构建群体性事件源头阻断机制 管理机制的构成的案例

　　【摘要】阻断群体性事件源头具有削减直接危害、节省社会成本、增进政府信任、促进制度创新等功能。当前的群体性事件有社会流动存壁垒、非政府组织尚薄弱、政府信任有欠缺、信息沟通不顺畅等源头性成因，需要采取疏通社会垂直流动渠道、加强非政府组织的建设以及加强政府公信力的建设等有效措施积极化解这些矛盾因素。
　　
　　【关键词】群体性事件 源头阻断 成因分析 对策
　　
　　当前，群体性事件仍保持着多发的态势，不仅应注重妥善处置，更应注重冲突源头阻断。而当前的维稳模式是一种被动的、压力型维稳，具有重视事后处理胜过源头预防，成本高、投入大等特点。①要实现长期维稳、高效维稳、科学维稳的社会管理目标，就必须注重群体性事件的源头阻断机制的构建。
　　
　　群体性事件源头阻断的功能分析
　　
　　所谓冲突源头阻断，是指在重大群体性事件爆发之前，采取疏导积怨、缓和矛盾、化解冲突等方式，把重大群体性事件化解在萌芽状态，把冲突阻断在爆发之前。②群体性事件源头阻断功能主要表现为：
　　直接危害削减功能。群体性事件一旦爆发，社会危害就不可避免：一是带来严重的财产和人身危害；二是破坏社会秩序和政府正常办公秩序；三是容易被别有用心的外部势力、反动势力利用，导致态势扩大、危害加重。
　　社会成本节省功能。控制群体性事件需要付出高昂的代价，需要投入大量的人才物力财力，而维稳资金的增加又挤占了民生份额。据财政部2011年3月5日公布的财政预算，在警察系统、国家安全系统、民兵、法院和监狱等公共安全领域开支增幅达13.8%，总额达到6244亿元，高于中国军费的6011亿元。③
　　政府信任增进功能。当前一些地方政府维稳思维的最大误区之一，就是将民众的利益表达与社会稳定对立起来，把公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。④强制性的处置手段容易引发民众与政府的对立情绪，损坏政府信任。若从源头上阻断群体性事件的生成，解决好民众的利益诉求问题，实现好、维护好、发展好民众的利益，就会增进政府信任，就会不断扩充执政合法性资源，不断增进社会稳定程度。而政府信任是群体性事件应急管理的核心内容，民众与政府信任关系的好坏影响着群体性事件源头阻断的效率。
　　制度创新促进功能。为预防群体性事件频繁发生，政府往往通过制度创新来从源头上破解利益分配不均、社会心理失衡、社会结构不稳等难题，提升政府前馈控制能力，促进社会的长久稳定。干部问责制就是群体性事件多发的态势催生的。中共中央办公厅，国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》提出：“有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责……在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的……”
　　维稳“陷阱”破解功能。注重阻断群体性事件源头，一是有助于减少群体性事件处理结果的“示范效应”，消除民众“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的抗争文化和投机心理的产生。二是有助于从合理社会阶层结构、社会沟通机制、社会利益协调机制等方面建立起能化解冲突、疏导民怨的源头阻断机制，此为治本之道，而消除群体性事件的直接起因是治标之策。
　　
　　群体性事件的源头性成因分析
　　
　　社会流动壁垒使社会层级间出现断裂。其一，部分阶层成员社会向上流动受堵。据清华大学某课题组的研究报告，中国从上世纪90年代以后社会成员的层级流动率是下降的，这与社会公共事件的多发是吻合的。其二，社会层级间的交流、融合困难。主要表现为出身于较高阶层的管理者与处于底层的群众交流难度较大，农民工和农民工二代难以融入城市社会等方面。
　　非政府组织薄弱使民间调处力量不足。党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调，要高度重视社会组织在平衡各社会群体之间的力量对比、实现社会和谐方面的作用，强调各类社会组织在反映诉求中的作用。然而，当前NGO在我国的发展还严重滞后：一是有的社会群体如农民工等缺乏代表自己利益的社会组织；二是已有的NGO往往缺乏独立性；三是许多NGO的调解人的法律水平和政策水平不高；四是大多数NGO的活动经费太少。美国非营利组织占GDP的比例高达2%，中国非营利组织经费仅占0.35%。
　　地方政府公信力不足误导了民众维权方式。一是少数官员的权力寻租行为损害了公信力；二是“高调问责，低调复出”的现象损害了公信力；三是权利救济渠道不畅损害了公信力。部分政府部门不注重民众权益问题的及时解决，司法渠道维权成本高，行政权力时常干预司法，导致民众信访不信法，办事效率低，小闹小解决、大闹大解决、不闹晚解决或不解决；四是在调处时不秉承公正原则。
　　偶发事件容易引起利益不相关者共鸣。《�望》新闻周刊记者在调查中发现，在大量的群体性事件中，“仇富、仇官、仇不公”是人群的情绪基础。民众一旦遇到与这些情绪相吻合的偶发事件，如果官方没有令人信服的解释，针对当地的警察和官员的流言包括谣言就会迅速传播。不满情绪的相互感染，从众心理的相互鼓励，积怨宣泄产生的强烈快感，使大量没有直接利益关系的人迅速围观聚集甚至闹事。
　　信息渠道不畅导致管理者难预知危机。在一票否决的社会稳定政绩考核指标压力下，有的地方政府习惯于“捂”问题，甚至委派专人以各种手段拦截信访群众，或收买信访干部不予上报。据2009年1月5日《人民日报》报道，调查显示，96.8%网友认为政府社情民意通道不畅通，政府反馈不及时、遭遇推诿塞责、沟通渠道形同虚设。故经常导致丧失将矛盾化解在萌芽阶段的最佳时机。
　　
　　群体性事件的源头阻断对策
　　
　　疏通社会垂直流动渠道。如果社会垂直流动渠道畅通，阶层之间的紧张关系和冲突就会得以减少甚至消除。加强社会垂直流动，一是疏通农民与市民之间的垂直流动渠道，破除附着在户籍身份上的不平等公民待遇；二是减少权力资源对社会流动机会的干预，相关利益群体要广泛有效地参与政策的制定，让人们在公平的环境下平等地竞争；三是公平合理地配置公共资源和公共产品，加强对普通群众特别是困难群众的扶助，提升底层民众获取资源的机会和能力。
　　加强非政府组织的建设。中国非营利性质的组织只有22%符合全额免税的条件，应加大对NGO的免税力度。应从制度上保证NGO的独立性，以便NGO能够以自身的名义承担相应的社会责任。政府应通过建立公正、公开的评估机制和监督机制，引导和规范NGO，提高NGO的公信力。NGO对社会矛盾的调解具有程序简易和成本低廉等特点，应在NGO中积极发展调解组织，拓展其工作范围，确保民间调解的法律效力。
　　加强政府公信力的建设。一是提高政府对社会矛盾的调处效率，解决仲裁结果执行难的问题，维护政府的权威。二是把司法救济渠道建设成为公民权利救济最主要的形式。三是解决个别问题时同步解决同类问题。这不仅有利于保持同类维权在结果上的平衡，也有利于让不闹事者搭便车解决问题，并利用搭便车的期望减少冲突。
　　调控信息以防连锁反应。奥尔波特等人提出了决定谣言产生的公式：R＝i×a，其中，R代表谣言（rumor），i代表重要性（important），a代表模糊度（ambiguity）。⑤可见，为防止谣言的疯传导致偶发事件扩散，就要尽量消除信息不确定状态，在第一时间公布实情，防止恐慌焦虑导致的混乱局面。发布内容要遵循快报事实、慎报原因的原则。要及时以通俗易懂的方式对偶发事件及处置作出科学的解释，在舆情甄别的基础上指出流言蜚语的错误和来源，加深民众对政府的信任度，将舆论引向有利于事件解决的方向。
　　疏通预警信息上传渠道。一是通过疏通信访渠道了解社会矛盾。严查截访现象，由上访者自助登记信访信息，严禁信访工作者为地方政府隐瞒信访事件，将成功处理来信来访及下访的件数、效果作为考核信访工作者绩效的核心指标。二是积极排查社会上的不稳定因素。定期全面调研社会上的不稳定因素，重大政策措施出台前开展社情民意调查，建立覆盖整个社会面的情报网络，监测大众传媒，进行及时有效的舆情信息汇集和分析，及时、准确掌握不安定因素的动态。
　　（作者为中国人民武装警察部队学院部队管理系副教授；本文系2011年度河北省社会科学发展研究课题《群体性事件源头阻断问题研究》成果，课题编号：201103214）
　　
　　注释
　　①于建嵘：“从刚性到韧性，变‘维稳’为创稳”，《南方都市报》，2010年4月4日。
　　②黄顺康：“论构建重大群体性事件的源头阻断机制”，《国家行政学院学报》，2011年第3期。
　　③熊传东：“‘天价维稳’的无底洞有多深？”，《光明日报》，2010年6月9日。
　　④孙立平：“‘不稳定幻像’与维稳怪圈”，《人民论坛》，2010年第7期。
　　⑤[美]奥尔波特：《谣言心理学》，刘水平，梁元元，黄鹏译，沈阳：辽宁教育出版社，2003年，第17页。

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