甘南州农村“三变”改革研究①

马俊杰 王建兵

（1 甘肃农业大学管理学院 甘肃 兰州 730070；
2 甘肃省社会科学院农村发展研究所 甘肃 兰州 730070）

2017年以来，甘南州政府根据国家关于推进农业"三变"改革发展的总体部署要求，坚持把"三变"改革发展当作脱贫致富攻坚、农业改制和实施城乡复兴的重要抓手，积极借鉴贵州省六盘水市农业"三变"改革发展的做法经验，狠抓组织者引导、市场主体培养、发展、规范入股等环节，以盘活农业资产为目标，以农村发展和农民增收为核心，全州农业"三变"改革发展从试点阶段向整体推开。

2018年2月份，制定出台了《中共甘南州委甘南州人民政府关于推进农村资源变资产资金变股金农民变股东改革的实施意见》，在甘肃省确定的合作市、舟曲县两个州级试点的基础上，扩大试点范围，确定“三变”改革试点工作在全州8县市范围同步进行，共确定15个州级试点、40个县级试点，大部分县市乡级试点基本做到了全覆盖。2018年10月，全州全面推开农村“三变”改革，在巩固提升“三变”改革试点工作成效的基础上，按照总结提炼形成的“三变”成功模式，全面深入推开农村“三变”改革工作。截至2021年底，全州开展“三变”改革村数达到468个。凡是改革所及的乡村，全面实现了村集体经济收入和农民群众收入的“双增长”，改革成果已惠及3.5万多农牧户、13万多农牧民，为补齐产业短板提供了有力抓手和坚强支撑［1］。

1.1 扎实安排部署，靠实工作责任。

甘南州党委、政府高度重视“三变”改革，制定以州情为基础的战略实施方案与试点工作机制，保障“三变”改革依据办事，依章做事。成立“三变”改革试验领导小组。建成有体系的逐级工作制度，形成逐级落实的工作体系。特别是8县市“三变”办主任由县市委分管领导兼任，强化了对“三变”改革工作的统筹协调力度。同时，各试点村还组建了“四个一”的工作机制（成立一套工作班子，确定一个改革目标，筹集一笔支持资金，形成一个发展模式），并以乡镇试点为单元建立了目标管理工作责任书，明确落实工作责任，保证工作进度有保障。建立试点工作监督体系，对工作进行监督与指导，及时掌握难点、堵点，推进“三变”改革有序推进、扎实推进。

1.2 提升培训力度，推进宣传引导。

各县市以问题为导向，采取“请进来、走出去”方式积极开展培训，目前，全州共计培训“三变”改革业务工作人员5 364人次，极大地提升了参与“三变”改革工作人员的能力水平。舟曲、合作、迭部和夏河等县市邀请贵州省有关专家教授到各试点村现场调研指导工作，提高试点工作水平。同时，政府加大了宣传引导的力度，积极运用各种媒介，大力宣传"三变"改革政策措施，在试点村采用发放宣传单、张贴标语、悬挂横幅、入户宣讲等接地气、符合农民理解的形式全面、多层次宣传，使"三变"改革工作人人皆知，让参与"三变"改革的民众都迸发出了无比的激情与勇气，提高工作向心力。并且，碌曲县、合作市、等县市制作了“三变”改革专题宣传片，其中，玛曲县为方便牧民群众深入了解“三变”改革，制作了藏语版的“三变”改革专题宣传片。全州共举办培训班27期，培训人数2 459人次，赴省外学习考察12人次。

1.3 出台优惠政策，确保工作实效。

州、县党委、政府出台了切合本地实际的"三变"改革实施意见，明确了“三变”改革工作的目标、原则、任务、措施和路径，对改革工作提供了行动指南。各县市强化政策支持能力，制定并出台了一批政策，以促使"三变"试验各项工作取得实效。协调利用财政支农资金投入，将中央20项、省级十四项以及各类社会帮扶资金投入进行梳理，通过深化放管服改革将资金投入项目管理审批权限下放到县域，由县市政府主动确定用途。连续两年舟曲等县市确定落实了500万元"三变"农村改造专项资金，主要放在农牧业生产开发、农村信贷保障、农业风险防范等领域支持。迭部县人民政府积极成立了国有产业扶贫开发有限集团公司，实行"集团公司+联营社+农民"的模式，内设种植业、养殖业、林果业三个子公司和四个试点村分公司，实行"总体工作中央政府行政推进、产业公司化运营、开展生产经营特色专业合作社组织具体实施、困难民众入社入股分配"的经营理念，由总公司主导产业开发，构建县乡村三级产业发展服务平台，实施全县产业扶贫开发项目，助力农村"三变"改革工作［2］。

1.4 创新试点驱动，改革成效明显。

各县市结合自身实际，大胆创新，积极探索。在顶层设计上，夏河县提出了“股权到村、股金到社、分红到户、定期还贷、按期分红、本利双保”的总体思路谋划推动改革。在具体实施中，各县市探索形成了像碌曲尕秀、夏河香告、合作地瑞、迭部纳加、舟曲谢家、卓尼博峪、临潭业仁等都开发了多种符合自己当地发展的高效发展模式，有的县乡还实施商铺租赁、挖掘机租赁等易地置业。实践表明，因地制宜，量体裁衣，创新争先是推进“三变”改革的动力源泉。

甘南州农村“三变”改革试点工作虽然已完成了各项目标任务，也取得了阶段性发展，但也发现了一些突出问题。

2.1 资金短缺

尽管州、县（市）人民政府已将"三变"改造工作专项资金投入进行落实，但资金投入保障不完备如融资利用、融资奖补等，政府部门、银行、农牧户、企业生产经营市场主体金融借贷模式和"三变"改造的投融资平台仍不健全，改革缺乏资金支持。

2.2 支持力度不足

中国农村，生产经营市场主体存在着生产经营总体规模弱小、政府投入不足、企业抗风险能力较弱等问题，支撑产业扶贫和"三变"改革的力量还不够。

2.3 配套机制滞后

目前农村在获取金融支持和市场融资仍有阻碍。省、市、州有关行业部门所涉及的金融服务、企业股权交易、农村医疗保险等政策措施还不完善，因此，需明确经营主体，把控农户的风险抵御能力。农户以自身的土地资源作价入股后，联合经营的主体力量受限，市场上交易环节复杂多变，若政府执法力量欠缺，农民法律权利和义务的履行范围不清，可能产生运营亏损或失败，对农户产生很大的不良后果，这在“三变”改革机制设计中需酌情考虑［3］。

2.4 缺少典型示范

树立典型可以让更多的州、县有更多的学习榜样，而现在典型示范少能互相学到的经验有限。甘南州“三变”改革试点工作全面稳妥推进，部分试点已取得了明显成效，但提炼挖掘典型力度不够，造成宣传示范引领氛围不足。

3.1 巩固“三变”成效持续推进改革

进一步巩固提升农业"三变"改革成效，强化"三变"改造和农村集体产权制度改造的一体化实施步伐，进一步完善农业企业业主、集体经济组织以及成员间三方的利益联系制度，不断拓宽农民增收途径，进一步巩固农村脱贫致富的攻坚成效。

3.2 总结经验加大宣传

坚持问题导向原则，在全面查漏补缺整改的基础上，认真总结试点问题成功经验，紧紧围绕"资源变资产、资金变股金、农民变股东"试验过程中的工作途径、具体实施方式、所取得的工作效果，通过仔细思索、深入总结，创造一个可复制的经验。同时，强化典型宣传带动力度、积极营造农村"三变"改革良好氛围，充分调动农村广大干部群众的生产积极性，进一步发展乡村集体经济，激发农村发展活力，实现资源共享，扩大群众的增收致富途径，全力推动农村产业振兴。

3.3 壮大新型经营主体夯实集体经济基础

按照“壮大一批、引进一批、新建一批”思路，围绕文化旅游业和现代农牧业，提升培育新型经营主体，在政策、项目、资金和技术上大力支持农牧业经营主体的发展，为推进农村“三变”改革提供更多载体和平台。进一步规范参与“三变”改革专业合作社组织和内部管理机构，完善财产权利分配机制，避免侵占、挪用等问题，防止集体资产流失，保障入股农牧户合法经济利益。

3.4 保障投入防控风险

进一步加大扶持集体经济发展资金、涉农项目资金整合力度。积极争取国家农村金融、农村特色产业发展贷款等专项投资，积极撬动民间资金和社会闲乱资本积极参与农村"三变"改制，进一步加大改革投入。逐步健全完善了农业产权交易监督管理、入股收益分配、股份退出管理和风险管控等制度，进一步拓展了农牧业保险制度覆盖范围，逐步实现入股合作可运营、农业产权可交割、农户股权可进退、风险可管理。

人力资源是经济社会发展的重要要素。在西部经济较欠发达地方的中小县城，往往存在着人才吸引力较少、人才流失严重、中小企业用工短缺严重等问题、为缓解发展人才后劲不足的死循环，可通过高校、科研机构、民营企业、地方政府部门等协同合力，从人才吸引政策、产学研协同、营商环境优化等多方面入手，构建适合区域特点的人力资源吸纳与培养体制。

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