[关于强化苏木乡镇政府职能的几点思考] 苏木乡镇

　　苏木乡镇政府是我国最基层的政权组织，是党和政府联系广大农牧民群众的桥梁和纽带，是“三农三牧”工作的直接领导者、组织者和推动者。多年来，苏木乡镇政府在维护农村牧区社会稳定、促进区域经济发展方面发挥了十分重要的作用。但是，近年来苏木乡镇政府陷入了职能弱化、运转困难的尴尬局面，亟待体制机制创新，赋予其应有的职能，发挥其应有的作用。
　　一、苏木乡镇政府面临的困难和问题
　　（一）职能作用难以发挥
　　从表面上看，当前苏木乡镇仍然管理着相当多的经济发展和社会事务，而事实上由于管理效能的弱化，苏木乡镇干部在群众面前少了底气和号召力。在发展经济上，乡镇政府常常是“有想法，没办法”，更多时候，只是满足于完成旗县下达的任务罢了，其组织生产、发展经济的能力大打折扣。在社会管理上，随着农村牧区改革步伐加快，按照《村民委员会组织法》规定，村及村以下公共事务和公益事业由全体村民自主决定，苏木乡镇在发展农村牧区经济、发展社会公益事业、计划生育、处理农村矛盾等领域事实上的调控能力和组织能力越来越弱。虽然苏木乡镇不少职能进行上划，但信访稳定、社会治安、计划生育、招商引资、基础建设等日常事务依然繁重。旗县什么工作重要，就要求苏木乡镇签订责任状，而苏木乡镇以下是行政村和群众，苏木乡镇一级难以把责任状继续签下去，即使签下去了，责任追究也不好落实，导致多数苏木乡镇政府疲于应付完成上级交办的考核任务，乡镇主要领导整天忙于应酬接待，很难真正做到“为官一任、造福一方”。
　　（二）行政权限不断削弱
　　从法律规定看，我国现行法律法规，基本上都将行政执法权授予了旗县级以上人民政府及其职能部门，苏木乡镇一级没有任何执法权。从机构设置来看，2006年机构改革后，一般的苏木乡镇党政综合办事机构设3个，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室；事业单位设3个，即农业服务中心、计划生育服务中心、文化广播服务中心。从对地方事务的管理权限来看，苏木乡镇政府没有完整意义上的组织、人事权，所谓的财权也十分薄弱，成为一级不完备的政府，难以发挥整合乡村、治理乡村的功能。目前还存在着一种大趋势，权力和利益往上走，责任和风险往下移。旗县级把部分有权的站所收回，税务、工商、林业、土地、司法、公安、教育、卫生等单位都实行上划管理；最后苏木乡镇剩下一些如农业服务中心、计生服务中心、文化广播中心等“包袱”站所。对上划单位，乡镇大多难以调控，而上级主管部门又难以管理到位，形成管理漏洞，这种“条块分割”的管理体制在相当程度上削弱了苏木乡镇的调控能力和服务功能。
　　（三）财政运转十分艰难
　　当前，苏木乡镇财政是典型的“吃饭”财政，特别是林区乡镇多数入不敷出，真正意义上的公共财政很弱。农村税费改革以来，大多数以农业为主导的苏木乡镇财政收入明显减少，下拨的转移支付资金难以填补资金缺口，苏木乡镇负债的现象十分普遍，少的二三百万元，个别苏木乡镇负债已达上千万。而苏木乡镇的刚性支出却在不断扩大，信访维稳经费支出逐年加大，致使苏木乡镇机构运转异常艰难，职工的旅差费、办公经费、接待费无所不欠，潜在的矛盾和问题越来越多，严重影响了基层政权的形象。
　　二、苏木乡镇政府改革与职能转变应遵循的原则
　　当前，苏木乡镇机构改革之所以至今没有根本性的突破，其根本原因就是职能定位出了问题。至今大多数人仍习惯把苏木乡镇政府作为一级大包大揽的政府对待，把所有问题都让它“扛”，结果导致了苏木乡镇目前的困境。要解开这个难题，必须从体制、机制和职能定位上作根本性的改革，方可顺应新农村新牧区建设的形势，实现松绑解困、促进苏木乡镇经济社会发展的目的。
　　（一）精简效能的原则
　　苏木乡镇改革与职能转变，必须下功夫精简机构、分流人员，高效能配置机构和人员，重塑苏木乡镇机构框架。贯彻这一原则，前提是要对苏木乡镇职能进行科学定位。“从抓转变职能入手，努力建设服务型、法制型政府。要按照有所为、有所不为的原则，适当调整乡镇在经济管理上的职能。切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。”弱化经济发展职能，强化社会管理和维护稳定职能。
　　（二）统筹兼顾的原则
　　工作中不仅要考虑经济社会发展的需要，还应当考虑基层组织建设和社会稳定的需要，不仅要考虑大面上的一般情况，还要考虑特殊苏木乡镇的特殊情况，按照城关镇、中心镇、农牧业苏木乡镇等分类施策，摒弃“一刀切”和整齐划一的做法。
　　（三）渐进有序的原则
　　一方面，要做好理论、思想准备工作，制定科学的工作方案，先行试点，总结成功经验，再逐步推开，防止大起大落。另一方面，思维方式要从“以管理为主”转变到“以服务为主”的意识上，实现“小政府、大服务”。建立服务型政府模式，就是要把“服务于社会，服务于人民”纳入政府职能的轨道，这才是一种真正意义上的民主行政体制。要紧紧抓住服务“三农三牧”为第一要务，切实为农村牧区繁荣、农牧业发展、农牧民增收提供有效服务，使苏木乡镇工作真正成为推动经济发展、维护农村稳定、促进农民增收的“火车头”和“加油站”。
　　三、苏木乡镇政府改革与职能转变的几点建议
　　（一）进一步调整充实苏木乡镇政府职能
　　温家宝总理指出“推进乡镇机构改革的出发点和目的，是为了转变乡镇政府职能，加强社会管理和公共服务，说到底是为了更好地发挥行政效能，更好地为‘三农’服务。乡镇机构该履行的职能、该提供的服务，不仅不能削弱，还要逐步加强。”加强苏木乡镇政府的权力，就是要着力解决苏木乡镇政府“责大权小”的问题，因此，要研究分期分批把上划的涉农单位、窗口服务单位尽快下划，主管部门管业务，人权、事权、财权由苏木乡镇统一管理，增加苏木乡镇统一调控能力。具体的改革措施应是将现有的旗县派驻的七站八所等变成苏木乡镇政府的职能部门，对这些机构进行职能重新划分，直接对苏木乡镇政府负责，使苏木乡镇政府真正成为一级实体政府，让苏木乡镇政府真正成为组织和协调农村社会经济发展、执行地方和基层政务的政权主体。 　　（二）加强苏木乡镇干部队伍建设
　　加强苏木乡镇干部队伍建设，重点是采取有效措施，教育好和充实现有干部队伍。针对基层干部老化、学历不高的问题，应分期分批进行培训，尤其是各级党校和行政学院的教育培训。针对基层干部工作环境差、福利待遇低的现状，应逐步改善办公生活条件，制定特殊政策，使工资、福利待遇向一线倾斜。同时，要从长效管理机制上去研究和激活苏木乡镇干部队伍，研究好旗县、乡干部的双向流动渠道，对农村牧区工作经验丰富、能力全面的人，应注意培养和使用。通过实行竞争性苏木乡镇长直接选举，使苏木乡镇政府更多地具备民意基础和责任意识，成为有活力、有权威、有效率的基层政权。
　　（三）加大对苏木乡镇财政支持力度
　　在现有体制模式下，基层财政基本上无财权，财力大小完全听凭上级摆布。针对绝大多数苏木乡镇是负债运行的现状，上级应调查核实苏木乡镇的实际收支情况，对财力弱小、经济总量小的苏木乡镇可进行乡财旗县管，从转移支付中专项解决机构运转经费的不足部分。针对部分苏木乡镇的“空壳”现状，尽量不要求苏木乡镇对一些工作和项目配套相关经费，防范新债务苏木乡镇的产生。对现有债务苏木乡镇，一方面严防其债务扩大；另一方面对现有债务要认真清理核查，由上级政府拟出还债计划，逐步还清债务，保障苏木乡镇各项工作正常运行。
　　（四）努力创新苏木乡镇工作方式方法
　　面对新形势，广大苏木乡镇干部必须进一步转变观念，创新工作方式方法，坚持以“务实、科学、创新”三大原则，充分发挥苏木乡镇、村两级组织职能，全面推进农牧业产业化、城镇化、新型工业化、信息化“四化”进程，探索提高为“三农三牧”服务的水平。
　　进一步加大服务型政府建设力度。探索建立苏木乡镇便民服务大厅，采取印发便民服务手册、发放便民服务卡、集中办理上门服务等措施，方便群众办事，提高工作效率。
　　要努力实现工作方式转变。变过去靠行政命令为通过抓龙头带动、抓大户示范、抓中介搭桥来发展现代农牧业，采取多种模式，培育造就新型农牧民。一是“灌输式”：以实施民生工程新型农牧民培训为契机，结合现场指导，培养一批有文化、懂技术、会经营的新型农牧民和农牧业科技推广人才。二是“载体式”：以农业服务中心、畜牧站、劳务输出等为主体，创办印发“农技情报”、“就业信息指南”、“农村实用技术明白纸”等，同时利用网络、宣传栏、咨询台等进行广泛宣传，为农牧民群众“传经送宝”。三是“互助式”：将在产业结构调整、致富增收中有突出表现的“土专家”、“致富能手”组织起来，采取互帮互学形式，深入到农户家中，手把手进行“现身说法”，并建立“1+1”互助对子，带动农牧民共同致富。四是“网络式”：充分利用远程教育平台、网络工程、乡村广播，针对农牧民的种植、特色养殖需要，定期组织群众进行农业生产和致富技术培训，造就一批具有高技能、高水平的农牧民致富带头人。
　　（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）

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