基于“四八”阶段法的安全制度建设

中铁宝桥集团有限公司 梁清｜文

建章立制是企业安全管理的主要工作之一，也是企业安全工作的指南针与灯塔。《中华人民共和国安全生产法》第二十一条明确指出，生产经营单位的主要负责人要组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程。当下，很多企业不知应建立哪些规章制度，如何建立规章制度，怎样建立的规章制度才算合理。究其原因就是不懂建立方法，不知建立流程，不明建立步骤，导致编制出来的规章制度，在执行起来存在以下三种情况：要么是不“精”，不得要领，没有指导性；
要么是不“全”，说的有漏项，缺乏全面性；
要么是不“适”，说不到点子上，缺少可操作性。

基于此，笔者依据PDCA 循环模式，结合企业安全工作实际，提出建设安全制度的“四八”阶段法，主要从计划、实施、检查、行动四个大阶段，即其蕴含的八个小阶段，进行安全生产规章制度建设。

计划阶段主要包括清单统计和危险源辨识两个小阶段：

在制定规章制度前，要进行相关资料、文件、台账的收集准备，形成“三大清单”。根据工艺流程，确定作业活动，形成作业活动清单；
根据装置设备，确定设备设施，形成设备设施清单；
对于作业活动与设备设施未覆盖到的区域，确定部位场所，形成部位场所清单。“三大清单”统计是规章制度建立的基础，也是“起点站”，是建好制度的首要工作。因此，在规章制度建立过程中，第一步要做的就是要收集全、统计好“三大清单”工作。

建立好“三大清单”之后，要进行风险点的划分，在风险点划分的基础上，进行危险源辨识，根据辨识结果，列出制度建设计划。在危险源辨识过程中，以下三方面尤要关注：一是风险点划分要“细”，要把风险点划分到具体的设备设施与作业活动，比如企业有起重作业、机加作业、电焊作业、打磨作业等，将其中一个作业划分为一个风险点，以便精准施策；
二是危险源辨识要“精”，通过先作业活动、再设备设施、最后部位场所的顺序进行辨识，避免重叠或遗漏；
三是制度建设计划要“实”，针对辨识出的危险源进行“筛选”，有针对性地制订计划，比如辨识出会议室与危化库同时具有火灾风险，要着重制订危化品安全管理方面的制度。

实施阶段主要包括法律法规和标准规范识别、技术措施与行为措施制定、管理制度文件建立、制度实施运行四个小阶段：

要做好法规“识别”工作，根据制度建设计划，识别对应的法律法规与标准规范，将识别出的法律法规与标准规范分为业务、支持、监督、应急四个方面，其中业务方面是核心，支持、监督、应急分别从事前、事中、事后三个层面对业务方面的法律法规与标准规范予以支撑。比如对于起重机械，识别出《特种设备安全监察条例》（国务院令 第373 号）《起重机械安全监察规定》（国家质检总局令 第92 号）等业务法律法规与标准规范，同时识别出《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》（原国家安监总局令 第 30 号）《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》(原国家安监总局令 第16 号)等支持、监督、应急方面法律法规与标准规范，用以指支撑业务管理方面。

要做好措施“制定”工作，根据识别出的标准规范，对辨识出的危险源从技术和行为两个方面制定直接措施，分别形成安全技术文件与安全作业指导书。要将技术措施与行为措施作为风险控制的“硬措施、铁方法、钢手段”固化下来，为形成管理措施、制定制度文件打好基础。比如对于电焊作业，根据GB 9448—1999《焊接与切割安全》标准，识别出设置防护屏板、气瓶间距等技术措施，转移工件、劳保使用等行为措施，技术措施落实到安全技术文件中，以技术方案等指导制定具体的技术措施，行为措施落实到安全作业指导书中，以作业文件等指导形成具体的安全作业标准。

要做好制度“建立”工作，根据技术措施与行为措施，结合识别出的法律法规，融合形成制度文件。要将法律法规识别到具体条款，从进到出（比如危险化学品：采购、储存、使用、处置）等全过程、全链条、全周期进行管理。规章制度中要明确引用文件，适用范围、人员职责、管理程序、考核标准、报告记录等内容。其中引用文件是基础，适用范围是界限，人员职责是关键，管理程序是核心，考核标准是保障，报告记录是行动。通过以上六个方面，可以形成规章制度的固定模式。

要做好文件“运行”工作，规章制度建立好后，要建立相应的实施文件，比如对于安全生产责任制度，要建立相应的全员安全生产责任制，对于安全教育培训制度，要建立相应的岗前安全教育培训档案，将“宏观”的制度化为“微观”的实施文件。要根据建立的规章制度与实施文件，将报告记录“填充”，形成运行记录。比如对于安全生产责任制，通过细化为工作清单，组织各层级管理人员签订安全目标责任书、安全承诺书，对本岗位职责进行确认承诺，并定期对责任制落实情况进行相应的考核，形成责任制确认记录、落实记录、考核记录。制度文件、实施文件、运行记录共同构成“大规章制度体系”。

规章制度在运行过程中，因生产内外部环境的变化（比如生产工序的变化、人员结构的变更、法律法规的修订、不可抗因素的出现等），需要定期进行诊断。要对照法律法规，依据施工环境，对规章制度的适宜性进行诊断，形成诊断记录。比如出现突发疫情，需要对以往应急预案进行诊断，如预案中没有公共卫生事件，需要及时修订增补。以“系统”思维诊断制度文件，以“体系”思维审计实施记录，对制度文件、实施文件、记录文件进行全方位、多角度、立体化诊断。

诊断过程中，发现规章制度不符合现有内外部环境，要及时修订更改，尽量减少法规要求与现实行为之间的“真空期”。在规章制度修订过程中，要措施得法，多措并举加快制度改进。比如对于集团总部，根据《中华人民共和国安全生产法》要求建立全员安全生产责任制，可分层级进行制定。公司可制定到部门级，部门制定到岗位级，通过公司、部门两个层级制定，经主要负责人审核签发，可快速制定全员安全生产责任制。公司、部门、岗位三者责任制要有机统一，相互作用，覆盖全面，合理规避责任缺失的法律风险。安

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