金融消费者权益方面 我国政府在金融监管中对金融消费者权益的保护

　　 摘 要：保护金融消费者的权益是危机后金融监管改革被反复强调的目标之一，我国在金融消费者权益保护的体制建设方面滞后于金融市场的发展。通过分析保护消费者利益诉求的必要性，发现我国在消费者权益监管方面存在盲区，以此建立保护消费者权益的举措，防范金融体系的信任危机。
　　 关键词：金融监管 金融消费者权益 保护
　　 中图分类号:F830 文献标识码:A
　　 文章编号:1004-4914（2012）04-024-03
　　
　　 任何一种监管模式下，保护金融消费者权益都是金融监管的核心目标之一，美国的多重目标、日本的双重目标以及英国的单一目标，都将保护金融消费者权益视为国家金融监管改革的立足点和出发点。我国在早期的各种金融法规中已提及保护金融消费者的权益，1994年8月由中国人民银行颁布的《金融机构管理规定》，将“保障社会公众的合法权益”定为监管目标之一；我国加入WTO后，“保护债权人和投资人合法权益”成为金融监管改革的目标。在经历全球劫难的大危机后，全球金融监管改革悄然进行，不论改革方式如何，各国都在反复强调保护金融消费者的权益。审视后危机时代的金融消费者权益保护，有利于增强消费者对金融体系的信心，有利于完善我国的金融体制，有利于经济的科学平稳发展。但在实践中，我国金融消费者权益保护未得到应有的重视，远远滞后于金融市场的发展。
　　 一、保护金融消费者利益诉求的必要性
　　 金融消费者（以下简称“消费者”）是指在金融领域进行消费的个体或组织，是消费者概念在金融领域和体系的延伸。美国1999年颁布的《金融服务现代化法案》把金融消费者定义为：“为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品和服务的个人。”保护消费者权益是伴随着工业文明的高速发展和知识经济的强力推动，为弥补消费者在资金、知识和信息占有等方面的欠缺和不足，防止处于弱势地位的消费者权益受损，以追求金融市场在较大程度上的正义而出现和兴起的法律现象。由于存在外部效应和信息不对称使得消费者在与金融机构交易时处于弱势地位，权益容易受到侵害，而且，金融监管的缺陷无法通过市场机制自身进行修正，存在市场失灵。按照制度经济学关于市场失灵的阐述，要弥补市场失灵只能通过政府这只有形的手来实施市场干预和监管，为此，金融监管机构对消费者权益进行保护是实现金融资源有效配置的必要手段。
　　 一是金融产品的复杂性和衍生的多样性，使得金融消费者成为负外部效应的承受者。金融债券经过层层打包衍生，改变了资产的风险收益形式、费用及利润结构，无限延长的金融创新链条改变了债券的真实面目，投资者仅看到债券表面的收益和安全性，而忽视甚至不能发现基础资产的风险，在监管部门没有筑起有效强力的保护屏障的情况下，消费者被蒙骗成为必然。在金融信息分配方面，存在“消费者信息弱势”，正确理解复杂的金融体系需要消费者了解充分的金融知识，金融产品复杂性和消费者缺乏金融知识形成交易信息的严格不对称，表现为消费者在同金融机构进行信息交换的过程中处于被动获得信息的地位。然而，金融消费者在向金融机构交易金融产品和获取金融服务的过程中，得到充分、正确的信息是消费者进行合理评估金融产品的先决前提，若信息在交易双方间是严格不对称的，处于弱势的消费者必将会遭受不可预判的损失。后危机时代，金融监管机构通过设立各种规定，要求金融机构披露信息，目的是避免金融机构利用自身的信息优势过度投机，把投资风险转嫁给消费者。因此，政府有必要对金融机构实施监管，建立科学合理的金融资源配置体系，形成完善合理的价格竞争机制，培养大批有职业道德和遵守执业准则的金融咨询人员，为消费者提供正确利益导向下的金融咨询服务，保证金融产品的透明度和可信度。
　　 二是由于金融机构存在道德风险，使得消费者成为信用幌子的受害者。由于金融机构运行的复杂性，消费者对金融机构提供的各类金融产品无法进行正确的风险评估，对不同金融产品的提供者很难进行比较，且消费者面对强大金融体系的偿付能力习惯性地存在较强预期，从而使得金融机构的道德风险在信用的掩护下被无限放大，如果监管机构不能在制度的范畴内约束和遏制道德风险的蔓延，致使金融机构在交易中逆向选择的可能性增加，消费者便成为金融不信用的受害人。微观金融组织倾向于生产尽可能多的金融商品以追求利润最大化，单个金融机构的行为不信用甚至失范所带来的负外部效应，可能导致市场调节失效、金融系统甚至实体经济的危机，并将危机和损失转嫁给投资者，以国家力量为后盾的信用便成为牟取非法利益的合法幌子，成为摧毁国家制度基础的有力武器。马克思认为：“银行券之所以能够作为信用货币执行货币流通职能，是因为在大多数国家里，发行银行券的主要银行，作为国家银行和私人银行之间奇特的混合物，事实上有国家的信用作为后盾，他们的银行券在不同程度上是合法的支付手段。因为在这里可以明显看到的是，银行家经营的是信用本身，而银行券不过是流通的信用符号。同时，几乎每种信用形式都执行货币的职能，不管这种形式是银行券，是支票，还是汇票，过程本质都是一样的，结果本质也都是一样的。”可见，被滥用的信用成为增强外部效应和信息不对称的有力借口。
　　 三是金融机构的负外部性，使得消费者成为金融机构连锁危机的赔付者。美国成为后金融危机时代银行倒闭数量最多的国家，任何一家金融机构的危机都可能成为整个行业发展的短板。据美国《华盛顿邮报》2010年12月28日报道，美国联邦储蓄保险公司（FDIC）近日宣布美国2010年因坏账而关闭的银行总数达到157家，这个数字高于2009年的140家，问题银行860家，引起银行破产的蝴蝶效应，并将危机损失转嫁给消费者，为此，危机后美国率先在金融监管领域进行大刀阔斧的改革，核心就是要构建独立的消费者保护体系，实现对消费者权益的有效保护，以此作为金融稳定的强心剂和防范金融风险的助推剂。2008年3月31日，美国前财政部长亨利・保尔森（Henry Paulson）向美国国会提交了一项金融改革方案――《金融监管体系现代化蓝图》（Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure），长期目标是设立美国三大金融监管体（如图1所示）。2009年6月17日，奥巴马政府公布了名为《金融监管改革――新基础：重建金融监管》方案，是上世纪“大萧条”以来，美国最重大、最全面的金融监管改革。多层次法案的出台是美国政府在后危机时代重新认识金融市场和金融监管体系的结果，这也为当今全球金融监管体系的改革和发展提供了全新的理念和趋势――将金融消费者保护置于整个金融体系改革的核心地位，设立独立的消费者权益保护机构，并整合其他金融监管机构的消费者保护职能，改变多重监管的格局，以确保消费者及时、准确获得有关信息，禁止不公正、欺诈、侮辱性和歧视性的商业行为，促进形成透明、高效和有竞争力的金融产品市场。
　　 二、金融消费者权益的监管盲区
　　 1.缺失消费风险和权益的审慎监管。当前，金融监管机构仍侧重于对金融机构合规性和风险性的监管，对保护消费者权益的重要性认识不足，保护措施比较薄弱。我国现有的监管体系没有设立保护消费者合法权益的相应机构；监管体制中对于金融消费者的投诉问题没有给予关注。然而，美国在金融监管体制改革和发展中，于2010年7月通过《多德―弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，在美联储体系内设立独立的金融消费者保护局，为消费者借款、存款及获得其他金融产品和服务提供保护，建立纠纷快速处理通道，以充分保护消费者的合法权益，把消费者权益保护融入到基于风险审慎性和合规性的监管中来。提高消费者自我保护意识是金融监管目标之一，监管机构对消费者负有宣传教育、合理引导的职责。但在实践中，监管机构对消费者的宣传教育远远不够甚至严重缺失，更多的是金融服务机构的误导教育，对金融产品美化宣传，弱化产品风险，大幅吹嘘提高预期收益，使得消费者在接受服务中的非理性冲动被强化。危机后经合组织扩大消费者教育项目范围，创建教育国际网络；世界银行开展消费者保护和金融认知的全球计划。在金融全球化的背景下，如何使金融消费者成为一个理性消费者，成为自身利益的忠实保护者，金融监管机构对消费风险和权益的并重审慎监管必不可少。
　　 2.缺少消费诉讼和维权的对等机制。由于我国当前的金融监管制度中缺失完善的消费纠纷解决机制，使得消费者在与金融机构发生纠纷后，通过司法途径直接诉诸法律，激化金融机构与消费者之间的对抗，导致金融机构声誉受损和消费者权益受害。目前证监会内部存在一套非透明的信访制度，虽然在一定程度上为金融消费者的投诉提供了渠道，但它更多的是一种具有浓厚政治色彩的处理上访的办法，不是严格意义上力量均衡的处理投诉、纠纷的应对机制，且信访处理手段流于形式，停留于说教和劝导教育，削弱对市场参与者的监管和保护。同时，由于金融产品交叉销售的性质，不同金融机构的业务边界模糊化，加之缺少统一的投诉机构，权益受害后消费者很难分辨应该向谁求助。我国银行业协会、证券业协会、保险行业协会虽成立多年，但由于诸多原因，协会的功能没有得到很好的发挥。协会没有为保护消费者权益提供一个有效的协作平台，也没有相关的制度安排来解决、协调消费者和金融机构之间的矛盾、纠纷，无法发挥协会的诉讼代理作用。美国金融保护局被法律赋予处理纠纷、听证裁定、发布命令、保护提供重要证词和信息检举者的权力，消费者的诉讼和维权途径由多远变为一元，并在独立的受理机构范畴内实现诉讼双方的权责对等。
　　 3.缺乏消费保障和实现的制度支撑。对于金融消费者权益保护的制度规定，我国的法规体系表现为两个方面。第一方面是基本法律，包括《消费者权益保护法》、《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》；第二方面是各类规章制度，主要由“一行三会”等监管机构制定。在基本法律方面缺少对于消费者特别保护的规定。比如，《商业银行法》制定保护存款人的条款，但收缩了保护对象的范围，仅保护存款人，保护的内容局限于存款保密和存款安全。该法没有相关条款规定要保护特殊领域的消费者，虽然在立法宗旨中明确要保护“商业银行、存款人和其他客户的合法权益”。《银行业监督管理法》中没有明确保护消费者权益的职责规范。该法第一条规定：“保护消费者合法权益”，但在第三章――监督管理职责中没有任何关于消费者权益保护的表述。其他监管法规也没有细化和明确要求银行业监管机构负有保护消费者权益的职责。在规章制度方面各监管机构的规定单一，缺少延伸性，不同机构的规定缺乏实操性甚至冲突，减弱规章制度的权威性和有效性。2003年银监会和国家发改委联合出台《商业银行服务价格暂行办法》，详细规定了银行服务价格的确定程序、收费标准等问题，仅解决由强制性手段规范服务收费，没有细化规定消费者在付费后得到的金融服务如何受到有效地保护。这与美国在源头上设置法律，保障消费者权益的做法完全不同，美国《多德佛兰克法案》以明确的宗旨和条款将监管行为贯彻到金融机构的经营中；《社区再投资法》要求金融机构从当地吸取存款，要服务于当地发展，以此形成政府对银行业发展的利益制约，切实履行维护消费者权益的职责。
　　 三、保护金融消费者权益的举措
　　 1.建立多元的消费保护体系，实现内外双轨并管。保护消费者权益需要社会各阶层的共同参与，形成由政府机构主导、行业组织落实、民间组织维护和国际组织参与的“四位一体”的政府主内、组织主外的多层级消费者保护体系。我国政府须借鉴国外现有模式建立并完善保护消费者的机构和制度，2010年，美国总统奥巴马宣布的金融监管改革方案中提出，美国将创建消费者金融保护局，新机构将担任个人消费金融产品的主要监管者，保护消费者免遭不公平待遇或欺骗。2001年，英国金融监管署为处理金融产品消费者的投诉设立了专门的自律监管机构――金融巡视员服务公司（FOS），主要职能是教育投资者和处理金融消费者与金融机构的纠纷。该机构通过采取替代性的争议处理机制，使法庭审理的金融纠纷案件不断减少，争议处理成本大幅降低。2010年7月英国政府最新公布的金融监管改革方案《金融监管的新方法：判断、专注和稳定》，计划新设消费者保护与市场管理局，单一监管保护消费者权益。1998年澳大利亚设立证券与投资委员会，2001年加拿大设立金融消费者管理局，完全实现消费者保护和金融审慎监管的有效分离，避免多重监管导致的内部冲突。我国政府要建立金融消费者保护委员会，负责处理金融市场的消费者投诉，并向有关行政部门反映或提出建议，以法律的形式赋予委员会独立于任何机构的权利，通过对消费者专门的保护来提高公众对金融产品市场的效率与安全的信心。我国政府要落实监督管理职责，加强消费者保护的监管协调，协调的关键在于政府练好内功主导金融风险监管，克服市场失灵，让市场外部效应内部化，防范以维护金融机构利益而忽略消费者权益的行为发生，正如哈佛大学法学教授伊丽莎白・沃伦（Elizabeth Warren）所述：“华盛顿不能单从银行业的角度出发，而更多的是从美国普通家庭以及国家经济健康的角度关注金融产品。”发挥多级金融组织的专业归口作用，调动各金融机构专业委员会和相关金融协会的力量，充分参与国际金融组织的交流合作，采取联合行动抵制损害消费者权益的行为。由金融消费者保护委员会制定消费者投资区分制度，区分一般金融消费者、合格金融消费者和良好金融消费者，划定面向三个层次消费者的交易禁区，避免专业知识缺乏和承受风险能力较弱的投资者进入高风险领域而遭受损失。
　　 2.构建独立的消费诉讼制度，实现主体平等对抗。一是完善消费者诉讼机制，减少消费者维权成本。虽然我国法律规定和解、调解、申诉、仲裁和诉讼五种途径来解决消费者纠纷，但由于消费者协会调解、仲裁机关仲裁等途径存在自身的局限性，向法院提起诉讼成为最有效、最直接的解决方式。为此，我国应该重视并改善消费者在诉讼中的弱势地位，借鉴行政诉讼和境外消费者保护的经验，建立独立的消费者诉讼制度，赋予消费者组织诉讼资格，防止出现消费者“病痛不知道到哪里求医，维权不知道找谁”的困境，也减少了法律部门的诉讼成本，简化了诉讼程序，提高了诉讼的效率。二是健全金融监管部门处理消费者投诉的功能。在现有金融监管机构的布局范围内，设立独立的受理消费者投诉的部门，以此作为对现有各级金融监管机构信访工作的有益补充。银行业协会内部设立处理消费者投诉会员银行的相应机构，并制订处理投诉的程序和规则。目前消费者投诉银行的纠纷，主要依据2007年银监会颁布的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》来进行处理，停留于劝导说服。在现有的监管体制和金融行业自律机制都没有给消费者提供投诉途径的情况下，消费者只能选择直接诉诸司法部门，司法途径的对抗容易损害金融机构与消费者之间的利益。我国政府可以借鉴美联储在消费者投诉信息数据库建设方面的经验，按照消费者投诉的内容、频率、金额等指标进行分类、调查、核实、调解，并对各类信息加以分析，以此预判和识别消费者保护方面的潜在问题，提供制订规章制度的依据和参考，使消费者的意见得到应有的重视，为双方的纠纷搭建一个和解的平台并提供一个自律性的协调机制。三是建立受诉部门的工作协调联动机制，降低诉讼的难度和成本。2007年12月在上海成立的金融仲裁院，以及为处理北京奥运会消费者金融服务投诉而建立的联动处理部门，都是法院诉讼替代性纷争解决机制（Alternative Dispute Resolution system，ADR）的有益尝试，但未在全国推广。要求银行业协会的消费投诉热线与各级银监局的金融消费者投诉处理部门开展工作联动，在解决消费者投诉方面实现无缝对接。四是开展法律救济，赋予消费者在权益受损后进行事后追偿的权力，提高对消费者的追偿和事后赔偿。
　　 3.加深市场的信息披露力度，实现监管收支平衡。信息披露充分，交易双方的信息对称，才能实现社会公众对金融机构的完全监督，也才能建立起社会公众对金融机构的信任。因为金融消费者不了解金融产品，在选择金融产品时很难比较产品的成本和风险，易产生“羊群效应”，充分的信息披露是实现金融制度保障的重要举措，也是强化金融监管的重要前提。随着金融服务越来越复杂，金融制度的边际作用递增。为此，一要制订和完善金融制度，发挥制度的边际作用，通过制度规定促成信息充分披露。十二五规划要求：“建立存款保险制度，参与国际金融准则新一轮修订，提升我国金融业稳健标准”，为未来金融机构透明运行指明新的方向。制定《金融服务现代化法》，要求各类金融产品必须实行严格的信息披露机制，保证消费者和金融机构成为信息共享、信息平等的利益主体。修改《消费者权益保护法》，增加保护金融消费者权益的特殊条款规定，把安全权、知情权、选择权、公平交易权、求偿求助权、隐私权、受教育权、受尊重权和监督权作为金融消费者的基本权利和双方交易实现的权利保障。贯彻《商业银行法》保护消费者权益的宗旨，由监管机构监督各金融机构在诚信、提示、告知、保密等义务方面的落实执行情况，防止金融机构利用自身的信息优势损害和侵犯消费者权益。细化《银行业监督管理法》、《商业银行法》中有关“保护存款人和其他客户的合法利益”的条款，扩大保护对象的外延，制订保护的举措办法；2006年由银监会发布施行的《商业银行金融创新指引》首次以规章的形式提出“金融消费者”的概念，要求“商业银行开展金融创新，应充分维护金融消费者和投资者的利益，更好地满足金融消费者和投资者日益增长的需求”，但是缺少具体明确的措施，我国政府在监管制度中务必要明确交易双方的责任与义务。二要监管部门处理好科学监管与快速发展的关系，实现监管收支平衡。监管机构要将金融产品的设计原理、资金投向、盈利判断、交易结构和潜在风险等相关信息充分向消费者披露作为监管的中心工作，严格平衡监管成本和收益，禁止监管机构把增加的监管成本转嫁给金融机构。当金融机构不能以较小的成本来配置金融资源时，监管成本最终会由金融消费者承担，增加消费者负担和金融行业压力，阻碍了金融业务的发展，形成金融监管阻碍金融发展，金融发展不利于金融监管的被动局面。同时，消除金融产品进入市场的障碍，对类型和功能相似的金融产品进行协调，防止同质化竞争，实行差别化管理。充分通过信息披露来减少金融消费的盲区，不断缩小监管的覆盖范围和简化监管职能，实现监管收支平衡。监管机构应将信息披露作为金融机构的纪律准则，努力消除信息不对称，提高消费者自我保护能力，督促金融机构公正、公平、公开对待消费者。应通过教育和信息披露等监管手段对金融消费者进行保护，强化市场约束，减少逆向选择的机会，提高自我风险识别和保护能力。
　　 金融业是典型的服务行业，金融消费者是支撑起金融业发展的主要力量，没有消费者就没有业务，按照中国人民银行个人征信系统显示，我国目前直接接受金融产品或服务的人群已占我国总人口的50%，只有通过完善的制度监管来保护金融消费者的权益，才能树立起对金融体系强大的信心力量。
　　 [基金项目：山东省社会科学基金重点资助项目（10BJGJ04）]
　　
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　　 （作者简介：张源，中国建筑股份有限公司基础设施事业部，经济师，经济学硕士，经济学、法学双学位，研究方向：经济危机史、金融监管和商业银行不良资产；赵磊，中国建筑股份有限公司城市综合建设部，经济师，经济学博士，经济学、法学双学位，研究方向：金融危机和住房贷款 北京 100037）（责编:贾伟）

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