我国农村金融消费者权益保护问题初探 我国农村养老保险现状

【摘要】农村金融消费者权益保护事关我国农村的金融发展和社会稳定。长期以来，由于农村金融体系残缺、偏重金融机构利益保护的体制、投诉受理机制缺失和农村金融消费教育滞后等原因，导致我国农村金融消费者权益保护处于十分严峻的境地。城乡金融消费的差异表明，当前应加强制度和体制建设，重点保护对农村金融消费者的自由选择权、财产安全权、知情权和受教育权等基本权利。【关键词】金融消费者 权益保护 农村地区2008年以来的美国次贷危机，引发了金融消费者权益保护问题空前突显。在美、英等国纷纷完善金融消费者保护相关法律制度背景下，我国金融消费者权益保护实践也迅速展开。农村金融是我国金融系统中人口最多、地域最广，同时也最为薄弱的部分，研究农村地区金融消费者权益保护问题，对维护农户权益、扩大农村消费、促进农村金融发展和缓解“三农”问题具有重要意义。一、金融消费者权益保护相关概念一般认为，金融消费是指购买金融机构所提供的金融商品、享有金融机构提供的服务的行为或过程，因此“金融消费者”是消费者概念在金融领域的延伸，是指为了满足自身生产和生活消费需求，享受金融机构提供的服务和购买金融产品的行为主体[1]。“金融消费者权益”则是金融消费者在购买、使用金融产品或接受金融服务时享有的权利与利益，一般分为安全权、知情权、隐私权、选择权、公平交易权、收益权、损害赔偿权、受教育权、监督权等[2]。我们认为，这些权益构成在不同经济社会环境中是动态调整的。金融消费者权益保护的法理依据是什么？一般认为，基于以下三点[3]：金融消费者与金融机构之间存在利益冲突；金融消费者与金融机构之间存在信息不对称；金融消费者的弱势地位。同时，保护金融消费者权益是金融行业长期稳定发展乃至社会安定的基础。因此，法律应对弱势一方给予正当的保护。二、我国农村金融消费者权益保护问题分析近年来，我国金融消费已经由过去的少数、小量消费变转成了大众大量消费，金融产品种类由少到多、结构由简变繁。近年来，随着农村金融消费市场的逐步启动和发展，城乡交流不断深入和农村消费者维权意识不断上升，农村金融消费者权益受损的案例迅速增加，农村金融消费者权益保护成为影响农村金融稳定和发展的突出问题。第一，农村金融体系残缺导致农村金融消费公平性缺失。自上世纪90年代以来，为农民提供产品和服务的金融机构纷纷大量撤离农村市场。据统计，2007年末全国县域金融机构的网点数为12.4万个，比2004年减少9811个，全国有2868个乡（镇）没有任何金融机构[4]。目前，多数农村金融机构以农村信用社为主体，其金融创新能力、服务能力均比较欠缺；金融消费便利设施相当落后，现代化管理投入和手段不足；农村金融消费以小额贷款投放和中间业务为主，如农村助学贷款僧多粥少、微乎其微，小额担保贷款“雷声大雨点小”，其规模和效果难以达到“金融消费”的层面。由于农村金融体系缺陷和金融产品供给不足，导致农村金融消费者难以享受不到与城市消费者同等同质的产品和服务；在同等情况下，农村消费者获取金融产品的成本高于城市消费者。究其原因，一是我国历史上长期城乡分割、重城轻乡的二元体制在金融领域的体现，金融体系的商业化改革没有考虑到农村的特殊情况，而扶持农村的政策性金融又长期不能到位。二是金融机构在制度设计上准入“门槛”过高，一刀切的格式化合同以表面公平代替了城乡差距下的实质不公平，使得农村居民难以得到贷款扶持和享受到更多的金融服务。三是商业银行的逐利性使得国家政策性业务难以真正落实，减少了农村消费者可选的范围和数量。比如农村小额信贷、扶贫贷款、国家助学贷款等业务，经办银行往往因其风险和成本原因而积极性不高。第二，现行体制偏重保护金融机构利益，导致农村金融消费者“弱者更弱”。目前，我国金融消费者保护体制存在着重大缺陷：一是“金融消费者保护”概念还没有从法律和制度层面确立，金融立法的指导思想往往侧重于金融机构安全与效益而忽视消费者权益，没有将金融消费者保护放到应有高度；二是目前国家工商局、中国人民银行和中国银监会均未专门设立金融消费者权益保护的受理机构，明确承担、受理消费者投诉和履行金融消费者保护职责；三是金融机构自律管理作用有限，而银行业协会、证券业协会、保险业协会等自律机构很大程度上只是政府监管权力的延伸，无论是信息披露还是实质监管都比较匮乏，消费者保护功能也尚待改进[5]。在上述背景下，由于农村金融供给严重不足、农村金融机构服务意识和能力缺乏，再加上农村金融消费者缺乏必要的金融知识和维权意识淡薄，使得农村金融消费者相对于金融机构和城市金融消费者的弱势地位更加突出，导致农村金融消费者权益缺失更加严重。集中表现在：第一，知悉权缺失。在消费金融服务和产品的过程中，金融机构往往有意或无意地忽略对金融产品信息的应有提示，大多数农村金融消费者难以全面了解服务项目的权利义务和收费状况，导致信息严重不对称。第二，安全权缺失。大多数农村居民对金融机构的风险缺乏识别，对金融机构的误导消费、霸王条款和乱收费等缺乏基本的防范意识，在交易过程中不注意私人信息保密，常常导致其财产安全权受到侵害，比如存款被冒领、存单变保单、保险误导销售都是在农村屡见不鲜的案例。第三，消费质量缺失。由于长期的金融垄断和信息强势地位，农村金融机构往往以管理者自居，缺乏服务于消费者的意识[6]，再加上工作人员素质、消费环境设施和服务水平等参差不齐，导致农村金融消费者得到的整体消费质量不高。第三，农村金融消费纠纷处理渠道不畅，金融消费者投诉无门。目前，我国金融消费纠纷的正常处理途径主要有三条：一是作为我国金融监管体系的“一行三会”，二是各级消费者协会，三是通过法院走诉讼途径。但实际上，“一行三会”没有专门负责消费者保护事务的部门，也没有一个处理消费者投诉和解决纠纷的机制；银监会信访处受理消费者投诉仅是一种象征意义的、缺乏透明的、非常规的制度安排；各级消费者协会侧重于消费者非金融性商品消费和劳务消费的保护，对于专业性和风险性很强的金融消费者权益往往有心无力。同时，在人民银行与银监部门、金融机构、地方工商、消费者协会之间还缺乏广泛有效的联系机制，一些需要多部门配合的问题不容易得到有效解决。 在广大农村，“一行三会”和消协这两类机构的组织不健全、力量比较薄弱，基本无力顾及金融消费纠纷的解决，而法律诉讼的最终解决方式成本很高、耗时很长，对于个体的农村消费者而言几乎是可望而不可及，因此更加缺乏消费者投诉维权、解决争议的畅通途径和平台。当农村消费者和金融机构发生利益冲突、农村消费者权益受损时，如果金融机构内部投诉不能解决问题，往往很容易发展到以暴力、非法集会等非正常的极端形式来解决。第四，农村金融消费者难以获得充足的、正规的金融教育。随着我国金融产品和服务的不断丰富和日趋复杂，农村消费者的金融知识、素质和能力也亟需提高，对农村金融消费者进行现代金融知识的相关教育日趋迫切。作为金融机构和教育机构，向消费者普及金融知识、进行风险提示，提升消费者投资和理财能力，改善消费者与金融机构关系，不但是实现金融消费者保护的重要前提，也对形成一个更加透明、高效、稳健且具竞争力的金融体系具有重要意义，因此应当成为他们的应有职责。但事实上，由于农村金融从业人员的素质、知识认识和利益等原因，他们较少或很难主动进行消费者的宣传教育，部分人员甚至可能会为获取利益而对消费者进行错误或虚假的引导，导致消费者的财产利益和知情权受到损害。因此，应当在农村金融消费者教育领域投入更多资源，通过建立规范的协作机制，使金融监管机构、行业协会、金融机构、教育部门、新闻媒体和社会专业机构整体联动，共同推进我国金融消费者素质的提高。三、农村金融消费者权益保护的对策建议第一，高度重视农村金融消费者权益保护，推动农村金融消费的发展。农村金融消费者群体是我国扩大内需、推动经济发展方式转型的重要力量，但农村金融消费者无论相对于金融机构，还是相对于城市消费者，整体上都处于劣势地位，因此我们应该更加重视农村金融消费者权益保护。首先，在制定相关政策法规时，应充分理解农村金融消费者合法权益保护的特殊地位和作用；其次，对农村金融机构的监管应当立足于农村消费者权益的特殊构成，适当侧重于对金融机构滥用强势地位的行为进行限制与约束；其三，金融监管机构应更新监管理念，维护公平交易和弱势群体的利益，正确引导非正规金融消费，解决好农村金融消费的教育、监管与发展问题。第二，健全金融消费者保护的法律制度，对农村金融消费者适度倾斜保护。农村金融消费者作为特殊的弱势消费者，在与金融机构博弈中势单力薄，专业知识非常有限，面对天然具有垄断强势地位的金融机构以及层出不穷的金融创新，其各项消费权益随时可能受到侵害，而且难以通过一般的维权途径保护自身利益。因此，应当在不断健全和完善金融消费者保护基本法律制度的前提下，对农村金融消费者实行适度倾斜保护原则，并建立相应的特殊保护机制，如强化金融机构法定义务、引入团体诉讼、设置举证责任倒置原则、设定反悔期等以提高农村消费者获得权利救济的机会。第三，建立多元化的农村金融消费纠纷处理机制。根据我国现阶段的实际情况和政策目标，形成一套农村金融消费者保护机制和农村金融纠纷处理机制，包括投诉受理机制、问题调查机制、裁决机制和处理惩罚机制，其目标是减少农村金融消费者受侵害的损失和加大金融消费者侵害的成本。首先，应在在金融机构内部建立健全消费者争议解决程序。其次，成立专门负责金融消费者行政保护、金融消费者纠纷处理等机构等金融服务督察机构。再次，要充实和改善我国各级消费者协会、消费仲裁机构、金融行业自律组织等，完善其在投诉和处理金融消费纠纷方面的力量和职能。最为关键的是，要推进以上各种争议解决机制和分支机构向农村的适当延伸并构成全面覆盖的网络。第四，开展农村金融消费者教育，提高其自我保护能力。监管部门、行业协会、金融机构、高等院校、民间消费者保护组织都应对农村消费者主动开展多种形式的金融知识普及教育，构建多维的金融消费者教育网络，提高农村金融消费者素质，增强消费者风险意识和防范风险的能力。金融监管机构或消费者保护机构应把金融消费者教育作为自身社会责任的重要部分，不断提高消费者对金融产品和服务、金融风险的识别能力，增强其维权意识和自我保护能力。参考文献[1]郭丹.金融消费者之法律界定[J].学术交流，2010（8）.[2]王宝刚，马运全.论金融消费者权益的法律保护[J].金融发展研究，2010（7）.[3]吴弘，徐振.金融消费者保护的法理探析[J].东方法学，2009，（5）.[4]中国银行业农村金融服务分布图集 [EB/OL]http：//www.cnstock.com/zxbb/2007-06/28/content_2282932.htm[5]中国人民银行西安分行课题组.目前我国金融消费者保护的现状、存在问题及对策建议[J].西部金融，2010（8）.[6]王瑞华.农村金融消费者保护中的监管问题研究[J].中国农业银行武汉培训学院学报，2012（4）.基金项目：本文为陕西科技厅软科学《陕南循环发展的生态融资模式研究》（2012KRM35）和陕西理工学院科研基金SLGKY11-19项目的初步成果。作者简介：李永生（1973-），男，陕西省信合南郑联社主任，经济师，研究方向：农村金融发展；石林（1972-），男，陕西理工学院管理学院副教授，硕士，研究方向：农村金融。

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