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城乡融合视角下农村公用事业发展困境及路径探索

发布时间:2023-03-20 21:40:05 浏览数:

颜洪平,朱嵘峥,石 晶,刘民培

(1.海南大学a.经济学院;
b.公共管理学院,海南 海口 570228;
2.琼台师范学院 文学院,海南 海口 570102)

随着我国经济的高速发展,城乡之间的差距不断扩大,围绕城乡之间的协调发展问题日益成为各界关注的焦点。十九大以来,我国着眼于国内大循环市场的构建,在促进城乡经济互联互通、城乡基础设施和公共服务互融互通等方面作出了持续性的努力。在基础设施建设领域中,着力提高乡镇道路设施建设水平,不断加大水、电、气、通信和乡村环境建设等保障性民生工程的投入力度。“十四五”规划更是明确了要将乡村公用设施的完善和公共服务水平的提高作为一项重点工作来抓,特别是要推动市政公用事业发展向乡镇区域延伸,加大乡镇区域水、电、气、通信、邮政等公用事业的投入力度[1]。公用事业的发展作为基本民生工程已经被纳入国家政策纲要,成为城乡融合发展过程中的重要一环。传统意义上,公用事业是指具有保障性、服务性、普惠性特征,服务于城市居民生产生活的各项事业总称,它将水、电、气、热等基本民生领域涵盖在内的同时,也将通信、公共交通、邮政、环境设施等公共服务纳入其中。在城乡融合发展的理念下,经济发展互联互通,城乡之间急需实现资源要素双向流动、基础设施完备共享、基本公共服务均等便利[2]。因此,需要扩展传统意义上公用事业的内涵,将农村公用事业服务纳入城乡一体化发展。

长期以来,我国学术界的研究视角主要聚焦于城市公用事业发展与政策体系构建。经过梳理,大致可以分成两类:第一类是对城市公用事业的运营模式进行研究。如:陆晓春等[3]对PPP 运作模式进行了区分,明确了各种运作方式的起源、政策支持和应用方式,提出了推广PPP运营模式的建议;
针对国际上通行的BOT、PPP、TOT等融资模式,冯峰等[4]具体分析了三者之间的特征,并就如何将其与我国的公用事业建设特点结合起来给出了合适的融资路径;
龚军姣等[5]以民营企业对PPP 项目的参与度为研究视角,通过建立相应的模型,归纳出民营企业发展的影响因素和内在机制,并提出了相应的建议,以提升民营企业的参与度。第二类是对城市公用事业运营监管的研究。如对于PPP模式在我国的迅速推广,传统的监管理念和监管目标需要改进,在监管方式上应充分发挥事中和事后监管的优势,在法律救济上处理好民事诉讼和行政诉讼之间的关系[6]。如:郭剑鸣等[7]以公用事业政府监管引发的惰性为重点,分析了其具体原因及特征,为重构政府公用事业监督体系发挥了显著作用;
王俊豪等[8]针对城市公用事业中的监管漏洞,提出了通过完善监管法规、规范监管机制、设立监管绩效评价等方法来加以应对。针对公用事业改革的问题,刘戒骄[9]认为关键在于正确处理好监管环节在内的各环节的关系,在有效均衡的环境下有序推进民营改革;
严骥[10]从公用事业的起源出发,通过介绍国外公用事业的监管路径揭示了我国公用事业发展问题,最后对我国公用事业发展给出了法律制度与监管职能并进的建议;
张明[11]基于政府治理视角对城市公用事业公私合作模式的发展进行了阐述,并就其在我国推行过程中存在的问题给出了合规监管的建议;
刘佳丽等[12]运用耦合协调模型对我国市场化改革与公用事业监管的关系进行了测度,发现公用事业市场化改革存在着结构失衡的问题,难以与监管体系相匹配;
姚光业[13]分析了我国公用事业行业特许经营监管问题,并借鉴发达国家经验探索出适合我国国情的监管模式。

以上两类研究,无论是对于城市公用事业的运营模式还是监管环节都进行了深入的探讨,为城市公用事业发展发挥了显著作用。然而,学术界却往往忽视了农村公用事业服务体系建设,对于如何通过监管改革、机制设计来规范农村公用事业发展,以更好促进乡村振兴,进而推动城乡融合发展,缺乏深入的研究。本文拟从城乡融合的视角出发,深入剖析我国农村公用事业发展的现实困境,在厘清城乡融合与农村公用事业发展的内在逻辑和关系的基础之上,探索适合农村公用事业发展的可行路径,以期为完善我国农村公共服务体系,提升农村公共服务水平,探索城乡融合发展和城乡社会治理提供借鉴与参考。

1.1 农村公用设施发展滞后

改革开放以来,我国城市化步伐不断加快,为了满足日益扩大的城市人口规模和经济社会发展的需要,城市基础设施建设也如火如荼地开展起来。与此同时,公用设施水平也得到大幅提高。用水用气等涉及基本民生的公用事业起步最早,城市用水、燃气普及率在2001 年就已经分别达到了70%和60%左右,后逐渐提升至90%以上。在公共卫生事业领域,过去人们的环境保护观念相对落后,且在工业化的推进过程中,相关公用事业的发展一度滞后。随着人们对生态环境问题的日益重视,一些环境指标也在逐年提高,尤其是污水处理率由2001 年的36%提高到2020 年的97%,城市绿化率由2001 年的28%提高到2020 年的42%,这些数据表明我国城市生态环境问题在不断得到改善。截至目前为止,全国城市公用事业总体上形成了较为完善的水、电、气、园林绿化、垃圾处理等民生型公用设施体系,构成了公共交通、邮政、通信等服务型公用事业体系,具体如图1 所示。

图1 2001—2020 年中国城市市政公用设施建设水平Figure 1 Construction level of urban public utilities in China,2001-2020

随着我国工业化、城市化的快速发展,农村各要素不断向城市转移,包括公用设施在内的基础设施建设长期严重滞后。近年来,随着乡村振兴战略的实施,农村基础设施建设逐步推进,公用事业发展得到了较大的改善,特别是在水、电、气等普及率方面有了不同程度的提高,但相较于城市同期水平还有不小的差距。以2020 年为例,城市公用设施的发展均优于县乡级,且随着行政区划的向下延伸,城乡之间的差距越来越明显。其中,燃气普及率从城市一级的95%以上逐级递减至乡一级的30%,污水处理率从城市一级的97%逐级递减至乡一级的21%。随着城市经济规模和发展程度的不断提升,城市基础设施持续完善,公共资源不断集中,而农村区域经济社会面貌长期落后,公用设施普及速度较慢。以环保为例,由于城乡对环保的重视程度存在较大差异,作为人口较为密集、经济活动集中的城市,生态环境问题一直以来都受到了社会各界的关注,环境保护意识较强,而农村区域由于居民生活习惯和文化素养等因素,环境保护意识淡薄,反映到污水处理率、污水处理厂集中处理率、生产垃圾处理率和无害化处理率等指标上,城乡差异较大(表1)。

从农村内部来看,各区域相比也存在着一定的差距。从各个衡量指标来看,镇乡级特殊区域公用设施发展水平依次高于建制镇和乡一级,客观上也符合规模建制和行政等级划分次序。各指标中差异最大的是燃气普及率和污水处理率,尤其是乡一级远远滞后于镇县级。其原因可能是:农村区域燃料以柴火和庄稼秸秆居多,燃气使用较少,加上地形、人口因素,燃气管道铺设成本较高,燃气普及率较低。同时,乡村区域人们环保意识不强,对人居环境不够重视,污水处理设施缺乏导致污水处理率也较低(表1)。

表1 2020 年中国分区域市政公用设施水平Table 1 Level of municipal utilities in China′s subregions in 2020

1.2 农村公用事业投资力度不足

城市公用事业的发展得益于国家政府的大力支持,而充裕的财政预算是极为重要的一方面。农村历来都是政策传导效应的末端环节,预算投入不足直接影响到农村公用设施建设进展和质量水平,严重降低了农村居民对于公共服务的体验感和满意度,从更大层面上导致城乡经济社会发展差距加大。以2001—2020 年我国城乡市政公用设施固定资产投资为例,考虑到数据的可得性和行政区划设置等因素,农村市政公用设施固定资产投资选取建制镇的资料作为代表。从市政公用设施固定资产投资的绝对数量来看,城市与建制镇之间存在着较大的差距,且二者之间的差距还在逐年扩大;
从增长幅度来看,虽然城市市政公用设施投资额在部分年份呈现下降的趋势,但是总体上仍明显快于建制镇。即便是2008 年金融危机后中央出台4 万亿元人民币的救市资金用于基建扩张,用于建制镇的市政公用设施固定资产投资额也未受到影响,而同期用于城市市政公用设施投资额却有明显增加。这也从侧面反映了国家经济政策对于农村的传导效应较弱,政策边缘化直接影响着其作用力度和实施效果。由于城乡经济发展水平、人口规模、产业结构和其他社会因素存在显著差异,城乡市政公用设施在固定资产投资上具有相应的异质性似乎也符合客观规律,但从农村公用事业发展滞后的现实情况,特别是基本公共服务还未完全得到保障这一角度来看,投资力度不足确实是农村公用事业发展滞后不可忽视的一大因素(图2)。

图2 2001—2020 年中国城乡市政公用设施固定资产投资情况Figure 2 Investment in fixed assets of urban and rural municipal utilities in China,2001-2020

1.3 城乡要素流动受限,资源配置不均

狭义的要素是指能够显著推动商品生产与流通,以资源形式存在的生产要素,最常见的是土地和劳动力;
广义的要素是指能够产生效益与价值,以任何形态存在的本体,包括数据和环境[14]。从理论上看,城乡要素的流动将对提升农村公用事业发展潜力带来重要机遇。在公平有效的市场机制与调控有力的服务型政府的共同作用下,城市各要素通过不同的方式和渠道流向农村,使农村得到要素补充和调配,从而为赋能农村经济社会发展注入新的活力[15]。近年来,我国在促进资金、人才、技术等要素由城市向农村流动的力度不断加大,但依然不够顺畅,现实情况是城乡要素流动的非人为导向对农村公用事业的完善乃至农村经济社会发展都构成了巨大的挑战。首先,大量劳动力从农村地区流向城市,缓和了原住居民对公用事业服务的需求矛盾,但同时造成原有公用设施的闲置与浪费,其结果必将降低农村公用设施建设的价值。目前我国仍处于城镇化快速推进的重要时期,农村人口向城市集中的趋势还将持续下去,对于农村公用事业发展所构成的挑战也将持续。其次,资本和技术是趋向市场的,在农村人口向城市集中的背景下,农村公用事业的市场需求也在一定程度上出现萎缩,从而限制了资金、技术要素向农村流动的客观条件;
加之农村设施条件原本较为薄弱,资金和技术要素向农村流动的成本也将增加,最终形成了“资金和技术要素流动难度大—农村公用事业发展迟缓—基本设施条件难以具备—资金和技术要素流动成本增加—进一步限制农村公用事业发展”的恶性循环。

城乡公用事业发展对经济发展具有重要的促进作用,而经济发展既是城乡融合的基础也是城乡融合的现实意义。经济的快速发展,特别是城乡之间发展差距的逐步缩小,有利于实现公共服务共享、信息共享,从而有利于城乡融合式发展。反过来,城乡融合发展又能通过便利的共享条件和自由流动的要素资源促进城乡经济向更高水平和更高质量发展。因此,城乡公用事业发展是城乡融合发展的重要推动力,凸显了公用事业发展及监管机制建设的必要性,而公用事业发展的短板和薄弱环节在农村地区,公用事业发展和监管机制建设的关键也在农村地区。

2.1 农村公用事业奠定城乡融合的基础

广大农村地区反映了我国经济发展的真实面貌,是经济社会发展的基础,乡村振兴战略的提出标志着我国农村迎来了历史性的发展机遇。当前,农村基础设施、公共服务体系、社会保障机制取得了明显进步,为推动城乡融合打下了坚实的基础[16]。一般城乡融合包括经济融合、公共服务与保障融合、基础设施融合、生态卫生融合等方面,具体参照刘荣增等[17]构建的衡量城乡融合发展水平的综合评价体系(表2)。从表2 可见,交通信息网、生态承载能力、居民生活水平中的部分指标属于公用事业的范畴。农村公用事业发展是城乡融合的重要方面,农村公用事业发展为城乡融合发展创造了重要前提,其主要表现为城乡要素自由流动、基本公共服务均等化和生态环境改善。

表2 城乡融合指标评价体系Table 2 Urban rural integration index evaluation system

①从要素流动的角度来看,过去很长一段时间我国城乡发展差距不断扩大,城乡二元经济结构引发了政府和学术界的担忧。一方面是产业政策传导机制下的产业集聚效应所致。通过产业集聚,城市不断吸纳周边地区特别是临近农村的劳动力和生产资本,单向的要素流动在促进城市集聚效应进一步增强的同时,不仅导致农村的生产要素流失陷入发展困境,更重要的是还引发了城乡发展的“马太效应”。另一方面则是农村包括公用设施在内的基础设施建设长期滞后所致。生产资本因公用设施建设不完善难以享受到便利的投资环境而转向城市,劳动力因公用事业体系的不健全,难以享受到便捷的公共服务而背井离乡。因此,着力构建农村公用事业服务体系,不断提升公共服务质量,不断缩小城乡之间的公用事业服务水平差距,才能吸引优质资源及要素,发挥各资源要素的建设性作用,推动农村社会面貌变革,进而推动城乡融合式发展。②从基本公共服务均等化的角度来看,城乡公用事业的发展差距是实现公共服务均等化的一大障碍。我国明确提出实现基本公共服务均等化的目标,力求以促进城乡之间、区域之间资源要素的公平分配为重点,以人民美好生活愿景与精神诉求为出发点和落脚点。事实上,城乡公用事业发展差距明显,城市居民通过完善的公用设施和高效的服务水准不断获得满足感,农村居民则由于公用事业发展滞后,公共服务的体验感较差,难以享受到城乡发展的红利。城乡之间的公共服务水平差异在某种意义上也是城乡社会发展的差异,因此推动农村公用事业发展,缩小城乡公用事业发展差距是实现公共服务均等化的重要一环,也是城乡社会协调发展的必然要求。③从生态环境的角度来看,长期以来农村地区脏乱差的现象一直长期存在,乡村人居环境也缺乏相应的治理,很重要的一方面就是垃圾处理设施不完善,环境保护力度不够。作为农村公用事业领域不可或缺的一环,健全垃圾处理和污水排放设施可补齐生态治理短板。城市的环境治理有完善的规章制度、健全的卫生设施和文明的环保理念,而对于农村来说,需要创造基本的卫生条件,并做好必要的园林绿化工作。这既是贯彻美丽乡村建设理念的重要抓手,推动乡村生态治理能力现代化的重要手段,也是缩小城乡生态治理差距的基本途径。农村卫生环境的改善特别是城乡生态治理差距的缩小为城乡融合式发展提供了必要条件。

2.2 城乡融合孕育农村公用事业的契机

城乡融合发展的内涵丰富,对城乡要素流动、基本公共服务、基础设施建设、乡村经济发展、农民收入等方面都有着较为具体的规划方案。在规划策略方面要求统筹兼顾,立足“城乡一盘棋”,即以市、县、镇为整体,对水电气热供应与网络通信、污水设施处理进行统一的布局,着力推动市政公用设施向农村乡镇全面覆盖[18]。城乡融合发展既为城市经济发展提供了新的空间格局,也为农村经济发展赋予了新的使命,更为农村公用事业发展创造了难得的机遇。

在公用设施建设方面,无论是供水供气管道的铺设,还是垃圾处理设施的建设,需要借助民间技术和资本。在城乡融合发展这一政策传导机制作用下,大量的资本和技术会流入农村,并按照城市相同的标准体系和建设模式发展公用事业。在战略规划的驱动下,地方政府关于公用事业发展的财政预算也将扩展到农村一级。在公用事业运营方面,包括收费价格在内的经营策略可借鉴城市公用事业发展的有益经验,在结合区域内实际情况的基础上进行创新。在公用事业监管方面,城乡融合发展战略也为城乡公用事业监管体系和监管机制的统一创造了条件,在规范农村公用事业发展的同时有助于切实保障人民享受公共服务的权益。

2.3 城乡融合提供政策支撑和制度保障

如果说城乡融合的根本目的是要让存在发展差距的城乡地域成为交错融合、机制共享、和谐共生的共同体,那么城乡融合的根本则需要强化城乡不同机制的对接。过去,城乡两大系统曾长期处于相对孤立的状态,农村土地制度改革是基于城乡发展特点而实行的改革策略。新时期的农村土地改革制度应以城乡双向开放理念为基础,在完善户籍制度改革,推进农村人口向城市迁移的同时,要建立长期有效的人才下乡激励机制,破除城市人才下乡障碍,为农村经济社会发展提供智力支撑;
要加快完善农村地区金融设施,促进农村乡镇地区金融服务业发展,缩小城乡资金融贷差距,从而吸引更多的城市资源要素下沉。农村公用事业发展需要资本和人才技术的支持,城乡融合发展下各项体制机制的建设能够让农村公用事业发展充分享受到政策和制度的红利。在人才下乡激励机制下,更多来自于城市的人才流入农村,参与公用设施的建设和规划。在健全的农村融资体系下,农村公用事业的发展能够充分吸收社会资本弥补地方投入不足的短板,不断利用充裕的资金提高公用事业的发展水平,提升公共服务质量(图3)。

图3 农村公用事业与城乡融合内在逻辑Figure 3 Internal logic of rural public utilities and urban- rural integration

在城乡融合发展战略背景下,农村公共服务短板亟待补齐,城乡居民公共服务共享机制亟待实现,城乡经济社会联动作用亟待发挥。随着乡村振兴战略的稳步推进,农村地区的公用设施得以不断完善,居民的生活质量逐步提升。但由于农村地区欠下了太多的“发展旧账”和“历史旧账”,在公共服务水平和质量方面城乡差距依然较大,城乡资源配置不合理的问题依然较为明显[19]。针对农村公用事业发展相对薄弱的现状,应推进城市公用事业向农村地区延伸覆盖。

3.1 建立健全城乡公用设施规划体系

实施城乡一体化的公用事业规划体系是推动城乡融合的基本条件。江苏省泰州市2020 年曾印发《关于贯彻落实农村公共基础设施管护工作改革的相关通知》,指出以泰州高港区作为试点区域,将农村公路、垃圾处理等多项农村公用事业项目纳入城乡一体化管护体系中,旨在通过城乡公用事业管护机制统一、管护模式统一的方式逐步将城市公用事业管理资源、经验与手段向农村地区拓展。泰州公用设施规划体系建设给全国性城乡两级公用设施发展提供了很好的借鉴。首先,应全面推进“县—镇、乡—村”公用事业区域规划,在逐步完善县镇规划格局的基础上,分阶段、分步骤地有序推进乡—村公用设施建设。其次,针对水、气、垃圾处理等基本公用设施普及问题,应根据市、镇、乡、村“梯度递减”的显著特点,采用同一套技术和质量标准,有侧重地具体落实。最后,要结合各个区域的地理条件、人口分布、风土人情推进公用设施建设项目,以满足各个区域居民生活和发展的需求。如:地理条件复杂、人烟稀少的区域考虑到建设成本的实际需求,可适当削减项目;
水资源较丰富、水质较高且获取水源难度较低的区域则无需铺设供水管道。

3.2 完善激励机制,促进要素畅通流动

农村地区由于经济发展存在天然的脆弱性,如果一味地依靠市场自发调节作用任由要素流动,那么农村无疑会成为土地、劳动要素单向输出方,最终发展潜力将枯竭殆尽,地区发展失衡态势难以逆转,新发展格局更是难以形成。因此,农村公用事业发展的重要条件是促进资金和技术要素的畅通流动,国家通过完善相应的激励机制,引导资金、技术、信息等要素从城市向农村流动。首先,资本技术具有的内在逐利性要求国家发挥财政的引导作用对其进行下乡补贴,创造实质性的条件让其有充分的盈利空间。其次,进一步放宽社会资本和技术的准入限制,制定吸引各类要素的优惠政策,不断提高各类要素在农村的创造力和能动性,提升农村吸引各类要素的竞争力。最后,要不断激发各要素参与公用设施建设的积极性。与其他行业产业发展不同,公用事业的发展具有较强的公共服务属性,社会资本技术在注重盈利目标达成的同时应更多地去引导其兼顾社会责任,肩负社会使命。只有将社会的“大水池”筑牢了,才能赋予各要素更多的发展机遇,增强各要素进入的吸引力,以促进我国农村公用事业良性与循环发展。

3.3 促进农村公用设施升级改造

农村既是农业发展的起源,也是农民生存的根本场所,更是支撑我国现代化事业持续推进的大后方。随着我国城市化、工业化步伐的不断加快,农村公用设施滞后问题也日益突出,给农村社会治理和经济发展带来了消极的影响。因此,要全面促进农村公用设施升级改造,提升农村公用设施建设水平,筑牢农村生存和发展的根基。一是要深入贯彻乡村振兴战略和“美丽乡村”建设的要求,加快农村垃圾处理设施和污水处理设施全覆盖,提升农村环境质量标准;
二是在逐步普及农村供水供电的基础上,着力提升供水质量,重视水质检测,加强用水用电设施的日常维护和管理,保障村民用水用电安全和身体健康;
三是要加快农村地区网络通信事业发展,特别是要加快5G 网络在农村地区的全覆盖,提高农村地区的通信便捷度,加快农村地区迈入信息化时代的步伐,推动城乡信息化融合发展;
四是要利用好城市公用事业发展的样板,充分发挥由城市流出的资本、技术和信息等要素的作用,着力提升农村公用事业建设水平,不断缩小城乡公用事业质量标准和服务水平差距。

3.4 探索农村公用事业公私合作模式

我国城市公用事业发展一直在探索公私合作的运营模式,比较有代表性的3 种合作模式为BOT、TOT、PPP。这3 种模式大同小异,总体上都是以政府、投融资机构、担保人、企业集团为主要参与方,政府作为需求的一方首先发起公用事业建设或运营招标,然后与投资方、融资方、担保人、中标企业在明确各方职责与义务的基础上签订合作协议,在合作框架内授权相关企业承担起对标的物的建设、运营和管理责任。这种公私合作模式的关键在于如何确保公用事业发展有效竞争,将自然垄断与市场竞争的部分区分开,在此基础上进行法律规制[20]。由于地方政府财政预算有限,城市公用事业发展常常需要民间资本的参与,对于经济发展水平普遍滞后的农村更加需要民间资本的支持,因此农村公用事业发展应积极探索公私合作运营模式创新。农村公用事业发展在争取中央财政和上级地方财政专项资金的同时,要尽可能地吸纳社会资本参与公用设施的建设、运营和维护。政府与民营企业通过签订相应的协议,以一定的让利条件和优惠政策为导向吸引民营资本、技术对农村公用事业发展贡献力量。如对于供水供气等民生性公用事业可采取公平竞争招标的方式转让相应的经营权,这种方式既可以解决政府资金不足的困境,促进农村公用事业发展,也可以盘活民营资本,为支持农村地区经济发展做出表率,进而为加快实施乡村振兴战略、城乡融合发展奠定坚实的基础。

3.5 探索农村监管机构驻点设置

目前,城市已对供水、供电、供气、园林绿化、公共交通等公用事业的监管设置了对口的行业监管机构,对规范公用事业建设和运营发挥了重要作用。而农村至今没有专门的公用事业监管机构,如果参照城市的监管方案,在农村设立对口的行业监管机构显然是不现实的。这是因为基层政府任务较重,设置专门的行业监管机构将增加行政成本,给地方政府带来更大的负担。为了适应城乡融合发展的趋势,应整合各行业对口监管机构业务,统一成立公用事业监管局,负责公用事业运营管理的合规监督。这样既可以协调水、电、气、公共交通、城市环境等公用事业监督主体形成合力,又能够提高监管效率。农村可考虑设置专门的监管机构作为城市公用事业监管委员会的派驻点,统一对农村公用事业各领域进行监管,填补农村公用事业政府监管缺失的空白,降低监管成本,规范农村公用事业市场秩序,切实维护人民的公共权益。

3.6 探索城乡联动和错区域监管机制

加强农村派驻机构的内部监督是针对农村公用事业的单向监管,不定期城乡联动监管和错区域监管则是城乡双向监管。不定期城乡联动监管是由城乡两级公用事业监管机构派出人员组成巡视组不定期地对城市或者农村公用事业建设、运营和发展项目进行实地走访调查;
错区域监管则是不定期地组织城市监管机构人员对农村公用事业发展项目进行抽查,或者农村监管机构人员对城市公用事业发展项目进行调查。这两种监管机制的实施能够有效地遏制城乡监管机构可能存在的徇私枉法行为,从而提高城乡公用事业监管水平。无论是城乡联动监管还是错区域监管,都对我国公用事业监管体系有较高的要求,尤其在目前城市公用事业尚处于各行业各自为政而未充分整合协调的情况下,上述两种机制面临不小的挑战。此外,即使城乡监管机构隶属于上下级关系,那么这种双向监管机制实施起来也阻碍重重。需要强调的是,从乡村振兴和城乡融合发展的长远趋势来看,城乡双向机制壁垒在未来必将得以破除,这样才有利于城乡协调发展和监管体系的变革,而双向监管机制创新不失为未来监管改革的一个重要方向。

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