“小案”侦查治理效能研究

杨战海，吴世超，解海永

（南京森林警察学院，江苏 南京 210023；
安徽警官职业学院，安徽 合肥 230031；
安徽公安职业学院，安徽 合肥 230061）

当前，“小案”已经成为影响社会稳定、关系民生的主要社会问题，成为人民群众普遍关注和强烈反映的热点问题，是老百姓最深恶痛绝的违法犯罪。然而，反观当下，在实务当中，公安机关虽对该类犯罪的规律特点、方式手法、基本流程的认识水平日渐提升，尽管对该类犯罪的侦查打击日益精进、日趋主动、更为娴熟且取得一定成效，但是打击成效仍然不能满足社会的呼应、不能达到公安机关自身的预期。“小案”发案数持续高位运行，且作案手段不断翻新、涉案累积金额持续增长、案件侦破难度较大、追赃挽损效率较低。

从20世纪80年代开始，伴随着改革开放的持续推进而呈现迅速增长态势。特别是近年来，伴随着我国物质文化生活极大丰富，并在第四次工业革命浪潮的席卷之下，发案增长态势更趋迅猛，侵财类案件在刑事案件发案总量中所占比重已在80%以上的位阶运行。［1］我们已进入“十四五”时期，已开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的伟大征程，如何提升“小案”侦查治理效能，解决好人民日益增长的法治、公平、正义、安全特别是财产安全方面的需求同犯罪侦查治理不平衡不充分的矛盾？如何解决好发生在人民身边、关乎群众切身利益的“小案”，让人民更具安全感、幸福感、获得感，更好践行全心全意为人民服务宗旨？已成为摆在公安机关面前的重大时代性课题。2019年7月23日，公安部党委委员、副部长杜航伟在公安部五局呈报的信息批示道：“‘小案’仍是我们打击犯罪的主攻方向之一，切不可放松。请五局认真研究。”可以说治理“小案”正逢其时。

（一）对“小案”的认识

目前对于“小案”的所有定义，其界定不外乎两个维度、两种类别。维度一是从行为所触犯法律并带来相应法律后果开展界定的“刑罚后果说”；
维度二则是从行为本身的违法犯罪属性来进行界定的“犯罪性质说”。类别一的区分，主要的区分点为是否将多发性、侵财型、非接触式、贴近群众生活且群众反响大的那部分案件囊括其中；
类别二的区分，主要区分点为是否以“刑事案件立案标准”为界，将主观故意、行为特征、侵害对象、侵害物品、犯罪主体等特征均高度相似或一致的相应治安案件分流出“小案”的界定范围。“刑罚后果说”与“犯罪性质说”虽都有各自道理，但是倘若从官方讲话与公安工作重要会议、实际发案情况以及理论研究三个方面加以综合考评时，我们会发现“犯罪性质说”更有现实意义。理由如下：首先，从公安部领导人讲话、公安工作重要会议来看，从提出“小案”至今，官方从未以犯罪行为可能触犯的法律后果来界定和阐释“小案”；
其次，从实际发案情况来看，占据刑事案件绝对比重的“小案”其最直观的特征为以侵财为主、涉及量大面广、群众反响强烈且公安机关屡打不绝的犯罪性质而并非因为其刑罚后果较轻；
从理论研究的视角来看，如果以“刑罚后果”为界定准则，那么无疑会扩大“小案”研究对象的范围，不顾犯罪性质与行为特征，只要其承担或者应当承担的法律后果在一定刑罚标准之下，均可纳入“小案”的范畴，使得相关研究过于的泛化。关于“小案”研究是否需要以“刑事案件立案标准”为界，将未达标准的相关治安案件排除在外的问题，笔者持否定态度。因为这部分治安案件与刑事案件只是因为被设定的某些标准人为划分开来，但主观故意、行为特征、侵害对象、侵害物品、犯罪主体等特征都极为相似甚至一致。同时，正如一些实务工作者所说的那样，我们格外关注刑事立案标准以上的那部分案件，努力铲除这部分案件的存在而忽略了立案标准之下的那部分案件，但往往标准之下的侵财类治安案件的发案数是侵财类刑事案件的数倍，且极易向后者演变，所以铲“浮冰”而不铲“伏冰”实为治标不治本之策。

为此，“小案”通常是相对于“大案要案”而言的一类案件。“大案要案”通常是指社会影响力大、社会危害性大、对法益的破坏性大、以侵害人身权利为主的、遭受或者可能遭受严重刑罚后果的案件。因而，相对于杀人、故意伤害致人死亡、强奸、抢劫等严重暴力犯罪而言，“小案”是多发性、侵财型、发生在群众身边且群众反响强烈的案件，其包括现行划分标准下接触性与非接触性的相关刑事案件与治安案件的总和，现阶段以诈骗、盗窃、抢夺、电信诈骗、网络诈骗、网络盗窃等为主要存在形式。［2］

（二）对侦查治理效能的认识

关于“治理效能”，党的十九届四中全会提出了全新的命题，即新时代如何把我国制度优势更好转化为国家一系列治理效能。在“小案”侦查治理效能的语境之下，在遵循“治理效能”基本逻辑表达式的框架之下，每一个因素都有其特定的内涵。首先，侦查治理的制度化水平，在对其水平高低的宏观把握上，可以从相关案件侦破率、追赃挽损的水平、侦查打击的成本高低等方面对其予以直观认知和描述。在侦查治理语境的微观分析之下，其核心是基于侦查主体的相关制度化水平，简言之，即侦查主体单独或者主导开展侦查治理活动水平、能力、效率，其背后的核心考量因素主要包括：法律制度建设的水平、公安基础工作开展水平（刑侦基础工作等含于其中）、追赃布控水平、侦查理念与侦查资源配置模式的状况、侦查工作机制的状况、开展公安机关主导的多元治理活动的水平、侦查队伍建设水平、社会教育与宣传防范态势、预警减阻与技术反制能力与水平。治理环境的风险挑战形势主要矛盾集中体现在“小案”案件本身的存在与运行状况，在对其风险挑战形势的宏观把握上，可以从相关案件发案数量的多少及其在全部刑事案件当中的占比情况、造成经济损失的多少及其在全部刑事案件造成损失总量当中的比重、相关案件犯罪形态更迭升级、更新换代的演进路向与剧烈程度等方面予以直观认知和描述。在侦查治理语境的微观分析之下，其核心是基于侦查对象的治理环境风险挑战分析，简言之，即“小案”本身存在与运行状态给侦破相关案件带来的风险、挑战、困难、阻碍。其背后的核心考量因素主要包括：相关案件从其主体层面、客体层面、客观层面等三大层面，给侦查治理制度化运筹带来的矛盾与挑战，造成的困境与阻碍，其是提升侦查治理效能的主要“拦路虎”。

（一）基于侦查主体的制度化水平的分析

当前，接触性“小案”的侦查模式，概括地说有“五种三类”典型模式，分别是：适时集中侦查模式、动态关联侦查模式、即时个案侦查模式（江干模式）、条件累加侦查模式（西安模式）以及类案扩展侦查模式（晋江模式）。其中，第一种模式是指对于已发未破或者刚发的相关案件，选择特定时间集中力量开展集中行动，以破获个案，借此破串案、打团伙的侦查模式，此种模式下的接触性“小案”破案率仅能达到10%左右。第二种模式是指对于已发相关案件，逐一受理并通过案件（事件）信息系统妥善经营。核心是借助专业分析研判平台进行关联性分析研判，并且此分析研判工作是随时在进行且常态化的工作，而非集中时段开展的侦破，此种模式运行下，接触性“小案”破案率仅能达到20%左右。第三种模式是杭州市公安局江干分局践行并主推的，其核心是在线快侦快破，通过“五大基本支撑要素”与“十大快速推进流程”，实现快速合成作战与快速集约办案，此种模式下接触性“小案”2017年业已达到72.2%。主要做法为：第一，注重办案人员法律素质，加强研究与培训侦查办案规范；
第二，注重人力情报及其对二手物品交易市场的阵控；
第三，树立“大案小案一起破”的理念，侦查资源向双层便衣打击构架和微信群在线平台的运作模式倾斜配置；
第四，强调不追赃不算真正破案，强化赃物布控，接触性“小案”追赃率达到76.2%；
第五，强化“小案”侦查区域协作，提高追捕涉案人员能力；
第六，建设一支全天候运转的便衣民辅警队伍；
第七，完善视频巡控网络，建立在线扁平化指挥调度平台，无缝对接空地资源；
第八，完善前端感知设备与平台建设，提高预测、预警、预防能力。第四种模式是西安市公安局践行并主推的，其核心是通过有计划、分步骤地补齐短板、创造条件，一步一台阶逐渐扩展案件侦查覆盖面，在一体化全息作战平台全方位主导支撑下快速合成侦查，此种模式下接触性“小案”2017年业已达到46.0%。主要做法为：第一，编制《刑事案件标准化手册》，加强与检、法对接，达成一致的刑事案件证据标准；
第二，加强刑侦基础工作；
第三，取消接触性“小案”刑事立案标准，树立“浮冰”与“伏冰”一齐铲除的理念并将侦查资源配置向轻微接触性“小案”倾斜；
第四，组建全国范围内的赃物布控网；
第五，密切跨区域接触性“小案”侦查协作，与上海、广东等地公安机关开展合作，建设异地控赃工作站；
第六，建立市级多警种合成打、防、控闭合体系；
第六，加强宣传，向主动提供相关线索的企业及个人进行物质奖励；
第七，推行“图侦引路，便衣落地打击”的技战法；
第八，强化针对重点场域与重点人员的防控与预警工作。第五种模式是晋江市公安局践行并主推的，其核心是分层分类、逐一打破相关案件的侦破“瓶颈”，在“三即十快”理念引领下，驱动侦查目标、完善侦查格局与侦查机制、加强队伍建设、强化支撑保障，最终实现刑事案件侦查全覆盖，此种模式下接触性“小案”破案率2017年业已达到69.8%。主要做法为：第一，完善与细化刑事办案、刑事证据运用的相关法律，注重对前一阶段主攻案件类型适用侦查经验的理论化总结。第二，坚持“有警即出”、“有案即破”、“有损即挽”的务实理念，并为践行此理念提供资源保障；
第三，将挽损作为破案的重要前置条件，主办侦查员为追赃责任人；
第四，注重现场勘查工作，强调“侦、勘、采录、比、研”同步开展；
第五，强化信息、视频与人力支撑侦查破案，精准研判、动态管控，“五位一体”合成作战，加强警种合成与专群合成；
第六，构建高密度监控网络，织密立体防控网。［3］

后三者共同属于推进“案件全侦查”的模式，也被业内专家称为“当前‘小案’侦查三种成功的转型模式”。前两者又分别代表两类针对“小案”不同的侦查模式。但“案件全侦查模式”毕竟还是典型与少数，全国绝大多数地区，侦破“小案”的主流模式依旧为“动态关联侦查模式”。反观后三种“案件全侦查模式”的典型代表，无一不是在法律制度建设的水平、公安基础工作开展水平、追赃布控水平、侦查理念与侦查资源配置模式的状况、侦查工作机制的状况、开展公安机关主导的多元治理活动的水平、侦查队伍建设水平、社会教育与宣传防范态势、预警减阻与技术反制能力与水平等诸多考量因素上做足工作。虽然说“侦查治理制度化水平”中的诸多考量要素，非常难以对其进行量化与具体化描述，但是通过全国绝大部分地区接触性“小案”的破案率等指标，我们依旧可以在较大程度上探明，绝大多数地区的治理制度化水平仍有广阔的提升空间。

（二）基于侦查对象的治理环境风险挑战分析

首先，犯罪组织在形态上表现为犯罪公司化与犯罪产业车间化。犯罪组织形态公司化主要表现为：犯罪组织采取公司化、企业化运作，成立公司，设立多个部门，组织严密，分工明确，相互配合又相互独立，故而表现出高度的集团化、职业化特征，伪装性极强。整个犯罪的整体性行为过程，按照职能区分、业务分流等维度，像生产企业的各个流程一样，相互之间分工精细，职业化经营，形成像产业链一样的上下游关系，被细化分解为若干碎片。犯罪产业车间化是在犯罪公司化基础之上，犯罪企业内部形成了多个固定的犯罪车间，包括“为实施犯罪做各方准备”的犯罪车间，如实施电信网络诈骗之前负责通过非法渠道收受公民个人信息的群体；
“实施核心犯罪行为”的犯罪车间，如按照非接触性诈骗犯罪剧本实施电信网络诈骗活动的“操盘手”群体；
“转移涉案钱财”的犯罪车间，如犯罪得逞后，负责提现、洗钱、运作资金流、转移变卖赃物的“车手”、“马仔”。最终犯罪车间异化程度过高甚至从产业内部完全分离出来，成为独立之个体，诸多不同定位分工之车间共同促成了“犯罪车间企业”。［4］

其次，犯罪主体呈现低龄化与职业化。犯罪主体多以80后、90后甚至00后等年轻人为主，运用计算机、电信网络等信息化工具的能力强。部分低龄化、文化程度较低的地缘性侵财犯罪团伙利用通讯工具与社交软件，借助团伙成员的地缘、亲缘、血缘关系，诱骗、教唆、鼓动更多未成年人参与其犯罪团伙，发挥未成年人身体矮小瘦弱，行窃时攀爬、钻窗较为轻便，且未达法定刑事责任年龄，容易逃避法律制裁的“犯罪优势条件”。缅北有十几万我国内地年轻人从事电信诈骗，低龄化特征突出，他们大多是学习成绩不好的“问题少年”。2020年我国内地警察解救了一名年仅16岁的上海女孩，女孩家境不错，因为不想上学，便跟随网友一起来到了缅北。2017年四川省某市侦办的“系列退款诈骗案”，犯罪嫌疑人柳某等人互不相识，系通过QQ诈骗群结识后，相互分工配合实施诈骗。案件涉及多名学生，均为18周岁以下的未成年人。该省侦办的“银行卡盗刷案件”中，专案组抓获的犯罪嫌疑人大部分均为00后。同时，犯罪分子手法愈加专业，反侦查意识和能力水平不断提高，善于利用各种漏洞实施犯罪。如通过即时性社交软件与他人联系，获取支付宝账号等信息，多与宾馆、酒店、餐饮业勾结办理虚假预订，套取“蚂蚁花呗”信用额度。精心设计，精准实施犯罪，为提升犯罪成功率量身打造犯罪剧本。他们在通信工具的使用上，通常将工作机与生活机严格区分，有意避免二者发生接触且有经常更换手机号码的习惯；
销赃时，有意通过拆卸寄递的方式快递至异地开展销赃，直接前往所在地二手交易市场销赃的情况愈来愈少。

（一）提升“小案”打击效能

首先，要进一步优化理念。在侦破“小案”与配置相关侦查资源时，要进一步树立侦查资源共享理念、时效性理念、经营性理念以及系统性考量理念。其次，完善以刑侦为统领的合成侦查工作机制。以高效指挥为核心，以现代科技为依托，以规范运作为基础，以个体素质为保障，协调有关警种行动，整合警务和社会相关资源，建立符合公安工作实战需求的全天候勤务、联动化运作、一体化经营、打防并举的合成侦查作战中心。实现统一指挥、一体联动、全面研判、智能预警、高效运转等多项职能。最后，提升队伍素质，优化知识结构。提高对新型犯罪手段和前沿科学技术的认识和掌握程度，加强网络技术学习，丰富股票、期货、证券等金融领域知识，将剖析成功案例，提取经验、交流体会，吸取教训和邀请金融专家授课讲授等结合起来，培养一批既懂侦查办案又懂通信网络技术和金融知识的业务骨干，以更好适应新型涉网类犯罪，提高研判产品的成果转化率。

（二）提升“小案”防范效能

首先，要落实“技防”，开展“精准宣教”。公安机关主导的联席办，应当联合运营商、网信办等部门以及360、阿里等互联网大数据公司，深入剖析受骗人群受骗的全部经过，对涉案的通讯工具进行细致勘查，从而挖掘不良app、木马软件并进行技术性精准分析，从而反向进行数据拓展，针对拓展出的作案规律，关联受骗重点人群，展开点对点精准说教。其次，在加大警方打击力度的同时，联席会议成员单位更应积极连同阿里巴巴、腾讯、百度、京东、字节跳动、拼多多等重点互联网，着力营造提升“犯罪成本”的环境氛围。在新型非接触“小案”当中，电话卡、银行卡是必不可少的工具，坚持关口前移，加强源头治理。为增加犯罪成本，有效降低发案，减少损失，银行、运营商应积极发挥自身职能，从源头堵塞漏洞，斩断电信诈骗案件灰色产业链条，人民银行及各商业银行要开展打击防范电信网络新型违法犯罪信息通报和违规处置工作，有效打击非法买卖银行卡的现象。再次，拓展数据来源，完善前端感知设备。将个人基础信息、现实表现信息和涉案信息三部分组成的背景基础信息与资金流、通信流、交通流、网络流、物流等动态轨迹信息，结合起来，长效经营，针对犯罪高危人群的研判处置信息，建立起“全息化高危数据库”。同时，只有完善前端感知系统，才能让数据“上线”，为数据的进一步挖掘、分析和利用提供条件。运用互联网、物联网、视联网“三网”技术，实施多维智能感知网建设，织密人脸相机、车牌抓拍相机、MAC采集设备与高清社会视频监控设备，自动采集最实时、最鲜活、最真实的警务数据信息，根据前端感知设备上传的各类数据，深度挖掘其背后的事实与规律，得出预测预警结果，与“全息化高危数据库”互联互通，对数据进行自动碰撞比对、深度分析利用，以核心数据指导核心业务，支撑一线实战应用。［5］

侦查治理效能水平的高低取决于侦查治理制度化水平与侦查治理环境的风险挑战形势两方面的互动交互状态。针对侦查治理困境，从加强法律制度建设、加强基础工作，填补管控漏洞、推进赃物布控信息化，增强追赃挽损即时性等方面提升“小案”治理效能，以优化侦查理念与侦查资源配置模式，织密宣传防范网络，营造浓厚社会氛围，提高预警能力水平并加强技术反制工作等方面提升“小案”防范效能，共同集成“小案”侦查治理效能提升之策。通过对提升“小案”侦查治理效能之策较为系统性地探索研究，希望对解决实务界的治理困境问题与理论界的系统性、深入化研究起到建设性作用。

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