日本课后服务对“双减”背景下我国课后服务的启示

杨鹏宇 （哈尔滨师范大学）

我国的课后服务是相对于学校的课内教育而提出的概念，目前学界尚未给出明确的定义。通常认为,课后服务活动是指由于学生正常放学时间和家长下班时间不匹配而出现的一种为满足学生在正常放学时段后的需求而进行的各项活动。由于家长没有时间陪伴孩子或进行功课辅导，课后服务便在一定时间内代替家长培养孩子的各项兴趣或对其学业进行辅导。本文所研究的课后服务是指学校、家庭和社区等多元主体在学校正常课内课程完成后，为保护和促进孩子成长发展所进行的、与传统课内教学有所区别的具有教育意义的服务活动。课后服务项目通常包括解决监护人接送、看管孩子问题的“托管服务”活动；
减轻学生学业压力，适应儿童多样化学习需求的社团活动、社会综合实践活动；
学业规划性辅导活动以及对学困生的帮扶活动等等。

以往我国的课后服务多由校外托管或辅导机构承担，孩子们会在学校放学后、家长下班前前往校外机构学习，但难免存在学生途中的安全难以保障、加剧教育不公平等问题。2017年2月24日，基于子女放学早、父母下班晚的实际问题，我国教育部办公厅提出《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》。意见指出，要充分发挥中小学校课后服务主渠道作用；
同时鼓励中小学校与校外活动场所联合组织开展学生综合实践活动；
调动各方面积极性，努力形成课后服务工作合力；
积极探索形成各具特色的课后服务工作模式。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，进一步提出全面规范并从严治理课外培训行为，提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求；
提高课后服务质量，拓展课后服务渠道，增强课后服务的吸引力。

我国的课后服务比一些发达国家起步较晚，正在进行着不断地探索与思考。而我们的邻国日本作为最早实施课后服务政策的国家之一，早已将它作为关系教育公平甚至社会公平的民生问题制度化、体系化。日本在课后服务的推进与发展方面也经历了漫长的过程：从最初的家庭自行解决，到带有服务性质的福利性课后服务政策的出台，到今天带有教育性的课后服务，“教育”与“福祉”形成了联动协作。每一阶段的发展都离不开其积极的政策制定与执行。

（一）日本课后服务制度

1.萌芽阶段

二战前日本的课后服务便有了萌芽。当时的“课后服务”是作为一种社会福利首先由厚生劳动省提出并负责的，主要目的是为贫困儿童提供保育服务，在离园时间后继续照顾保育园内的儿童。彼时的服务场所被称为“邻保馆”，集中存在于大城市中。该场馆在二战后同样承担起对流浪儿童与贫困儿童的看护职责，在战后相对混乱的时期为儿童提供了文化活动与社会教育活动，保障了孩子们受教育的权利。邻保馆作为课后服务的前身具有很强的福利性质，也被部分学者视为“儿童馆”的前身。

2.法制化阶段

1947年12月12日，颁布的日本《儿童福利法》可作为日本课后服务制度化的开端。《儿童福利法》总则中就指出必须要让所有儿童得到均等的生活保障与爱护，所有国民必须要为儿童身心健康地出生与受培育而努力，为其承担责任的除了监护人还有国家与地方政府、各种公共团体。可见，日本在法律制定之初便重视学校、家庭、社会教育的三方联动。在《儿童福利法》1998年的修正案中，第六条针对厚生劳动省负责的“放学后儿童健全育成事业”作出详细说明，指出各地区应为儿童提供放学后的福利设施，为监护人因工作等原因白天不在家的10岁以下儿童提供游玩、生活场所，以使其健康成长。课后服务也由此获得了官方权威界定，从而奠定了它作为社会福利事业的法定地位。

日本《儿童福利法》为作为社会福利的儿童课后服务提供了最基本的法律保障。

3.在探索中走向规范化

1999年，日本终身学习审议会提出“生活体验和自然体验培育着日本儿童的心”，旨在在全国内为儿童设立属于他们的场所并提供各种体验活动。最早着手于此项事业的是兵库县，该地区开展了为期一周的体验活动，通过“试行周”开展各项活动，这成为之后扩大到全国范围内体验活动事业的先驱。文部科学省也由此制定了1999-2001年间的“全国儿童计划（紧急三年战略）”，可以说是“试行周”全国版的实施。这项事业是直接为儿童服务的，通过和儿童的双向交流来推进事业。“全国儿童计划”不仅致力于各地区儿童活动的促进事业，还指出要促进学校的设施与功能在周末同样开放，这为后期“放学后儿童教室”的实施打下了基础。在日本学校完全实施“周五日制”的2002年，为使儿童体验活动更充实，日本又制订了“新儿童计划”，继续开展之前计划的诸项事业。新计划为扩充地区体验活动，扩大各地区以儿童为核心的各种活动的场所并给儿童提供更多体验机会，又开展了“儿童周末活动等支援事业”。积极支持孩子周末和放学后体验活动的整备可以说是该事业最大的特征。此外，社会教育设施的公民馆也成为属于儿童的场所在全国开放，促进了社会教育事业发展，这也是意义重大的。

2004年，“建造属于儿童的场所的新计划”出台，据此小学的空余教室得到充分利用，各地区居民也积极参与，促使儿童参加体育和文化活动的“地区儿童教室推进事业”作为新事业紧急且有计划地在全国展开。自此学校设施中设置了“儿童的社会教育”场所，进一步为“放学后儿童教室”的实施提供了可能性。2005 年，日本文部科学省为了进一步解决课后服务的问题，又发布了“社区教育力再生计划”。文件说明要全面调动社区内成年人的教育潜能，以保障孩子放学后到社区里进行体验活动，如读书、体育、文艺活动等。通过利用社区内成年人的协助，达成鼓励孩子们和社区居民之间互动的目的。在2006年修订的日本《教育基本法》第13条中再次明确了：“学校、家庭及社会三者要共同协作。除了自觉承担自身所担负的教育义务之外，还要为各方的协同发展贡献力量。寻求社会、学校与家庭教育协作的合力，强化社会行政支援教育的功能。”这进一步反映了日本教育母法一向关注并强调学校、家庭、社会各方协作以形成教育合力，共同推动孩子的成长与发展，且着重强调了社会教育的重要性。

4.联合推进阶段

2007年，日本文部科学省、厚生劳动省联合推出了有关建立课后服务综合制度的新政策“放学后儿童计划”，这也是日本课后服务制度发展的新起点。该计划由文部科学省负责的“区域儿童教室推进事业”与厚生劳动省负责的“放学后儿童健全育成事业”整合而成，两个部门各司其职，力求为学生们在放学后以及假期期间营造一种健康舒适的、安全的、有助于茁壮成长的活动环境。

2014年厚生劳动省与文部科学省联合提出了“放学后儿童综合计划”。日本政府打算新开设大约20000个 “放学后儿童俱乐部”和“放学后儿童教室”，且将百分之八十的放学后儿童俱乐部开设在小学校园内，计划在2019年末前让厚生劳动省负责的“放学后儿童俱乐部”和文部科学省负责的“放学后儿童教室”在全国各个小学校园实现一体化联合。基于这一计划，各地政府都在扩建放学后儿童俱乐部与放学后儿童教室。两者的联合不但整合了课后服务资源，更将日常生活照料和加强学业教育相结合，使二者的功能可以相互补充。

（二）日本课后服务的管理与运营

1.两部门联合推进课后服务的发展

当前，日本的课后服务实践场所主要是厚生劳动省负责的“放学后儿童俱乐部”与文部科学省负责的“放学后儿童教室”。两场所不仅由两个部门分别管理，而且针对群体也有所不同。放学后儿童俱乐部主要针对双职工家庭等留守家庭中的小学入学儿童，放学后给予其合适的娱乐和生活场所，以谋求对其健全地培养。因为有人数限制，放学后儿童俱乐部需要进行申请通过，并非所有儿童都可参加。而放学后儿童教室则以所有的孩子为对象，利用小学的空余教室等场所，设立安全、令人安心的儿童活动据点与居所，在地区各方的参与协助下推进提供学习、体育、文化艺术活动、与地区居民交流活动等机会。考虑到区域特色问题，具体的活动方式可由各地自行制定，想参与的人即可参与，参加的儿童也并不固定，成为了当日想参加的儿童度过自己喜欢的时间的“学习和体验场所”，还承担了“培养下一代人才”的责任。放学后儿童教室的开放天数与开放时间也要远远低于放学后儿童俱乐部。

2.多元主体共同建设互相监督

为了避免课后服务资源空缺或浪费，以及推动教育资源的充分和高效使用，日本政府还设置了“运作委员会”和“推广委员会”以增进学校和社会福利单位之间的联系。运作委员会首先要对每所校园是否有可用的空余教室以及其他资源设备展开全面调查和探讨，市政当局也将公开透明地公布校园设施使用计划以及目前使用情况。该措施可以促进对学校资源最大限度地进行课后利用，从而节省了大量的社会公共资源以及相关运营成本。另外，“放学后儿童俱乐部”和“放学后儿童教室”是由校方和社会福利单位联合管理和运营的，所以校方和社会福利单位双方都会事先协商好对意外事故的责任承担等问题，建立一个职责明晰的管理制度。当出现校园基础设施无法满足当地整个区域的学生课后服务需求问题时，当地的社会资源将加以补充，例如，把幼儿园当作对小学校园课后服务的补充。由此可见，通过加大对学校课后闲置资源和社会资源的充分利用，并且通过社会福利机构的引入，能够极大地缓解课后服务资源不足的问题，同时也将促使课后服务体系更加健全。

3.日本课后服务实践现状

日本学者北原、莲见、川嶋、浅井对日本各年级儿童对“放学后儿童教室”的使用频率作了调查，调查结果是：随着年级的增长，使用频度是越来越低的。猿渡和佐藤也同样调查表示，低年级学生对此使用频率很高，但是高年级学生的使用频率很低。北原等人还关于“放学后儿童教室”的满意度对学生自身做过调查，结果报告显示回答“非常满意”的儿童占64.2%，“普通”“不太满意”的儿童各占16.8%。因此大概有一半日本儿童对课后服务现状是满意的，但两成左右儿童不满意也是事实。即便是有多年经验的日本也仍需继续对课后服务进行探索与改进。

(一）学校作为主渠道要重视课后服务课程内容的设置

课程是学校课后服务的核心。学校所提供的课后服务不仅仅是对学生的看管，更重要的是通过对课内教学的延续和扩展促进学生德智体美劳全面发展，养成良好的行为习惯，培养高尚的品德情操。因此学校要高度重视课后服务，充分发挥其效力，带给学生不一样的体验。我国的课后服务自2017年《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》实施起至今还没有真正实现“促进学生全面发展”的总体目标，很多中小学尤其是二三线城市的学校所实施的课后服务仍局限于学生做作业、老师讲作业的形式，课后服务变成了简单的“作业课”，反而给学生造成了学业负担。反观日本的“放学后儿童教室”与“放学后儿童俱乐部”，除学习外，运动、文化艺术及与社区居民的互动和游戏也同样得到重视，课后服务得到广大儿童的喜爱。因此我国学校组织的课后服务课程理应走向多样化、科学化，可根据学生兴趣、地区特色等作出科学的规划和调整，使学校内的课后服务发挥出最大的功效。

（二）结果及时反馈，建立相应评估体系

我国针对课后服务实施情况的评价政策并不完善，客观导致了课后服务水平有待提高，很多学校的课后服务质量难以保证。要想提升课后服务质量，我们必须综合考虑多方面的因素，制定科学有效的评估体系，使课后服务评价更加的客观、真实，便于学校及时发现问题、改进问题，促使课后服务质量不断优化。家长、学生、社会都可以成为课后服务的监督者，及时向学校反映存在的问题，共同促进课后服务的发展。只有学生感兴趣、家长社会满意，课后服务才会越来越有意义。

此外，由于课后服务起步晚，我国对课后服务的研究也未形成体系化。日本行政改革实行本部每年将“放学后儿童俱乐部”与“放学后儿童教室”的预算额、实际场所数、各场所所占比例、开设天数等数据进行调查公布。我国也应对课后服务的投入与产出及时反馈，有助于政策与实践的及时改进。

（三）学校与社区合作，充分调动各方积极性

近年来，日本政府的课后服务政策始终强调不可仅仅依托学校进行，也不能完全依托课外辅导机构担负该责任，而是要充分发挥社会各界力量，特别是要整合学校和社会的力量，构建起教育共同体，共同履行课后服务的职责，逐步建成学校与社区合作的新型模式。经过多年的实践与探索，加强学校和社区的协作已成为日本各级政府共同解决课后服务问题的有效途径。

我国在2017年《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》出台之前，课后服务始终由课外辅导机构作为主力承担。由于门槛低，课外辅导机构收费高、质量差等问题丛生，也不利于教育公平的发展。2017年后，各地区学校为主体的课后服务逐渐发展起来，尤其是2021年《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》颁布后，国家对课外辅导机构加强管控，学校对课后服务负起了主要责任。但课后服务本质是服务于中小学儿童并促进其全面发展，学校内的教育资源终究有限，可能会存在配套设施不足等问题，因此我们要发挥社会各界力量，使各种教育资源物尽其用。“双减”政策中也有提到“充分利用社会资源，发挥好少年宫、青少年活动中心等校外活动场所在课后服务中的作用”。因此，要利用起科技馆、博物馆、社区服务中心等有形资源开展更加丰富多彩的社会服务。各地要充分发挥自身资源优势，不断促进课后服务形式、内容上的创新。

除场所多元化外，教师资源不足时还可以利用起志愿者或在校大学生的力量，或引入多元化民间主体作为课后服务的重要力量，促进课后照顾服务的开展实施。日本的经验表明，一些拥有儿童福利及教育文化经验的民间组织也具有足够的专业能力。这些民间组织加入课后照顾服务的运营，可以促进课后照顾服务的快速发展，为课后照顾服务注入新鲜血液。

（四）尽快完善相关法律法规，为课后服务提供基本保障

对于课后服务问题我国近年来虽相继颁布《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》与《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，但针对性的法律法规仍不完善，在管理上造成了一定的盲区，容易出现管理不善、权责不清等问题。日本从《儿童福利法》到《教育基本法》无一不为课后服务提供了最基本最权威的法律保障。因此，教育行政部门首先需要及时地为课后服务制定具体的运营规范，除了对其所涉及的各项事务作出明确具体的规定与解释外，还应该与《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等相关法律法规进行对接，使课后服务有法可依，有方针可循。

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