影响法律实效的因素及解决对策_武汉市市容监督的实效分析及改进对策的探讨

【摘 要】武汉市市容监督政策自实施以来已经在多方面取得了良好的效果。本文主要针对武汉市市容监督的效果进行调查、分析，并且给出最终的调查结果和建议。以多时、多点的抽样调查方式和以纸质问卷及网络问卷相结合的数据采集方式获取本次调查数据。最终，调查显示武汉市市容监督机制仍需在监管体制、人员准备、弹性执法等方面进行强化和完善。【关键词】市容监督；监督员；改进对策一、前言在全面建设小康社会、推进社会主义现代化建设的新阶段，全国掀起了以“坚持科学发展观，经济和社会各项事业全面进步，物质文明、政治文明与精神文明建设协调发展”为指导的城市化建设热潮。为取得精神文明建设更大的成就，整体提高市民素质和城市文明程度，武汉市自2011年9月开始正式推行市容监督员政策。该政策并非在武汉市独行一家，湖南省湘潭市，天津市滨海新区，长沙株洲、邵阳市等全国各个地区或早或晚地也开始实施该项政策。于此同时，各区市民对市容监督员一岗开始发出或褒或贬的各种评论，在各地区新闻媒介上也常有市容监督员相关的报道出现。武汉市在政策实施之初指出要通过该举措严加管理乱倒污水；乱倒垃圾；乱贴乱画，乱穿马路等九类不文明现象。然而在政策实施过程中，又有人指出市容监督员在监管过程的不当行为。在其他市区，同样的现象也是屡见不鲜。对此，市民对待市容监督员的态度不甚清晰，且对于该政策的效果也是众说纷纭。为保证武汉市市容监督员政策的顺利推行和该政策向其他城市的推广，达到其改善市容、提高市民文明素养的目的，本文对首先推行该项政策的武汉市进行切实、客观的评价，希望可以指出该政策在推行中的不足之处，确认其正确的发展方向并尽量完善该政策。二、相关政策2011年7月，武汉市城市综合管理委员会颁布《市容环境监督员上岗运行实施方案》。方案中对于市容监督员政策的实施、人员招聘、岗前培训等一系列的环节都予以了详细阐述。文件中指出，为打造干净、整洁、有序的城市环境，武汉市于2011年9月起开始正式实施市容监督员政策，2000名市容环境监督员上路监督、规劝和处罚不文明行为。2000名市容环境监督员由现有“门前三包”管理员队伍800名、招聘“4050职工”1200名组成。其主要职责是与城管执法队员、公安交通干警一道，组成市容环境督导队伍，制止辖区主次干道、景观路段、繁华商业区域不文明行为，对轻微违法行为进行劝导和协助执法。同时为确保市容环境监督员的工作质量和效果，武汉市城管委办公室将委托各区城管委办公室，对各区市容环境监督员进行随机督查，以确保市容环境监督队伍工作的公平公正。三、调研结果与分析（一）样本选取本次课题的调研分别针对两个群体来实施：一是武汉市民，二是市容监督员。本次调研针对武汉市市民设计调查问卷，旨在从武汉市市民的回答中了解市民对市容监督员工作的认可度及其主观意见，同时从一定程度上反映出市容监督员的工作绩效。希望从此次调研中，发现市容监督员工作上的不足，同时整合市民意见探讨出可行的解决方案，为美化武汉市市区环境出一份力。为深入了解武汉市市容监督员的工作状况和采集样本及获得数据，我们调研组走访了武汉市城管局和各设有市容监督员的街道口、部分街道办和相应社区等，对市民进行了问卷调查和个案访谈，并针对武汉市武昌区市民进行了专项的问卷调查。通过问卷和个案访谈，我们调研小组共抽样225人，进行了相关数据结果分析。（二）数据分析1.武汉市容目前存在的问题。调查结果显示，市民中认为城市市容没什么问题的占22.7%，而主要存在的问题中随地吐痰，乱扔废弃物和乱穿马路这两个问题有超过一半的市民认为存在并比较严重。由此可见，市容监督员主要管制的正是市民们觉得存在问题最大的两个环节。而位于其次的是乱停车辆44.4%，在电线杆、建筑物等设施上乱贴乱画44.0%，路边商贩占道经营40.0%，在露天场地焚烧树叶、垃圾等24.0%，也都是城管局和市容监督员所重点管制的问题。市民们提出的其他问题还包括公交车上的不文明现象，自行车偷窃等。这些问题大部分是不触及法律的，但是很大程度上破坏了城市形象，对整个城市的文明和发展造成很大的困扰，故这些问题的解决是武汉成为国家中心城市的重要前提。2.与实施市容监督政策之前相比武汉市容的变化。根据表1可知，在225份问卷中，33人认为武汉市容有了很大的改变、市容整体好转的，141人认为有一些好的改变的，36人认为基本上没什么变化的，9人认为比以前更差了的。62.7%的人认为武汉整体市容有一些好的改变，同时表1的数据也显示，在市容监督政策实施后认为武汉市容没什么严重问题的市民增加了9.4%，各种问题的选择人数也有不同幅度的下降。因此，本文大胆推测，武汉市市民综合素质的提高以及市容监督员的提醒作业，都对改善市容，美化家园起着不可忽视的作用。数据显示，38.7%的市民觉得市容监督员的实施改善了街道卫生环境、路口交通情况，38.7%认为增强了市民保护城市环境的意识，5.3%认为没有起到任何作用，14.7%认为市容监督员工作的时候不认真等，影响了武汉市容。分析可知，前两者是对市容监督员工作的正面评价，而后两者是对市容监督员工作的负面评价，经统计，正面评价有77.4%，负面评价有20.0%，这表明大部分市民是认同市容监督员工作的，但是作为一个为提高市容市貌为城市文明建设做贡献的政策，有20%的负面评价，这说明此项政策在实施与执行方面存在着不容忽视的问题。3.市容监督员的普及率。在市容监督政策实施一年以来，80.0%的市民知道并见过市容监督政策的实施，14.7%对此略有耳闻，5.3%则从未听说过此项政策。调查的225人中，仅有12人从未听说过此项政策，表明此项政策的影响力是非常大的。暂且不评价该政策在实施过程中有没有问题，或者有什么问题，它对增强市民保护城市环境的意识和创建文明城市都是起到了好的作用的。 4.市容监督员工作存在的问题。自2011年9月，武汉市容监督员上街执勤开始，负面新闻频出不穷，大多是工作人员与市民发生纠纷，市容监督员被打。市民认为市容监督员工作中存在的问题包括：38.7%态度恶劣，9.3%罚款时拒绝出示相关证件，5.3%罚款时不开发票，18.7%其他，25.3%认为无任何问题。在此我们可以看出，态度恶劣是市民认为市容监督员工作过程中存在的最大问题。其次则是市民认为存在的其他问题，包括市民提出的市容监督员没有及时制止违规行为，而是一味去罚款，工作时聚集聊天等。在调研过程中，也有部分市民表示，无法接受以罚款的形式对其违规行为进行处罚，认为这样会让市容监督员的工作性质发生改变，表示对这样一群雇佣的监督员十分的不信服。5.支持度。数据显示，69.3%的市民表示为了美化城市环境，支持此项政策，4.0%无所谓，26.7%因为收费的方式进行处罚，而不支持此项政策。无论市容监督员的工作存在着怎样的问题，数据表明，大部分市民为了城市环境的美化对此项政策还是表示支持的。而针对不满罚款的处罚方式，这需要市民们理解——罚款只是手段不是目的。四、针对武汉市市容监督政策的改进建议（一）市容监督员的素质需提高武汉市聘任的2000名监督员中包含了现有包卫生、包绿化、包秩序的“门前三包”的管理员800人；结合公益性岗位安置，面向社会招聘了1200名学历偏低、技能欠缺、下岗失业后再就业比较困难的40岁左右的女工、50岁左右的男工，即“4050”人员。监督员的基本素质良莠不齐，在调查过程中，部分受访者反映部分监督员工作素质有待提高。而在武汉市容监督员队伍建设会上，武汉市城管局督察队也曝光了一批市容监督员坐岗、聊天、工作不主动、无作为的案例。另一方面，作为依法规执行一定处罚行为的监督员，不能因为自身的原因，导致一些不必要的争执发生。因此作为主管部门的城管局应该努力帮助监督员提升自身素质，比如相关政策详细的培训，基本沟通技巧，遇到自身解决不了的问题时的处理方式等，而不是招聘后做简单的培训就上岗工作，这样是对监督员的不负责，也是对广大市民的不负责。（二）市容监督员的职责需明确市容监督员是协助城管管理“不文明行为”的人员。他们的职责是劝阻、制止、协助处罚影响市容的轻微违法行为，督促违法违章当事人改正。但是在我们的调查过程中，部分受访者反映在他们过路口之前并没有监督员实施劝阻制止的行为，而在他们过完路口后就会有若干监督员围上来进行教育罚款。从职位名称上看，监督员的首要职责是劝阻、制止市民的不良行为，不是为了罚款而罚款。市容监督员应该明确自身的职责，在此前提下展开工作。同样，也需要城管局在正式录用前明确告知录用者，其工资、奖励和工作中所罚款的数额没有任何关系。（三）引导市民养成良好习惯，市容监督员只是辅助性措施在如今的中国，国民的综合素质的确有待提高，正如新华每日电讯短评所说：市民文明素质的提升，城市容貌的改善，不是靠暴风骤雨式的罚款就能奏效的，罚款失去的远比所获得的多。从根本上说，只能靠春风化雨式的润化，一旦市民实现了自我提升，城市文明才会有实质性的改变。一个人实现了自身的文明要求后，他走在哪里都不会乱扔、乱吐的。而武汉市所实施的市容监督员制度出发点是很好的，但是如果缺乏配套的市民素质教育，其后果必然导致市民对于此制度的厌烦甚至不理解，因此相关的政府部门更应该将重点放在引导市民养成良好的习惯，而市容监督员作为很好的辅助性措施，对市民素质教育加以强化。（四）对于不文明行为处罚措施的改变根据《武汉市人民政府关于治理乱吐乱扔乱穿马路等十乱行为的通告》的相关规定，市容监督员针对市民的不同不文明行为会处以一定额度的处罚。相比于新加坡等地区对于不文明行为的重罚，武汉市相应的罚款不算太多，但是针对于社会发展的现状，罚字当头的市容监督员的引入，不会比城管的在场更能带来社会的和谐，反而更容易与市民产生矛盾纠纷。其结果就是，或在市容效果上收一时之效，却付出了积蕴矛盾纠纷的代价。从执法选择上讲，即使有其执法权委托的正当性，也仍然是一种下策，城市管理的文明度越高，越不会选择这种方式。平心而论，乱扔、乱吐、乱穿马路之类，文明市民也很烦，但提升文明的途径并非罚款这一种。尤以乱穿马路而论，即使是人们眼中的文明市民也可能会干，其成因非常复杂，想促使人们彻底改变不太可能，但即时好转却并非不可能。一些城市争创“文明城”时，曾聘请很多“文明使者”在路口劝导秩序，没有罚款，只有文明劝导，效果非常好。要改变城市容貌，不妨取消罚款项目，以劝导为主，督促其改正不文明行为。不厌其烦地对乱扔、乱吐、乱穿马路者进行耐心而文明的劝导，帮助他们改正错误，这么坚持若干年，或许能够帮助人们养成好习惯。（五）加强市容监督员管理市容监督员制度推行以来，网络上不断爆出市容监督员被打和市容监督员依仗法规对市民动粗的新闻，而网民一边倒的相信后者，这也需要所有相关人员的反思，市容监督员作为部门聘任的人员，代表的是政府的形象，一言一行都必须受到更加严格的管理，而不是依仗着政府对市民施以暴行。而在近日城管局为部分人流较大的监督点发放了微型摄像头，此举的初衷是市容监督员一旦遇到不文明市民扯皮、殴打，可点击开关录像、录音，对殴打工作人员的行为进行预警、取证，希望通过科技产品的辅助公众可以更清楚地了解事情的始末，得到公正的结论。从管理方面来看，城管部门也需要定期的组织市容监督人员进行内部交流以及绩效的考核，主要包括对文明城市的理解和自身职责的明确，定期评选出在工作中善于处理不文明行为的人员进行表彰，对其他人员进行鼓励与向导。同时，对市民意见的调查也是必不可少的，只有不断发现问题，并不断改进，才可以将市民与工作人员之间的关系变得融洽。（六）完善城市建设规划城市管理者必须认识到并非所有的不文明行为都是市民的主观意愿，横穿马路有危险，为何还有人选择冒险？乱扔垃圾不仅污染公共环境还会显得自身素质的低下，可是为什么有人要随手丢垃圾？在从市民的角度去发现问题的同时，城市管理者也需要反思，城市目前的规划是否有利于市民的出行生活，在我们的调查中有部分受访者反映在有些车流量较大的路口绿灯的时间过短，往往只够走一部分路程，或者有些路段很长距离都没有垃圾桶等等。所以，除了督促市民的不文明行为，城市建设方面也应该更加人性化，让市民的生活更加方便，为此，我们总结出这样几个方面：（1）增设交通拥堵路口的天桥及地下通道，同时保证在直行1000米内有过街设施；（2）适当延长红绿灯变换的时间；（3）在各个街道增设垃圾桶，保证人们在任何地方可视范围内有垃圾桶存在；（4）定期清理公共设备上乱贴乱画之物，加强街道卫生的保洁工作。五、总结本文以调查问卷与实地走访为主，通过了解发现市容监督员制度推行以来确实存在一些问题，如监管不到位，处罚措施部分过于严厉，监督员工作不负责等。以相关的分析为基础，提出了要从源头上提升监督员素质，明确监督员管理职责，在过程中改变处罚方式，加强监督员的管理，从根本上引导市民文明素质教育，提升城市建设规划水平。市容监督员制度出发点是为了武汉这个城市，是为了体现“敢为人先，追求卓越”的武汉精神，但是在施行过程中需要城市管理者更多的思考，同时作为武汉的一份子，所有的市民同样需要城市的责任感，需要用自己的实际行动发扬武汉精神，展现武汉魅力，打造文明武汉。参 考 文 献[1]武汉两千市容监督员上街严管九类不文明行为.荆楚网.2011-09-09[2]聚焦武汉市容监督员连续被打事件.http：//hb.sina.com.cn/z/srjdy/.2011-09-09[3]“执罚”的市容监督员将成新乱源.http：//news.xinhuanet.com/comments/2012-08/22/c_112802118.htm.2012-08-22[4]武汉市人民政府关于治理乱吐乱扔乱穿马路等十乱行为的通告.楚天都市网.2011-09-08

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