农业“走出去”战略实施中的政府职能定位与政策导向_走出去什么意思

　　【摘 要】农业“走出去”战略事关国家的经济社会安全。随着中国经济不断的增长和开放度的提高，中国经济走出国门，从事国际化经营的必要性和客观条件已经逐渐成熟，但由于在宏观上我国激励和保护国际化经营的相关法律和政策还有待完善，相关的服务体系也未建立，在微观上我国经济实体缺乏有效的治理机制，竞争力薄弱，这就决定了中国经济走出去将面临种种困难。因此，实施农业“走出去”战略，已成为我国发展战略的必然选择。本文针对我国目前还没有统一的农业“走出去”整体战略构想，提出提高对农业“走出去”重要性的认识，通过对实施中的政府职能定位和政策研究，努力形成农业“走出去”的战略格局。
　　在今年年初召开的第十一届全国人大第五次会议上，温家宝所作的政府工作报告中指出，把实施“走出去”战略作为2012年九大任务之一。随着中国经济不断的增长和开放度的提高，中国经济走出国门，从事国际化经营的必要性和客观条件已经逐渐成熟，但由于在宏观上我国激励和保护国际化经营的相关法律和政策还有待完善，相关的服务体系也未建立，在微观上我国经济实体缺乏有效的治理机制，竞争力薄弱，这就决定了中国经济走出去将面临种种困难，不能盲目乐观，而农业是关系国计民生的基础产业，也是工业和服务业良性发展的坚实基础。在当前抗通胀为首要任务的关键时期，加快农业外向型经济发展，实现农业产业化经营，寻找新经济增长点，有利于实现经济的重振，从根本上解决农业基础资料供应紧张形成的成本上涨。
　　一、把握农业“走出去”战略的总体要求，了解政府推动走出去战略的实施现状
　　“走出去”战略作为国家意志始于2001年《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》的颁布。政府作为走出去战略实施的宏观主体，在体制转轨与对外开放向纵深推进的特殊时期，围绕走出去战略实现制度变迁的主导力量，逐步建立并完善了与走出去战略配套的制度框架与政策体系。
　　自走出去战略成为国家意志以来，简化审批、完善监管成为逐步规范走出去战略的监管制度的主要方向。2004年7月，国务院的《关于投资体制改革的决定》启动了项目审批制度的改革，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制；同年10月，国家发改委发布《境外投资项目核准暂行管理办法》，商务部发布《关于境外投资开办企业核准事项的规定》。上述三个规范性文件的出台，标志着对外投资项目从审批制向核准（备案制）发生根本性转变。
　　为了鼓励和引导企业实施走出去战略，国家通过中央和地方财政设立了中央对外贸易发展基金；为了支持中国企业走出去，国家开发银行与其他国内外机构合资设立了产业投资基金；另外，作为对外信用担保与保险的最终承保人，国家为规范出口信用保险市场、支持企业积极参与国际竞争，成立了中国出口信用保险公司，主要从事由国家财政提供保险准备金的非赢利性的政策性保险业务。
　　为解决企业走出去面临的不完全信息问题，国家从不同方面为企业提供公共信息服务。对海外投资的信息服务主要由驻外使馆提供，包括驻在国的宏观经济信息、市场需求信息和基本的法律框架等。2003年商务部组建外商投资促进中心，并建立了企业境外投资意向信息库，发布我国企业境外投资意向信息。2006年商务部颁布《中国企业境外投诉服务暂行办法》，并成立“商务部中国企业境外商务投诉服务中心”，无偿提供中国企业境外商务投诉服务。
　　为贯彻落实党的十七届五中全会关于加快实施“走出去”战略的要求，加快推进我省农业“走出去”步伐，进一步提升我省农业对外合作发展的能力、水平，省政府在2011年7月出台了《安徽省人民政府办公厅关于加快实施农业“走出去”战略的意见》，指出“农业‘走出去’是加快我省农业发展方式转变、促进农业产业结构调整的有效途径，是加快开放型经济发展的重要抓手，是我省农业及相关企业做大做强的必然选择。”要求各级政府要将农业“走出去”列入重要议事日程，建立健全相应的工作协调机制，加大财政支持力度。
　　从2012年开始，省财政根据全省财政收入增长情况，逐步增加支持“走出去”专项资金，增量资金重点对农业企业“走出去”给予倾斜。每年安排的省财政支持“走出去”专项资金中，20%用于支持农业“走出去”，主要用于项目的前期费用补助、贷款贴息和“走出去”专业人才培训补助等。鼓励开展海外投资保险，加大对农业“走出去”的承保支持力度。对农业投资企业在境外已实际缴纳的企业所得税性质的税款，依照法律、法规的规定在境内予以抵免。对农业“走出去”项目所需国内生产资料、设备等产品出口，按政策规定予以办理出口退税。
　　二、通过“十二五”时期“走出去”战略实施的宏观环境与发展趋势，找出农业“走出去”战略存在的问题
　　目前，世界经济形势严峻，不稳定性和不确定性加剧、全球经济尚未显现明显复苏迹象，各国贸易保护主义力度未有消减，绿色壁垒又悄然兴起农产品出口举步维艰。近几年美国实施《食品安全现代化法案》，日本有“肯定列表制度”和命令检查制度，欧盟推出新食品安全法，这一系列不断变更的要求提高了进口农产品检验检疫标准，对我国农产品出口影响较大。
　　随着经济全球化和贸易自由化的快速发展，以关税等为主要形式的贸易壁垒逐渐淡出国际贸易舞台，更具隐蔽性的绿色贸易壁垒便取而代之。欧盟、美国、日本设置的绿色贸易壁垒使得当地的进口商不得不谨慎采购。近两年来，全球经济不景气，各国纷纷采取措施保护本国产业，抵制从别国进口产品。食品质量安全认证和环境保护要求成为最主要的绿色贸易壁垒。根据WTO统计，WTO成员有关农产品的技术性贸易壁垒和卫生与植物卫生措施通报数量中，发达国家占40%以上。美国、欧盟成员国、日本等发达国家在食品技术和安全管理上居于领先地位，他们通过不断出台新的措施，使其他发展中国家成员处于被动应对的境地。本人认为，2009年美国通过的食品安全加强法案，其中原产地标签规定并不科学。目前没有科学依据表明产品质量和原产地有必然联系，相反原产地标签会误导消费者，按照国家来源的不同来决策购买。 　　另外，根据商务部对外贸易司和中国食品土畜进出口商会联合公布的《中国农产品出口分析报告》，中国每批输日农产品通关费用平均约12000元，通关时间在4天左右。而被实施命令检查的农产品通关时间则需10～20天，仓储、检验等费用成倍增加，加大了进口商的负担。此外，人民币升值、生产性成本提高、融资难度增大等也是影响农产品出口发展的共性因素。
　　一方面是我们的农业对外开放缺乏整体规划。不管是国内生产、市场流通，还是对外贸易，均存在部门分割的问题。现在出的很多问题，包括外资在农业行业的扩张问题，不能说完全是市场开放造成的，更重要的是管理的问题。国家对外商投资有一个投资总额的规定，超过5000万美元的要上报国家发改委批准，不到5000万美元的由地方审批，农业领域更是如此，但地方政府为了发展经济就将很多大的农业项目化大为小、化整为零，规避政策约束。这种对国家政策的规避带来的直接后果就是管理不能够到位，今后我们还是掌握不了农业对外贸易的主动权。
　　另一方面是国际环境下的农业风险加剧，中国需要建立风险应对体系。入世10年后，市场危机不再是国外商品涌入的问题，现在整个国际市场面对的不确定性、不稳定性因素越来越多，最突出的就是影响国际农产品市场的非传统因素。比如农产品的能源化问题，美国将40%多的玉米用作燃料，这就使国际粮价与石油价格挂钩，改变了国际农产品市场的格局，这种情况WTO规则管不了。还有一个是大量热钱涌入国际农产品市场，操控国际粮农价格，农产品成了一个投机品，但WTO规则管不了热钱投机。总的来说，我们最担心的问题WTO规则管不了，而我们想控制的市场却受到约束，要想在全球农业治理中化解各种风险，需要政府和企业共同应对。
　　纵观我省的农业发展状况，随着农业经济的厚积薄发、加快崛起的发展态势，全省农业农产品出口近几年也实现了持续增长。按照相关部门统计，2011年，我省出口食品农产品货值11.08亿美元。全省注册备案企业492家，有出口实绩企业433家，较2005年净增192家。出口货值千万美元企业31家，其中食品及食用农产品出口企业22家，非食用农产品出口企业9家。目前出口国家和地区164个，出口超过2000万美元的国家和地区有美国、日本、韩国、中国台湾、德国、澳大利亚、印尼、加拿大等。根据国家相关部门公布的数据，我省出口产品货值位居全国第14位，但是数据同时显示，我省出口不仅远远低于山东、广东、辽宁等农业强省，与周边的福建、浙江、江苏等省份差距较大。出口产品货值在全国出口份额中仅占1.7%，也与农业大省的地位极不相称。究其原因，主要有一下因素：
　　1、初级农产品基地小、安全基础薄弱
　　区域化管理水平的底下直接影响出口产品质量安全，制约了我省优势农产品出口，企业反应，常常拿到大订单却组织不到符合条件的货源。具相关资料统计，2011年，我省出口食品被国外通报多批，主要是产品农残、重金属、黄曲霉毒素等，很大程度上来自于原料在种植养殖环节受到的污染。与相关省份相比，山东省已有54个县推广出口农产品示范区建设，带动建设各类高标准、现代化种植基地1360万亩，制定并实施了230多项先进生产和管理技术标准。江苏、福建、浙江、河南等初级农产品安全区域化管理工作也取得明显成果。
　　2、出口企业体弱量小、自主竞争力不强
　　企业是出口的主体，自身强与弱决定出口产品的质与量。由于主要出口企业多为中小企业，资金短缺、设施落后，人员素质不高等，使其在基地建设、自检自控、产品质量国际认证等方面难有作为。与其它产业企业相比，农业企业大多规模较小，利润低，竞争力较弱。在我省批准设立的23家境外农业企业（机构）中，有一半企业的协议投资额小于50万美元，由于企业规模普遍偏小，境外融资能力极弱。具调查统计，在基地建设上，2011年我省蔬菜类出口货值1.27亿美元，达到出口标准的基地仅有12万亩，大宗原材料依赖省外调货；在自检自控上，492家企业中228家厂检实验室能力不能满足目标市场要求；在市场拓展上，72%的企业没有外贸机构，37%的企业没有外销人员。
　　3、缺乏高素质的复合人才
　　人才缺乏是影响农业“走出去”的重要因素。企业的竞争最终是人才的竞争，走出境外对人才的要求更高，除了一般企业经营管理人员应具备的素质外，应掌握外语，了解国际规则、国际惯例，特别应熟悉投资所在国与经营项目有关的产业政策、税收政策、市场潜力、劳动力素质、地理气候、风土人情等情况。从对涉外企业的调查看，由于缺乏熟悉国际经贸知识、通晓外语和专业技术知识、富有竞争意识和吃苦精神的复合型人才，企业往往失去许多抓住市场的机会。
　　4、项目资金及经费短缺，投资规模难以迅速扩大
　　资金不足是制约农业“走出去”的重要因素，也是部分已经“走出去”的涉农企业无法顺利运行的原因，个别项目甚至因此夭折。农业企业因可供银行抵押的固定资产小，贷款额度十分有限。银行担心境外资产抵押贷款的金融风险，而不予以抵押，境外现有项目贷款困难。金融危机更加剧了企业资金链的紧张，从而抑制了在海外市场的拓展规模及速度，难以满足“走出去”发展的需要。
　　5、“走出去”成本和风险增加，阻碍了“走出去”步伐
　　近几年来，尤其是今年以来企业走出去用工、成本上升较快，企业一边要维持国内企业的发展，另一方面要充分利用国外资源，两面作战战线长，管理链延伸。鉴于目前的国内外市场形势，一些企业难以为继，走出去步履艰难。同时，中东突变，影响周边国家的政治形势，在外务工人员的人身安全问题日益突出，思想形势波动的大，严重影响了员工队伍的稳定，企业难以扩大“走出去”规模。另外，也缺乏完善的农业“走出去”保险制度，企业投资风险大。境外农业项目受自然条件、技术适应性、农产品价格波动等因素影响大，还受投资国政治局势变动、经济政策变化等特殊风险的影响，项目执行风险相对比较大。因此，农业企业投资境外以前，必须先开展可行性分析研究以及不确定性分析等。目前，我省缺乏境外投资风险评估机构，企业难以有效地判断投资的风险。政府也没有开展针对“非常风险”的农业对外投资保险，帮助企业规避风险的功能还很弱。 　　6、农业“走出去”企业不能享受国内农业投资的优惠政策
　　在境外发展的农业企业，不能享受国内农业投资的优惠政策，企业“走出去”的积极性受到影响。近年来，我省为了推动现代农业发展，增加农民收入，出台了一系列支农惠农政策，诸如粮食直补、综合直补，农机具购置补贴等，但在国外投资的农业企业并不能享受这些优惠政策。
　　7、出口起运地小、物流成本居高
　　我省位于华东腹地，属襟江近海的内陆省份。绝大部分产品须从沿海港口起运出境，最近距离也在数百公里之遥。由于农产品本身具有易腐败变质的特点，对运输仓储条件要求非常高。有数据表明，我省食用农产品出口物流费用平均占到成本的30%以上，与沿海省份相比，较低的劳动力成本被较高的仓储物流成本冲抵，出口产品的利润空间进一步被压缩，传统依赖资源参与国际竞争力的优势逐渐消失。
　　三、研究实施农业“走出去”战略的主要措施，完善“走出去”战略的扶持政策
　　政府和农业主管部门是宏观经济的决策者与管理者，是促使“走出去”战略的顺利实施，为企业“走出去”保驾护航的重要保障。为了大力支持“走出去”企业，应尽快建立统一的管理协调机制、制定出相关支持政策，对企业“走出去”加强宏观指导与信息服务，做好、健全法律体系，拓展企业发展前景、增强企业竞争力。
　　充分发挥政府职能作用，推动我省企业安全高效地“走出去”。
　　一是搞好规划指导。由农业部门针对农业“走出去”做总体发展规划，针对不同地域、不同国家推出不同的定向扶持政策。同时建立顾问团队提供不同国家的经济情况、产业政策、法律法规方面的指导信息。进一步强化落实企业走出去的统筹组织工作，建议政府与农业部门协同设立一个促进对外投资的机构，协调各个方面，专门指导与配合有关部门搜集各国情况，研究走出去战略规划。同时，认真分析我省境外投资面临的新情况、新问题和新任务，明确境外投资的重点和方向，细化制定符合我省经济发展要求的对外投资产业区域指导目录， 拟定相关政策措施和专项行动计划，实施重点扶持政策，引导有条件、有实力的优秀企业有序地开展以资源补给、开拓市场和技术合作为目的的境外投资活动， 限制资本扩张型企业盲目投资。
　　二是利用国家已经建立的合作框架机制。我国目前已与俄罗斯、蒙古、委内瑞拉、巴西、澳大利亚、瑞典、南非、卡塔尔等国签署了多、双边框架协议，为企业顺利“走出去” 提供了良好的外部环境。同时，加强基础性工作的积累与共享，从企业长远发展的高度，有计划、有针对性地强化农业“走出去”的基础，前瞻性地加强对重点地区和国家相关政策法规、文化背景、技术标准、行业规范、市场准入、技术门槛等情报的收集整理，利用多渠道把握东道国投资环境和商业实践的本土知识，尽可能减少因文化差异、劳资差异、管理差异、技术差异等带来的不适应与被动。
　　三是搞好协调服务。应加强与商务部门、外汇管理局、财政、政策性银行等境外投资相关部门的合作与沟通，提高境外投资审批规则的透明度和审批程序的规范性，提高办事效率。建立完善的投资服务体系，努力发挥相关社会中介组织的作用，为企业提供法律、财务、咨询、知识产权和认证等服务。积极争取国家开发银行、中国进出口银行等国家政策性银行的金融信贷支持，争取更多的境外投资中长期优惠贷款和短期贷款或贴息。帮助企业树立风险意识，建立内部风险管理机制 完善财务制度和决策体系，提高“走出去”企业的风险应对能力。
　　（1）在鼓励农业企业“走出去”的起步阶段，建议农业部门与财税部门协调，借鉴海外一些国家的做法，制定相应的税收优惠政策。（2）对符合国家战略利益的农业项目，农业部门应给予积极的补贴，使海外企业拥有一定的价格优势。建议可由财政出资与市场现有担保机构合作，设立企业海外投资担保机构，引导国内担保机构加大对企业海外投资融资的支持力度。（3）针对目前银行、保险机构在为企业提供海外金融服务过程中遇到的问题，建议农业部门与银行监管部门协调，参照国际通行做法，研究制定国内银行对企业境外资产作抵押的融资制度，研究制定结构性融资产品办法，支持并购融资活动。
　　四是加快“走出去”的立法进程，完善法律保障体系。为保证农业企业“走出去”的长期性和稳定性，建议政府及农业部门一方面应加快将现有对外投资的政策和条例纳入法制化的步伐，加快制定企业应对经济纠纷、贸易摩擦等问题时可依据的法律条文，使“走出去”的企业有法可依；另一方面，增强服务功能意识，着力培养一批法律复合型人才，要求法律复合型人才对于“走出去”可能涉及到的风险与法律问题，具有较强的信息处理和应用能力。同时可真正实现政府和农业部门调控的科学性和合理性，如加强有关部门之间的协调，进一步简化海外投资的审批环节和手续，提高政府工作效率等，为农业企业“走出去”创造良好的法制环境。
　　五是建立对外投资的风险评估与防范体系。利用农业部门的平台进行各方面协调，及时评估投资对象国的国家风险，大力发展海外投资保险业务，为企业“走出去”提供外交支持。
　　参考文献：
　　[1]胡拥军，马 强.“十二五”时期“走出去”战略实施与政府行动框架的重构[M]. 当代经济管理，2011，12.
　　[2]安徽省人民政府办公厅关于加快实施农业“走出去”战略的意见，皖政办[2011]50号.
　　注：该文为2012年安徽省委党校系统重点课题。
　　作者简介：陈小川（1962—），女，安徽省直工委党校综合教研室主任、副教授。

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