2018农村环境整治计划 [上海两类农村居民点整治模式的比较]

　　摘要　　作为上海市郊区出现的两类重要的农村居民点整治模式，宅基地置换模式和村庄归并模式在改善农民集中居住的环境、增加耕地面积、促进土地集约化利用方面都取得显著效果。研究结果表明，宅基地置换模式是在政府主导下开展的，是外援驱动主要影响下的“新型城镇开发”，需要配套农民市民化后的社会保障和就业的政策。多出现于经济较发达、工业化程度较高的近郊快速城市化地区。核心是推进城市化，整治要点是将农村居民点纳入到规划的城镇建设用地范围内统筹配置，安置区的住房设计以容积率较高的多层楼房为主，同时建设相对配套的各项市政服务设施，从而解决农民非农就业与居住的空间匹配问题。村庄归并模式是在村集体主导、政府支持下开展的，是一种内核驱动主要影响下的“村庄自我更新”，需配套财税政策来解决整治资金问题。多出现于经济欠发达、工业化程度较低的远郊的农业地区。核心是扩大农户的土地经营规模、促进农村居住和产业发展的集中，其整治要点是村庄空间的重构，以降低农村基础设施服务成本，提高公共服务效率，改善农民生活条件。
　　关键词 农村居民点整治；宅基地置换；村庄归并；模式
　　中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）12-0089-05 doi：12.3969/j.issn.1002-2104.2012.12.015
　　自改革开放以来，我国农村社会经济结构发生了巨大的转变。但是，伴随着城市化进程的加快，建设用地需求量不断增加，耕地保护面临严峻的形势，成为阻碍农村稳定发展与新农村建设的突出问题。在此背景之下，大力推进农村居民点整治，可在一定程度上增加对城镇建设用地的供给，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，对改善农村生态环境、提高农民生活质量、促进城乡统筹发展也具有重大的现实意义[1-3]。农村居民点整治是指在一定的社会经济条件下，针对农村居民点用地零散、无序的状态，对其空间结构和布局实施整治，并配合公共基础设施的改造和完善，以达到优化土地利用结构、提高土地利用效率、改善农村生产生活条件和环境的一项综合土地利用工程。上海是我国大城市的代表，城市建设、产业升级、生态保护等用地需求进一步凸显上海的土地供给压力。而开展农村居民点整治对于盘活上海农村建设用地，缓解土地资源供需矛盾，加速城乡现代化发展，化解城乡二元结构有着特殊的意义。上海农村居民点整治实践开展较早，在20世纪90年代，就围绕“农业向规模经营集中，工业向园区集中，农民居住向城镇集中”的“三集中”战略开展了农村居民点的整治，目前也形成了多种各具特色的整治模式[4-6]。其中，尤以嘉定区外冈镇为代表的“宅基地置换模式”和以奉贤区庄行镇为代表的“村庄归并模式”的影响最大。本研究即选取上海郊区这两类典型的农村居民点整治模式，从地域特征、整治目标、整治内容、运作方式、驱动机制和配套政策6个方面比较这两类模式的异同，从而为模式的优化提供依据，为制定差异化的农村居民点整治政策提供帮助。从理论研究角度来说，农村居民点整治模式研究也成为国内学术界的一个研究热点，众多学者探讨了农村居民点整治模式的内涵[7]、模式的划分方案[8-11]和不同模式下的整治策略[12-13]，但目前还缺乏不同模式之间的比较研究。因此，本研究可以丰富农村居民点整治的理论与方法。
　　1 宅基地置换模式与村庄归并模式的内涵与特征
　　农村居民点整治是一个复杂的系统，是一个由主体、客体、技术、资金和环境等多种要素构成的相互联系、相互作用的综合体。这些组成要素在特定的时间和特定的区域中，按照一定的构成方式所组成的具有一定外在表现形式与组合规律（如作业方式、组织方式和资金筹集方式等）的整体就形成了不同的农村居民点整治的模式。
　　1.1 宅基地置换模式的内涵及特征
　　“宅基地置换模式”以上海嘉定区外冈镇的农村居民点整治为典型代表。宅基地置换，即在国家现行政策框架内，在农民自愿的原则下，农户用位于规划城镇建设用地范围外的宅基地置换规划的城镇建设用地范围内的高标准、高水平建设的农民集中安置小区，农民原有的宅基地在农民搬迁后统一组织整理复耕，同时规划出可供出让的地块，通过土地出让获得的收入用于资金的平衡，从而在整个项目区达到“建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理”的目标。
　　宅基地置换模式的一个特点是整治对象的多元化和综合化。宅基地置换一般将村庄整治、农田整治、零散工业用地整治和未利用土地开发结合在一起进行，属于一体化的土地整治模式。在整治中，对搬迁的村庄和腾退的工业用地实施复垦工程，结合周边农田的整治工程和未利用土地的开发工程，促进耕地的连片和基础设施的提升，从而为现代农业生产提供支持。在嘉定区外冈镇宅基地置换项目中涉及到的整治对象就包括了农村宅基地、空闲宅基地、宅基地周边的其他农用地和未利用地、工业用地和耕地。第二个特点是整治的范围大。宅基地置换的项目区一般以乡镇为单位，规模大，涉及到的村庄多。在嘉定区外冈镇宅基地置换项目中，拆旧地块是依据外冈镇的近远期发展需求和嘉定区城乡建设的重点区域在全镇范围内进行选择的，包含了规划的万亩粮田区域、规划的开发建设区域和规划的自然保护区域。拆旧地块的总规模为162.07 hm2，包含171个拆迁地块，涉及到12个村庄。第三个特点是增加耕地面积的潜力大。在宅基地置换模式中，安置区多选择在规划的城镇建设用地范围内，安置小区多为容积率较高的多楼层住宅，因此通过整治增加的耕地面积会由于安置区容积率的提高而增加。在嘉定区外冈镇宅基地置换项目中，宅基地置换后平均容积率提高到1.66，因此节约出的耕地面积普遍较多。例如，在已经完成的第一期的项目中，平均的出地率约为64%。
　　1.2 村庄归并模式的内涵及特征
　　“村庄归并模式”以上海奉贤区庄行镇的农村居民点整治为典型代表。村庄归并，即在农民自愿的原则下，通过将农村中规模过小、分布零散的居民点迁至按照村庄规划建设的集中居住区的方式，实现“居住聚集、农地集中”，并且在村庄归并过程中，农民新房宅基地性质不变，农民土地承包权益不变，农民身份不变，从而达到改善农村生产生活条件，提高土地集约节约利用水平的目的。 　　村庄归并模式的一个特点也是整治对象的综合化。村庄归并中，一般对“田、水、路、林、村”进行综合整治，改变原有不合理的灌排系统、村庄布局和道路交通等，对土地进行统一的规划和整治，从而实现“宅基地归并集中、农业规模经营、农村持续发展”。在奉贤区庄行镇村庄归并项目中，涉及到的整治对象包括了农村宅基地、耕地、其他农用地、部分丧失灌溉排水功能的河流水面等。第二个特点是项目的范围较小，拆旧和建新都在一个村庄范围内进行操作。例如奉贤区庄行镇新叶村村庄归并项目中，其拆旧区和安置区都位于新叶村的范围内，依照村庄规划组织农民集中建房，拆除现有宅基地，对农民集中安置区进行统一的规划。第三个特点是采用该模式的村庄多存在居民点布局散乱、生活环境及基础设施条件差的问题。例如奉贤区庄行镇新叶村的农村居民点建筑大多修建于上个世纪80年代，其建设基本上按照村、队行政区划半集中半分散式地自发性发展，为了农田耕作的便利，农村居民点多数服务于一定的耕作半径，从而形成“满天星”式的农村居民点格局，这种结构松散的布局体系，也增加了公共设施和生活基础设施的建设难度。
　　2 宅基地置换模式与村庄归并模式的比较
　　2.1 地域特征比较
　　地域特征要综合考虑地域的地理位置和经济社会特征。从地理位置方面来说，宅基地置换模式多出现于近郊快速城市化地区，而村庄归并模式多出现于远郊农业地区。宅基地置换模式典型代表的嘉定区外冈镇地处嘉定的西北部，是嘉定区规划建设的5个新市镇之一。外冈镇距离上海市区约40 km，且交通便捷，沪宁高速、沪嘉高速、嘉金高速、郊环线等公路纵横交错，大大缩短了外冈镇与市中心及周边城区的距离。而村庄归并模式典型代表的奉贤区庄行镇新叶村则位于上海的远郊，是黄浦江上游水资源保护区，也是上海市的重点粮食种植区。
　　从经济社会特征方面来说，宅基地置换模式多出现于经济较发达、工业化程度较高的区域，而村庄归并模式多出现于经济欠发达、工业化程度较低的区域。例如，由于嘉定区外冈镇和奉贤区庄行镇的发展定位不同，决定了二者的经济发展水平和工业化程度的差别。嘉定区外冈镇是规划建设的新市镇，由于处于上海市的近郊，受城市化辐射影响较大，经济发展水平和工业化程度都比较高。同时，宅基地置换后，劳动力的转移有空间，大量劳动力可以到市区和镇区中打工，实现了劳动力资源的转移。而奉贤区庄行镇属于上海市的粮食主要种植区，以农业为主，工业化程度不高，这也导致非农就业有限。
　　2.2 整治目标比较
　　目前我国农村居民点整治的目标正从原来单一增加耕地面积朝促进农村综合发展的多元化方向发展。作为上海市郊区出现的两类重要的农村居民点整治模式，宅基地置换模式和村庄归并模式在改善农民集中居住的环境、增加耕地面积、促进土地集约化利用方面的目标都是相同的。
　　但不可否认的是，由于两类模式所在的区域条件有较大差别，二者主导的整治目标也不相同。宅基地置换模式多出现在上海市近郊快速城市化地区，其主导的整治目标是推进城市化进程和促进城乡统筹发展。而村庄归并模式多出现在上海市远郊的农业地区，其主导的整治目标是推进新农村建设和促进农村综合发展。在嘉定区外冈宅基地置换项目中，其安置区就选择在外冈新苑周边，紧靠老集镇，距规划中的外冈新镇与国家级开发区核心区域仅500 m，这为置换居民的就业创造了一定的有利条件。同时，嘉定区的F1赛场在安置区东南侧约7 km，在外冈新一轮交通规划中，设有外冈新苑通向F1赛场的公交路线，也为外冈新苑增加了升值潜力，居住区与老镇区联片发展富有活力，这些都为城市化的推进和城乡的统筹发展提供了支持。在奉贤区庄行新叶村村庄归并项目中，其归并的主要目的在于改变原来分散零乱的居住状况，降低农村基础设施服务成本，提高公共服务效率，改善农民生活条件；并且通过对原宅基地的复垦，增加耕地面积，促进耕地的集中连片，推动承包地流转，实现农业规模化经营和农户增收的目标。
　　2.3 整治内容比较
　　在整治内容方面，宅基地置换模式和村庄归并模式在对腾退宅基地和空闲地的复垦、基础设施和公共设施的完善以及耕地的集中和平整等方面的内容是相似的，但二者主导土地整治目标的不同也导致二者整治内容的差异。
　　宅基地置换模式的核心是推进城市化，其整治要点是将农村居民点纳入到规划的城镇建设用地范围内统筹配置，按照“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设“的原则在城镇建设扩张区内进行新城的开发，安置区的住房设计以容积率较高的多层楼房为主，同时建设相对配套的各项市政服务设施，从而解决农民非农就业与居住的空间匹配问题。而村庄归并模式核心是扩大农户的土地经营规模、促进农村居住和产业发展的集中，其整治要点是村庄空间的重构，即对原有村庄的农业生产、农民生活以及农村空间进行整合，集中配套农村基础设施和公共服务设施以改善农民的生活条件，并逐步对原村庄宅基地和空闲土地进行复垦、集中建设规模连片、高产优质的标准化基本农田，以凸显传统农区土地利用的主体功能。
　　2.4 运作方式比较
　　土地整治的运作方式是土地整治活动的实现形式，可以通过整治的经营方式和资金筹集方式来反映。经营方式是土地整治的组织形式，而资金是土地整治活动开展的保障。
　　从经营方式来看，宅基地置换模式是在政府主导下开展的，而村庄归并模式是在村集体主导、政府支持下开展的。在宅基地置换中，政府主抓规划的编制、政策的制定、资金的筹措、质量的监督等关键环节，同时也是由政府确定土地开发利用的模式。在村庄归并中，政府主要对其提供政策和资金的支持，方案的编制、质量的监督以及宣传和征求民意、安排项目的工期进程是在村集体经济组织的主导下开展的。比如在奉贤区庄行镇新叶村项目中，由村委会组织，专门成立村庄归并领导小组负责全部工作。中心村址的选择、住房设计等都是由村委会在征求民意的基础上委托专业机构设计的，在新房建造中，村委会担任第三方监督农户和建筑公司合同履行状况；在旧房拆迁补偿上，村委会请专业评估公司对房屋评估后向农户发放补偿金；对于村庄归并后可能产生的村民生活成本增加的问题，也是由村委会制定每户划拨蔬菜地、福利供蛋的措施。 　　从资金筹集方式来看，宅基地置换模式是政府资金配套社会资金的方式，村庄归并模式是政府补大头农户出小头的方式。宅基地置换模式涉及大量的资金，需要创新融资机制以解决资金来源问题，所以除了政府财政资金拨付还需要通过建立新增耕地指标补偿、建设用地指标流转等市场化运作方式来筹措资金。对于村庄归并模式来说，资金的筹措是难点。由于开展村庄归并模式的村庄一般位于经济欠发达的区域，尽管农户整治的意愿强烈，但并不是所有农户都有经济能力支付新房建设的费用，而采用市场化的筹资方式条件不成熟，所以在该整治模式下，政府资金占了大头。
　　2.5 驱动机制比较
　　农村居民点整治行为是在农户改善自身生产生活条件的愿望（内核驱动）以及外部经济社会环境变化（外援驱动）双重驱动下，在国家政策引导共同作用下产生的一种行为。从内核驱动来说，随着农户收入的增长、家庭结构的变化、农村的老龄化以及文化程度的提升，农户对居住条件的要求变高，而农户原有住宅大部分屋龄较长、交通等基础设施配套不完善，使得农户产生了建新房或者搬迁至条件更好的城镇或者中心村的意愿，由于农户搬迁成本较大，农户则希望借助国家和政府的力量改善自身的居住条件，因此，农村居民点整治的内核驱动实质上是村庄自我完善、自我发展的需要。外援驱动力来说，由于城市化和工业化的发展，大量的农村青壮年劳动力进入城镇工作，但社会保障制度和宅基地退出机制却没有及时跟进，农民在城市落脚困难而村庄内宅基地却季节性闲置、浪费严重。与此相对，城镇建设用地紧缺，各项规划指标屡屡被突破，于是城乡建设用地增减挂钩平台下的指标流转交易产生，推动了农村居民点整治的开展。
　　宅基地置换模式下，农户受城市化、工业化影响较大，农户非农化程度较高，大部分青壮年在外务工，留守老年人希望住进出行方便、医疗娱乐等基础设施和公共服务设施条件更好的社区或得到子女就近照顾，可见该模式下是外援驱动主要影响下的“新型城镇开发”。而在村庄归并模式下，农户收入增加与现状居住条件和居住环境状况形成很大的反差，农户整治的内在意愿强烈，但是单纯依靠农户自身的力量难以实现，需要借助政府提供的政策和资金的支持改善村庄的条件，所以，村庄归并模式是一种内核驱动主要影响下的“村庄自我更新”。
　　2.6 政策配套比较
　　宅基地置换模式下需要配套农民市民化后的社会保障和就业的政策，村庄归并模式下需配套财税政策来解决整治资金问题。土地具有社会保障的功能，由于宅基地模式伴随着农民的市民化，将农民与土地逐步分离，故需要对农户的社会保障做好配套，如开展宅基地或承包地换社保，使得农民城镇化后享受与城镇居民同等的社会保障待遇；同时，农民进入城镇后的就业问题也会随之凸显，故需要针对市场的需求，对农民进行技能培训，建立完善的职业培训体系，消除农民入城后失业的风险。在村庄归并模式下，资金的筹措问题较大，所以需要建立区域统筹的财税政策，建立以节余建设用地指标交易流转制度以保证项目的资金来源。
　　3 主要结论
　　“宅基地置换模式”的特点表现为：整治对象的多元化和综合化；整治的范围大；增加耕地面积的潜力大。“村庄归并模式“的特点表现为：整治对象的综合化；项目的范围较小，拆旧和建新都在一个村庄范围内进行操作；采用该模式的村庄多存在居民点布局散乱、生活环境及基础设施条件差的问题。
　　两类农村居民点整治模式存在诸多差异：宅基地置换模式多出现于近郊快速城市化地区，经济较发达，工业化程度较高；而村庄归并模式多出现于远郊农业地区，经济欠发达、工业化程度较低。宅基地置换模式主导的整治目标是推进城市化进程和促进城乡统筹发展；而村庄归并模式主导的整治目标是推进新农村建设和促进农村综合发展。宅基地置换模式的核心整治内容是将农村居民点纳入到规划的城镇建设用地范围内统筹配置；而村庄归并模式的核心整治内容是原有村庄的空间重构。宅基地置换模式是在政府主导下开展的，资金筹集采用政府资金配套社会资金的方式；而村庄归并模式是在村集体主导、政府支持下开展的，资金筹集采用政府补大头农户出小头的方式。宅基地置换模式是外援驱动主要影响下的“新型城镇开发”；而在村庄归并模式是一种内核驱动主要影响下的“村庄自我更新”。宅基地置换模式下需要配套农民市民化后的社会保障和就业政策，而村庄归并模式下需配套区域统筹的财税政策来解决整治资金问题。
　　（编辑：李 琪）
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　　A Comparative Study for Two Village Land Readjustment Patterns onthe Suburb of Shanghai
　　ZHANG Zhengfeng1 YANG Hong2 WU Yuanqing3 GUO Biyun4
　　（1.Land Management Department， Renmin University of China， Beijing 100872， China；2.China Land Consolidation andRehabilitation， Beijing 100035， China；
　　3.Shanghai Urban Planning and Design Research Institute， Shanghai 200040， China； 
　　4.Department of Hydraulic Engineering， Tsinghua University， Beijing 100084， China）
　　Abstract
　　As two important village land readjustment patterns of Shanghai suburbs， house land displacement and village merging have achieved remarkable results in improving farmers’ living environment， increasing cultivated land areas， promoting intensive use of land and so on. Results show that house land displacement is carried out under the auspices of the government and is kind of new town development which is mainly driven by foreign aid. Social security and employment policy is also needed when famers become citizens in this process. This pattern is prevalent in rapid urbanization regions with more developed economics and higher level of industrialization. The core of house land displacement is to advance urbanization and the point is to coordinate village land with planned urban construction land， design high floor area ratio multi-storey buildings in resettlement areas and construct municipal services facilities in order to solve the space matching problem of farmers’ employment and living. Village merging is carried out under the auspices of village collective organizations and is supported by the government. It is kind of village selfrenewal which is mainly affected by the kemel driver. Fiscal and taxation policies are quite important in this pattern. This pattern is prevalent in agricultural regions with less developed economics and lower level of industrialization. The core of village merging is to expand farmers’ land operation scale and promote centralized development of villages and industries. The point is to reconstruct village space so as to reduce infrastructure operating costs and improve public service efficiencies as well as farmers’ living conditions.
　　Key words village land readjustment； house land displacement； village merging； pattern
　　收稿日期：2012-10-22
　　作者简介：张正峰，博士，副教授，主要研究方向为土地利用与政策研究。
　　通讯作者：杨红，博士，研究员，主要研究方向为土地整治。
　　基金项目：国家“985工程优势学科创新平台项目”专项经费资助。

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