[从财政风险矩阵看公办高校债务风险化解]债务风险和财政风险的区别与联系

　　 摘 要：高校扩招政策的实施,对我国高等教育的发展起了巨大推动作用,实现了中国高等教育从精英教育到大众化教育的过渡。但高校扩招也带来了一系列问题，教学用房和学生宿舍紧张、教学仪器设备落后、图书资料陈旧短缺等现象，已影响到了学校教学质量的提高和可持续发展。为解决这一问题，在财政拨款和学校自筹资金有限的情况下，向银行贷款来解决基本建设中资金不足的问题已成为各公办高校的通行做法。但过度负债反过来又阻碍了公办高校又好又快发展，形成了极大的财务风险。因此，如何化解和防范公办高校债务风险,已成为摆在理论界和高校财务管理部门面前一个亟待研究解决的问题。
　　 关键词：财政风险矩阵 公办高校 债务 风险
　　 中图分类号：G647 文献标识码：A
　　 文章编号：1004-4914（2012）02-115-02
　　
　　 一、我国公办高校负债运转的现状及面临的风险
　　 （一）我国公办高校债务规模现状
　　 据中国社会科学院发布的《2006年:中国社会形势分析与预测》显示,2005年以前,我国公办高校向银行贷款总额达1500亿～2000亿元,几乎所有的高校都有贷款，平均债务每所学校1亿元以上；《2007年中国教育蓝皮书》披露：截止到2006年底,全国高校贷款规模已达4500亿～5000亿元；而2007年7月全国政协公布的一份调查报告则显示,全国高校贷款总额约2500亿,仍有规模不断扩大趋势。贷款总额的不断累积,使很多高校的资产负债率达50%以上,负债收入比多达150%～190%。虽然，不同部门或研究机构对于高校债务的估额有所不同，但我国高校已经形成的巨额债务不容忽视。
　　 （二）公办高校负债经营的风险
　　 1.影响社会安定的风险。公办高校巨额债务导致了学校财务运行困难，使得学校不能按期支付基建与维修工程款项。有些公办高校已经发生投资商及基建民工围堵学校大门、禁止学生入住公寓的现象，严重影响到了学校的正常教学秩序。在国家对于高校债务尤其是地方公办高校债务没有出台有效化解办法的情况下，投资商上访或集体到政府请愿的行为也时有发生，这已影响到学校及社会的安定及正常运行。
　　 2.导致高校财务不可持续发展的风险。一方面由于财政拨款数额不足，加之学生欠费现象，高校经费紧张；另一方面学校各项支出日趋增加，教育成本上升。各高校既要维持日常运转，保证教学、科研等各项事业发展的经费开支需要，又要有发展，财务支出压力巨大。在此情况下，高校债务问题将会严重影响学校的可持续发展。
　　 3.冲击高校人才培养质量的风险。高校巨额债务形成的利息负担和还款压力引致学校运行经费严重不足，这影响到了高校硬件设施的改善与教师待遇的提高，对教师队伍的稳定与教学科研活动的开展造成极大的负面影响。一是由于经费不足，学校压缩了学生经费、办公经费，教育质量大大降低。二是有的学校长期拖欠教师工资，使得教师工作积极性削弱，也影响了学生的学习积极性。在这种不良环境影响下势必导致学科的衰退以及人才培养质量的降低，进而冲击毕业生就业。
　　 二、财政风险矩阵模型与公办高校债务
　　 （一）财政风险矩阵模型
　　 世界银行的高级经济学家Hana Polackova Brixi通过建立财政风险矩阵模型来分析政府面临的财政风险。他认为：“政府面临着四种财政风险，每一种风险从广义上都可以定义为负债。每种负债均具有以下四个特征中的两个：显性的、隐性的、直接的、或有的，把这四个特征两两组合，可以划分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债四种类型。”根据财政风险矩阵：“直接显性负债是指在任何情况下都会发生的政府法定或是合同规定的责任，当债务到期时，政府具有法律上的清偿义务。直接隐性负债指的是在经济运行中不依附于其他事件而必然发生的、后果可以预见的、任何情况下都存在的负债，但并非基于法律或合同关系的政府责任，而是基于公众和利益集团压力的政府道义责任。或有显性负债是指在某一特定事件发生的条件下政府应当履行的法定责任，最常见的或有显性负债就是以法律合同为基础的政府担保项目。一旦被担保人无法偿还债务，政府就负有代偿的义务。或有隐性负债是在特定的情况下政府承担的非法定的责任或义务，它常常是由于政府行为导致的连带性债务，可能发生,也可能不发生。政府只是在市场失灵、迫于来自公众和利益集团的压力，或者不这样做的机会成本过高的情况下才会承担这些负债。”
　　 （二）高校债务属于“政府或有隐性负债”
　　 高校债务虽然表现为学校的直接负债,但其实质是公共债务的一种形式。公共债务是以政府债务为核心，所有与政府相关联的单位、机构和团体乃至企业所举借的债务与欠款都属于公共债务。作为公共事业单位重要组成部分的公立学校，就组织性质而言毫无疑问属于公共部门。而在银行与公办学校的债权债务关系中，学校属于债务人,由于债务人是公共部门的性质,学校贷款形成的债务自然就属于公共债务。
　　 公立学校贷款属于公共债务里的政府或有隐性负债，当学校无法偿还贷款时，学校与政府之间虽然没有法律文本约定政府必须替高校清偿债务，但公立普通高校的特殊作用和身份，使得国家出于道义上的责任必须担负起债务最终支付的责任。一旦学校无法向银行偿还贷款本息，政府对学校贷款负有最终的偿付义务。
　　 三、我国公办高校债务性质
　　 （一）我国公办高校性质
　　 1.高等教育是准公共产品。在西方经济学理论中，将产品分为私人产品和公共产品。其中公共产品因其具有非竞争性和非排他性，由市场提供不经济，只能由政府来提供。高等教育由于其特殊性和非盈利性属于准公共产品，其主要也应由政府来提供。弗里德曼说过，提供公共产品是政府的基本职能之一，是政府应该做的也可以做得到的。政府是提供高等教育这个准公共品的“第一责任人”。不管政府是否愿意，它都必须履行这一基本职能，否则政府就是失职，就是“缺位”。
　　 2.我国公办高校担负培养社会主义建设人才培养的重任。21世纪是中华民族实现伟大复兴的重要战略机遇时期，为实现社会的可持续发展，需要大量的高素质人才来完成这一历史使命。高校在造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才重任方面责任重大。作为我国高校主体的公办高校，责任尤为突出。
　　 （二）我国公办高校办学主体
　　 1.各级政府是公办高校的实际办学主体。首先，虽然《中华人民共和国高等教育法》明确了公办高校的法人资格,但公办高校在资产的处置权、办学自主权、组织收入、筹集经费等很多方面自主权受限，控制权仍掌握在主管部门和各级政府机构手中，高校法人地位没有真正落实。其次，本次高校大规模贷款，政府实际上是最主要的推动者。国家出于拉动经济的需要，开始高等教育大扩招。但随着高等教育规模的扩大，政府并没有对高等教育的财政投入同比增加。为此，政府作为最重要的推动者，积极促成了公办高校与银行间的合作，帮助公办高校拿到贷款，并承担了隐形担保责任。
　　 2.公办高校债务带来的社会效应的最大受益者是政府。一是在国家没有增加投入的情况下,公办高校利用政策贷款,扩大了学校规模，形成了大量国有资产，实现了国有资产的优化与增值。虽然公办高校具有法人资格,但在现行体制下,无论任何方投入高校的资产, 最终都将归国家所有。二是拉动了教育消费，促进了经济增长。三是实现了我国高等教育的大众化，为社会储备了巨大的人力资源。所以，无论从财产归属、经济效益和社会效益来看，政府都是高校贷款建设的最大收益者。
　　 （三）我国公办高校债务的形成原因
　　 1.响应国家号召，扩大基本建设,适应快速扩招的新形势。在国家实施高校扩招政策后，高校本专科招生人数从1998年的108.4万人增加到2007年的565.9万人，增长了4倍多；高等教育的毛入学率也从9.8%增加到23%，中国高等教育实现了从精英教育到大众化教育的过渡。但由于财政资金投入相对有限，高校日常经费满足不了快速发展带来的基本建设需求，迫切需要从银行等部门融入资金，解决基本建设资金瓶颈问题，负债办学成为解决资金短缺问题的必然选择。
　　 2.公办高校收入单一，国拨教育经费增长幅度有限，满足不了扩招带来的急剧膨胀的资金需求。我国公办高校经费来源渠道主要有三条：国家教育经费拨款、学费收入及其他收入。首先看国家教育经费拨款，和国外相比,我国教育经费及其占GDP的比例很低。世界平均公共教育经费占GDP的比例为5.1%。而我国仅占2.5%左右。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》中提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重，使之达到4%。”现在的境况是政府投入与4%的目标尚有很大差距。其次，作为学校收入另一重要来源的学费收入由于受办学规模和收费标准的限制不能达到目标。一方面是招生规模在2008年已达高峰，生源不再增加；另一方面，我国高校学费标准已接近居民承受能力，增幅有限。除此之外的其他收入，如：事业收入、经营收入、校产收入、科研经费收入等，在许多高校收入中占比很小，作用有限。综合看来，高校收入只能用于学校的基本职能，维持学校经常性开支，难以满足扩招带来的基本建设资金需求。
　　 四、公办高校债务风险的化解和防范
　　 从以上的分析可以看出，无论是从公办高校的性质还是公办高校的办学主体，无论是从公办高校的债务形成原因还债务的形成过程，政府都在其中起到了主导性的作用。因此，公办高校债务的化解最终还需要政府的积极努力。
　　 （一）强化政府对高校债务的监管责任，建立高校负债风险预警系统
　　 作为高等学校举办者的政府要切实履行好监管责任，要科学把握高等教育规模，防止高校盲目扩张。应该结合经济发展现状，对高等教育的发展规模作出一个科学的、长远的规划，以指导我国各级、各类高校的发展，避免由于资金紧张形成大量银行贷款以及生源不足资源闲置的状况发生。同时，也要设置一个“高校负债风险预警系统”，通过预警系统的设立，设置相关的量化指标，分析、评价高校负债办学的资金使用合理程度、财务管理水平和真财力情况，为学校决策者提供依据，并对学校财务运行中潜在的风险起到预警、预报的作用。
　　 （二）加大政府政策倾斜力度和财政投入
　　 我国教育法规定:国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。在现有负债规模下,完全靠高校自身是无法化解负债风险的,必须发挥政府主导作用,统筹化解高校财务风险。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》中提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重，使之达到4%。”各级政府应在这一方针的指导下有计划、分阶段实现这一目标，尽快化解高校债务危机。
　　 （三）积极帮助公办高校主动寻求债务化解之道
　　 1.鼓励公办高校多渠道拓宽融资渠道。一是通过“资产置换”开发学校土地资源。当地政府要通过土地出让所得更大的比例，来偿还公办高校的巨额债务。二是将属于高校法人及个人的知识产权、科技成果、学术积累等“知识资本”内涵物聚合起来，以自营或外包方式进行公司化运作，将由此获得的资金用来偿付高校债务。三是借鉴BOT项目融资方式。将BOT项目融资方式应用于高校后勤设施建设，由校外公司作为项目的投资者和经营者安排融资、承担风险、开发建设项目，并在有限的期限内经营项目获取必要的投资回报,最后根据协议将该项目转让给高校，解决高等教育发展过程中后勤设施建设的资金短缺问题。四是充分利用自身的优势，组建教育基金。通过理事单位赞助、社会捐资、校友捐助等方式集中广泛的社会资源筹集资金。
　　 2.要求高校内部加强债务管理、提高资金运作效率。一是合理控制债务规模，加强高校债务资金运作管理。二是加强高校内部管理，强化节约意识、成本意识，提高资金使用效率。目前，高校一方面背负着沉重的债务，资金十分紧张；但另一方面，也确实存在着资金使用效率不高的现象。为此，必须要求学校加强内部管理，强化节约意识、成本意识，量入为出，自觉防范财务风险。
　　
　　 参考文献：
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　　 3.尉凤英,高勇.中美高校债务管理与风险防范的比较研究.煤炭高等教育,2009(4)
　　 4.张湘洛.我国高校债务形成原因及风险化解.洛阳师范学院学报，2010(1)
　　 5.杜莉,李海涛.高校债务重组与化解路径选择.经济纵横，2010(1)
　　 6.程启斌，刘天佐.地方高校债务负面影响与化解责任的思考.广角,2010.7（中旬刊）
　　 （作者单位：山东省工会管理干部学院 山东济南 250100）
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