矿业权出让制度改革问题思考分析

赵利斌，高文政，李 薇，胡瑞亭

在生态文明体制改革发展过程中，矿业权出让制度改革发挥着重要的作用，根据《生态文明体制改革总体方案》 了解到，对于完善矿业权出让制度提出了明确的要求。根据党的十九大报告可知，在中国特色社会主义现代化建设过程中，生态文明的融合是至关重要的，尤其对加快生态文明体制改革提出了明确的要求。在全面深化改革的全新时期，引起了国家生态文明改革试验区和矿业权出让制度改革试点省的高度重视，在矿业权出让制度改革方面，不断创新、与时俱进，对矿业权出让经验进行总结与归纳，旨在将矿业权出让制度改革的示范、引领性作用充分发挥出来。

1.1 矿业权区块设立制度

探矿权采矿权区块，作为设置矿业权的物理空间，通常来说，基于本质视角，一个矿业权的区块范围属于矿业权的产权单位。分析我国矿业权区块设置制度演变过程，主要包括：

第一阶段：分析矿业权的产权单位，主要以勘查面积和采矿权范围为主，区块设立并没有在制度建设中体现出来。根据《矿法》实施细则了解到，基本区块作为度量工具之一，从属于探矿权范围，但是该基本区块并非一个矿业权的产权单位。第二阶段：根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》，对于勘查区块登记管理概念提出了明确的要求。对于拟设矿业权区块的概念，基于矿业权区块，需要对探矿权和采矿权进行不断调整与整合。基于煤炭国家规划矿区矿业权设置方案编制要求，为煤炭矿业权设置制度的构建创造了有利条件。第三阶段：矿业权设置制度的成熟度越来越高，《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》，将勘查区块的概念已经实现了向全矿种的拓展，而且不同风险类型勘查区块的设置原则也得到了高度明确。同时根据相关法律规定可知，在矿产资源规划中，应重点涵盖矿业权设置技术。矿业权区块设立制度，可以使矿业权的问题得到顺利解决，使得矿业权的产权单位更具清晰度和明确性。但是相关专家提出，在矿业权设置区划，在矿产资源规划纳入以后，其弱化趋势比较显著，为此需要不断进行探讨与研究。

1.2 矿业权出让方式制度

对矿业权出让方式制度的变化阶段进行分析，在1986年～2017年，对于矿业权出让的方式，由全部无偿实现了逐步有偿的顺利过渡，首先，第一阶段：根据《矿法》规定可知，申请审批方式无偿授予在探矿权中得到了广泛应用，而对于采矿权分申请主体，申请审批方式无偿授予则比较适用。第二阶段：加强有偿出让理念的构建，在《矿法》修改后，对于有偿取得做出了明确规定。在这一阶段，文件尚未对招标和拍卖有偿出让的具体条件进行提及，基于实践视角，无偿的形式出让占据着主导。第三阶段:在强制性规定中，对于招、拍、挂三种出让方式提出了明确的要求，为有偿出让的开展创造了有利条件。第四阶段：在探矿权、采矿权分类的出让方式中，主要包括招标、拍卖、挂牌等方式。

总体来看，我国矿业权出让方式的变化，主要体现在申请审批、招拍挂等，出让对价经历了由全部无偿到部分有偿，再到全部有偿的过程，使得市场在资源配置中的作用得到了充分体现，从而与我国社会主义市场经济体制建设需求相一致。

1.3 矿业权出让经济管理制度

矿产资源作为国家所有，但是应向矿业权资产进行转化，然后在勘探开发中进入投入使用，最后促使矿产品价值的产生。一般来说，我国在地质工作中投入了较多的时间与精力，所以国家投资者权益不容忽视，由此来将矿业权出让收益体现出来。众所周知，我国资本充裕性特点较强，针对于矿业权出让收益，我国矿产资源国家权益实现的方式，对于矿产资源有偿使用制度提出了明确的要求，针对于计划经济背景下的矿产资源勘查开采，矿产资源的无偿使用特点突出，在不断发展过程中，推动了税费金制度的改革。根据2017年矿业权出让制度改革方案可知，补偿费并入资源税，共同推进绝对地租和级差地租，实现矿业权价款向矿业权出让收益的顺利转变，并对最低勘查投入标准也要求也比较高。

基于整体视角，矿业权出让的经济调节制度，经过不断简化，可以将矿业权人压力控制在合理范围内，并为构建灵活的调节机制提供一定的依据，将市场活跃度提升上来，但是一定程度上威胁着税费的征收技术，同时对于税费征收队伍的要求也越来越严格化。

2.1 市场化配置问题

首先，矿业权出让平台建设比较落后。目前，我国省级和市级矿业权的有形市场的形成，但是矿业权出让平台建设的充分性、协调性难以保证。第一，矿业权出让中介服务组织发育的成熟度不够。第二，矿业权出让无形市场平台建设协调性低下。与有形市场进行对比，矿业权出让无形市场作为其延伸，旨在将快捷、高效的服务提供给矿业权出让。对于我国矿业权无形市场，虽然可以将矿业权出让信息的公开性体现出来，但是矿业权出让的网上办公尚未构建，使得矿业权无形市场与实际需求存在差异。

其次，在矿业权出让的决定性因素中，市场机制的作用并没有完全展现出来。通过分析矿业权供求机制，政府作为矿业权出让方之一，多个矿业权出让代理人的竞争性出让格局尚未形成，对于政府实施垄断性矿业权供给存在着一定的依赖性，缺少与市场供求、价格的市场机制之间的联系，从而很难将矿业权供需的动态性、平衡性发挥出来。通过分析矿业权价格形成机制，政府制定的矿产资源权益金，深刻影响着矿业权出让价格，多重市场要素影响的矿业权价格形成机制尚未得以构建。通过分析矿业权出让竞争机制，非竞争性出让方式的应用，对于矿业权相关主体平等参与市场竞争具有一定的反面影响。通过分析矿业权出让风险机制，在矿产资源勘探方面，其投入大、周期长等行业特点显著，探矿权人份权益的风险防控机制保护比较弱化，使得申请在先在探矿权出让中得到了充分体现，其市场化水平难以保证。

2.2 矿业权监管方式问题

根据矿业权出让制度改革方案了解到，为矿业权市场制度体系的完善创造了有利条件，借助标本兼治方式，使得矿产资源开发领域的问题得到顺利解决，同时也是重要的示范性文件之一。但是在矿业权出让制度改革过程中，上下级管理部门之间事权划分的合理性难以保证，监管服务也尚未落实下去。同时，由于缺少完善的矿业权出让制度，使当前诸多资源配置基础的变化性显著，如一些地区砂石土的采矿权管理工作中，政府凭借资源配置主体，对矿业权市场配置实施过度干预，严重影响着一些采矿权取得人的顺利开采，使矿业权人的利益受到极大的损伤，甚至使地区矿业的发展始终停滞不前。

2.3 生态文明下的矿业权管理问题

在生态文明体制改革过程中，矿业权出让制度改革发挥着重要作用，在生态文明建设不断推进过程中，全国各省对于矿业权管理提出了明确的要求，要求生态优先和集约节约优先并重，促进绿色矿业的健康发展，使矿业开发得到不断规范，基于源头稳定落实生态文明建设。但是在一些区域的探矿权中，无法转让这一问题比较严重。在各类保护区矿业权清理处置工作中，保护区内无法登记审批矿业权，由于矿业权退出补偿机制较不完善，各类保护区定量数据衔接性较低，套合的准确性不够。

现如今，涉及保护区退出的矿业权，其补偿机制的健全性不够，矿业权人的利益保护条款的合理性难以保证，在要求矿业权人退出时，过于依赖于行政手段，不仅很难维护矿业权人的合法权益，而且也加剧了矿业权退出工作的难度性。所以在当前，应对生态文明建设总体要求进行深入分析，对生态保护红线和生态保护区进行合理划定，满足生态环境保护、矿业权人权益的双重需求。

2.4 下放的矿业权审批权限中的基层承接能力

下方矿业权审批权限，对于矿业权评估的专业性与技术性提出了明确的要求，而矿业权管理要求加强多种技术手段的应用，对于市县基层矿政管理人员来说，应精通矿业、经济以及地质勘查等相关知识，然而在实际上，相关技术人员数量并不多，专业基础力量比较薄弱，尤其对于市县级组织的自然资源管理部门，很难与矿业权管理的技术类工作相匹敌，从而不利于矿业权相关业务的顺利推进。

3.1 构建矿业权出让平台

在对矿业权市场成熟度进行衡量时，专业性的矿业权中介机构属于重要象征之一。在矿业权市场化出让方面，应加强中介服务机构体系的培育，如法律服务机构、技术服务机构等，将矿业权中介机构的服务范围拓展开来，同时给予其服务水平和能力强有力的保证。

对于矿业权网上交易系统来说，使矿业权有形市场得到了有效延伸，不仅可以将交易成本控制在合理范围内，而且还可以将矿业权出让信息化、公开化体现出来。加强大数据的矿业权网上交易系统建设，重点涵盖省、市、县三级，而且在实施矿业权出让交易整个过程中，应遵循公开性原则。此外，将矿业权网上交易服务范围拓展开来，既要涉及矿业权信息公开公示，也要将矿业权出让申请、审核以及缴费等涵盖在内。

3.2 完善矿业权出让制度体系

针对于矿业权制度改革，作为系统化工程之一，必须要对改革的系统性、整体性等进行高度明确化，确保体制机制的改革与实践发展要求相一致，加强顶层策划，在长远制度建设的同时，应密切结合解决突出问题这一要素，并密切整合整体推进、重点突破，不断拉近矿业权管理工作与法制化、规范化之间的距离，从而不断强化矿业权监管的权威性。同时，应对出台的矿业权出让制度进行准确总结与评估，不断增强矿业权出让制度的完善性。

3.3 推动矿业权出让方代理人竞争化

为了不断提高矿业权出让市场化改革水平，必须要对政府为矿业权出让方“唯一代理人”进行改变，将政企分开原则落实下去，使政府在矿业权出让中的垄断性代理职能出现变化，加强竞争性、市场化矿业权出让方代理人制度的应用，对于其他市场主体，为了成为矿业权出让的代理人，应对激励功能、约束功能等其他市场主体进行优先选择，从而推动市场化配置目标的实现。

3.4 推进矿业权出让规则市场化

对矿业权出让市场化的关键进行分析，应根据市场经济规律对矿业权进行评估与交易等，不断创新矿业权出让方式。首先，针对于矿业权出让价格，应加强市场化配置，基于价值规律加强差异化定价和动态调整的应用。其次，应将矿业权竞争性出让落实下去，对于自然资源部矿业权出让审批权限，应予以不断下放，使矿业权出让收益在中央和地方中保持高度的平衡。再次，应加大探矿权出让的市场化配置实施力度，使探矿权人优先获取采矿权的政策得到不断完善，加强探矿权出让基金的设置，不断增强探矿权出让市场化程度。

3.5 加大矿业权出让监管力度

针对于生态文明建设，并不会影响到矿产勘查活动的顺利进行，如果区域超出生态保护红线，适当允许出让探矿权是比较可行的，促进矿产勘查工作的顺利进行，同时应对矿业权退出补偿机制进行不断完善，对于涉及保护区矿业权清理处置，应设置相应的期限。众所周知，全国各地矿产资源的丰富性较强，且开发重点有着明显的区别，根据矿业权出让改革试点要求出发，对审批权限进行适度下放，确保权限划分的合理性，同时密切整合矿业权管理和矿产资源勘查开发监管，为提高精细化监管水平奠定良好的基础。针对于不同的矿种，其要求和管理方式应体现出差异性，加强分类管理模式的应用，重点对待一类、二类、三类矿产，由于一、二类矿产矿业权具有风险性等特点，应给予合理顺延，对于三类矿产矿业权，应对时限要求管理进行充分考虑，不同矿种和规模，影响着开发政策与管理模式，所以分类管理的实施很有必要。

3.6 加强队伍建设和人才培训

针对于改革的全局性和系统性角度，加强前瞻谋划非常有必要，提高对政策出台前后的舆论引导的高度重视，并积极开展技术培训，确保基层工作人员对改革精神予以高度掌握，为各类制度改革创新和政策调整提供有力的保证，并不断提高改革的深度。同时，应不断巩固基层矿政管理的技术力量，尤其对于骨干技术力量，集中整合制度创新与管理体制，对基层可承接能力进行不断强化，发挥出矿业权出让制度改革的人力支撑作用。

为了将生态文明体制改革要求落实到位，中共中央办公厅等对《矿业权出让制度改革方案》进行颁发，基于招标拍卖挂牌方式，将矿业权竞争出让落实下去，对矿业权协议出让予以严格限制，对审批权限加以控制，将监管服务力度提升上来。以湖北省为例，通过省政府《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》的实施，使得矿业权竞争出让制度、下放审批权限等内容得到了不断完善。在全国6个矿业权出让制度改革试点省份中，湖北省在改革过程中集中整合于国土资源节约集约示范省创建工作，分析其实施亮点，主要包括：

首先，加强净矿出让，对矿业权出让方式进行不断创新。在矿业权出让前，应对矿业权与土地使用权、林地使用权等之间的关系进行妥善处理，为土地、固定资产等不再限制竞得人的权益提供便捷，实现公开性、公平等在矿业权出让中的紧密融合。其次，加强生态开发，实现绿色发展示范区的顺利构建。在矿产资源开发过程中，应加强生态环境承载力等发展理念的渗透，将矿产生态开发准入管理力度提升上来，不断提高资源开发水平，并与生态保护、社会效益之间保持协调的关系。再次，严守生态保护红线，密切衔接好矿产资源、生态环境等相关规划。最后，加强科技管矿，对监管服务体系进行不断完善。目前，矿产资源管理绿色化、信息化广泛覆盖于全国，不仅矿产勘查开采年度信息公示制度得到构建，而且事前、事中监管模式也得到了广泛应用，从而有助于“依法诚信办矿氛围的顺利形成。

综上所述，在经济发展过程中，矿业行业扮演着重要的角色，为了促进矿业行业健康发展与进步，加强矿业权出让制度改革势在必行。在具体执行过程中,应对政策法规存在的不完善之处予以弥补，而且地方政府也要从中央指示出发，从当地实际情况出发，对社会资源进行充分调动，做好相应的统筹规划工作，如构建矿业权出让平台、完善矿业权出让制度体系、推动矿业权出让方代理人竞争化、推进矿业权出让规则市场化、加大矿业权出让监管力度等，从而发挥出对于矿业健康发展的促进作用，并在整体上为地方经济发展助益。

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