研究生教育政策变迁：脉络、逻辑与政策效应

■ 刁丽颖 高歌 陈立轩 骆娜 李秀婷，2

1.中国科学院大学经济与管理学院 北京 100190

2.数字经济监测预测预警与政策仿真教育部哲学社会科学实验室（培育）（中国科学院大学） 北京 100190

新中国成立以后，一代又一代伟大的中国人民前赴后继、攻坚克难[1]，不仅实现了“三级跳”的发展奇迹——从“跟跑”、“并跑”再到“领跑”，也由物质匮乏、积贫积弱的国家“摇身一变”成为世界第二大经济体，在完成了第一个百年奋斗目标（即全面建成小康社会）后，又将逐步迈向新的赶考之路——建设社会主义现代化强国的奋进之路[2]。之所以能有如此大的变化，其主要原因之一为我国十分重视教育事业的发展。党的十九大提出：要将教育事业的发展置于优先地位，要加快教育现代化发展的步伐，进行现代化教育强国建设。而研究生作为社会发展、科技创新的“主力军”和“先锋队”，处在教育系统中的金字塔顶端，无疑是教育事业发展的重中之重[3][4]。自改革开放以来，我国学位制度开始建立，学位与研究生教育逐步成为我国高端专业人才自主培养的核心渠道，一方面，它既肩负着培养高水平人才的重任，为我国现代化建设培养了大批创新创业人才，使得我国高等教育水平整体提高；
另一方面，其在国家创新体系中占据重要位置，是提升国家核心竞争力的关键环节，对我国社会主义建设战略目标的实现发挥了重要作用[5]。

目前新一轮“双一流”建设已经启动，建设世界一流大学是整个社会的殷切期盼[6][7]，积极发展研究生教育现已成为我国国家发展的战略需要，提高研究生教育质量迫在眉睫[8]。当前，世界大部分国家和地区采取“重点建设”的方式来促进高等教育的发展，我国自然也不例外。高等教育中的研究生教育政策，自实施以来始终在我国教育发展与改革中占据重要地位，总结和分析研究生教育政策的变迁对于完善政策本身以及推动我国高等教育发展均具有实践意义[9]。因此，作为国家自然科学基金的部分成果，本文拟在总结我国研究生教育政策变迁规律的基础上，积极探寻政策未来的发展方向，并提出相关的发展展望及政策建议。

当前文献大致将与研究生教育相关的政策分为：财政投入政策、招生政策和其他政策。财政投入政策包括与研究生教育投资相关的政策，涉及研究生发展经费、教育收费、奖助学金等内容；
招生政策则是指教育部进行研究生招生的相关政策；
而其他政策包含研究生学位、研究生发展及改革等内容。

在财政投入政策方面，教育的发展离不开教育经费的支持，提高教育经费的使用效率尤为重要[10]。我国现已形成国家财政拨款为主,征收教育税费、收取学费、社会集资办学和捐资助学等为辅的多元高等教育经费筹措模式[11]。2006年开始，国家从科研实际出发，以其为中心建立导师负责制和研究生资助制，培养费是教育成本中应由个人补偿的部分，实际的教育成本由政府、社会、学校或个人共同分担[12]。赵必华[13]依据“学生整合理论”提出，高等教育机构可对生活困难的群体给予奖学金激励或公益性资助，获得奖学金或资助能使其与学费相抵免，从而在减轻学生经济负担的同时，提高学生学业投入的积极性[14]。洪柳[15]认为，求学成本和收益结构会因研究生收费政策而改变，压力能激发学生的学习动力，实现由“他律”向“自律”的华丽转变[16][17]。未来，应继续优化研究生教育财政投入的渠道和投入模式，使其能够更好地为我国研究生教育事业发展提供政策支撑[18]。

在招生政策方面，除全国研究生招生工作管理规定以外，还包括：少数民族骨干计划、退役士兵专项计划、推免政策等内容。吴婷和贾勇宏[19]研究发现，我国研究生招生政策趋于精细化，政策的颁布数量随我国研究生招生人数的增加而上升。优质生源是研究生培养质量提高的重要因素之一，而选拔、招收优质生源则是其招生的重中之重[20]。为促进民族团结、推进教育公平、加快民族区域发展，少数民族研究生招生照顾政策应运而生[21]。教育部从2015年9月颁布退役士兵专项计划，并由467 所高校承担[22][23]。这既鼓励了高素质人才支持国防和军队现代化建设，也为退役大学生士兵提供更多成长成才通道。推免政策是为了优化配置教学资源，实行校际间优势互补，为高校选拔高层次创新型人才[24]，但存在因保障质量而牺牲公平的情况。未来应给具备推免资格的“双非”院校更多机会，努力寻求保质量、保公平的“双保”方案[25]。

在其他政策方面，谭诤等[26]认为，我国学位与研究生教育政策开始由“效率优先”向“质量和公平”变化，从“重学术学位”向“学术学位、专业学位并重”过渡。李金碧[27]认为，我国传统的研究生课程范式已不能完全适应研究生教育的要求，未来课程应重视知识的交叉融合，并借助网络资源建立切实可行的教学质量评价体系[28][29]。鄢洪平[30]认为，研究生导师是研究生教育中的绝对核心，建设高水平导师队伍十分重要。研究生培养应继续细化相关制度、落实质量保障措施，使导师与研究生通过制度建设形成合力[31]。姜江[32]认为，实现研究生教育的信息化等内容既是时代性的现实需要，也是可持续发展的必由之路。卫建国和秦一帆[33]认为，我国研究生教育政策变迁的路径依赖很强，用制度创新克服路径依赖将是研究生教育改革的重大课题。

本文从政策变迁的角度出发，既能梳理“十一五”以来研究生教育发展的脉络及逻辑，也能为积极探寻研究生教育政策未来的发展方向提供参考，具有较为重要的理论价值与现实意义。

该部分内容通过教育部官网、科技部官网等公开渠道，收集了“十一五”以来国务院、教育部、科技部等部门独立发布以及联合发布的97份政策文件，运用历史研究法（又称纵向研究法），对研究生教育有关政策进行脉络梳理与逻辑分析。同时结合统计描述与桑基图分析法，对各类政策文本数量、主体、内容进行剖析，并开展分阶段比较分析。

2.1 政策类别划分

“十一五”以来，国家高度重视研究生教育，通过有关部门制定的多元化举措，不断明确研究生教育的重要地位，夯实政策保障环境，强化研究生教育投入机制改革、学位授权审核制度改革等，助力世界一流大学和一流学科的全面建设。

综观涉及研究生教育的多项政策，其颁布的形式有规划、办法、通知等共7 种类型（图1），显示出各级政府间、各部门间合作形式灵活且多样化的特色。在多种政策文本形式中，办法和意见类型的数量居多，占比共高达70.1%。

如图2所示，本文按照颁布部门将收集到的“十一五”以来涉及研究生教育的97份政策文本分类汇总。从政策的发文主体来看，单部门发文主体中教育部发布政策文件的占比最高（34.02%），其次是国务院（7.22%），学位委员会、科技部分别占比6.19%和5.15%；
多部门联合发布的政策文本占比共计47.42%。

2.2 政策主题分析

政策分析主要涉及人才培养和协同育人这两大主题，本文利用线上编程网址制作出桑基图（图3-4），以此对政策颁布主体、颁布年份以及政策类别进行流线型可视化分析。

通过人才培养政策的桑基图可以直观地看到，自“十一五”以来，教育部发布的人才培养政策重心开始由“创新学科建设”、“引进海外人才”向培养高层次紧缺人才转变；
科技部发布的人才培养类政策文件从“培养创新人才”向“培养紧缺人才”过渡；
“十四五”期间人才培养政策集中于“紧缺学科领域高层次人才培养”方面，体现了国家战略导向与重大需求由增强自主创新能力向推动核心“卡脖子”科技发展、提升服务区域可持续发展能力落实。

通过协同教育政策的桑基图可以直观地看到，从“十一五”开始，教育部发布的协同教育类政策重心经历了从“高校与科研机构国际合作”、“产学研结合”到“创新联合组织”、“数字校园建设”再到科教结合、产教融合协同育人的转变；
国务院发布的协同教育类政策从“科技园与联合实验室建设”、“开放大学建设”向“产教融合”过渡，反映出协同育人机制由一般性产学研结合向科教、产教深度融合协同育人转变。

基于政策文本分析可知，自“十一五”规划重点推出新兴产业发展战略后，以信息技术、生物技术为主的新兴产业成为我国加快经济结构调整、建设创新型国家的战略重地。新型产业崛起对人才质量提出了更高要求，传统技术型人才将难以适应当代经济社会发展需求，创新人才发展模式、加快构建协同育人机制是国家教育政策的重点所在。

其中，协同育人机制聚集了国内外高校、企业和科研院所等多方面资源，同期政府制定相应政策稳定政策供给保障，鼓励和支持各机构间开展多样化全方位的合作，联合建立研发中心和其他技术创新组织，通过产学研结合的机构、项目和专用基金来共同培养人才。高校发挥学科优势和人才培养优势，结合国家和社会发展对人才需求，通过开设相关课程设置，优化教学方式等，夯实学生的理论基础；
企业发挥场景化、应用化和实践化优势，强化协同育人的各方面资源投入力度；
科研院所发挥在科研平台、科研项目及科研人才的优势，为学生提供良好的科研实践平台和机会，同时也为企业提供技术支持。

总体而言，我国研究生教育改革的速度、力度与完善程度在不断升级，研究生教育已完成从无到有，从小到大的历史性积累和划时代巨变的重要阶段，与此同时，也正跨步于从量变到质变、从规模化发展向高质量提升、内涵式发展的转折飞跃时期。相关政策法规在研究生教育质量保证过程中起着重要的作用，越来越多的政府部门参与到相应领域政策的制定当中。

2.3 政策分段梳理

2.3.1 “十一五”：创新与服务能力

“十一五”时期是我国全面落实科学发展观，把增强自主创新能力作为国家战略，加快经济增长方式转变，推进产业结构优化升级的关键时期。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》指出，高等教育发展的主要任务为完善研究生选拔方式和培养机制改革、探索高校与科研院所协同育人的培养模式以及积极调整学科布局和专业设置等。

在人才培养和学科建设方面，国家加大海外人才的吸引政策落实与引进力度，在“高等学校学科创新引智计划”的指引下建设新兴学科。同时紧紧围绕《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》要求，重视基础理论建设和学科完善，协调建设地球科学、数学以及生物学等基础学科，并探索各个基础学科之间、基础学科与应用学科的交叉融合，给予交叉学科和新兴学科高度关注。

2.3.2 “十二五”：教育“提质时代”

“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，也是研究生教育全面改革和转型的重要历史时期。2013年7月，全国研究生教育工作会议提出“服务需求、提高质量”的发展主线，促进研究生教育质量实质性提升。2014年11月，召开改革开放以来的首次全国研究生教育质量工作会议，陆续颁布一系列政策提供研究生教育质量的制度保障环境，开启了研究生教育的“质量时代”。

在人才培养和学科建设方面，国家实施了“科教结合协同育人行动计划”等系列教育计划，助力学生创新创业教育，提升学生的创新创业实践能力。教育部与中国科学院联合制定“科教结合协同育人行动计划”，旨在探索高等学校与科研院所联合培养人才的新模式。教育部部署“卓越工程师教育培训计划”，旨在探索高等学校和行业企业联合培养人才的新路径。与此同时，2011年国务院学位办发布了《关于做好授予博士、硕士学位和培养研究生的二级学科自主设置工作的通知》，扩大了学位授予单位的办学弹性，有利于保障研究生培养和学位授予质量。

2.3.3 “十三五”：“保质提效”发展

“十三五”期间是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是国家发展战略以创新驱动发展为主、亟需升级人才培养、重视紧缺人才培养的关键时期。2022年7月召开新中国成立以来首次全国研究生教育会议，会议强调要以提升研究生教育质量为核心，以“立德树人、服务需求、提高质量、追求卓越”的发展主线，深化改革创新，推动内涵发展。

在人才培养方面，主要加强”卡脖子“核心技术等相关学科领域紧缺人才培养，如设立集成电路、核科学等博士专项计划、国务院学位委员会设集成电路专业为一级学科等。在健康中国战略的国家背景下，我国针对公共卫生、康复、老年护理等学科，兴起高水平应用公共卫生人才培养计划。在树立总体国家安全观的同时推进应急管理学科的发展和创新。

在学科体系建设上，强化基础学科、重点学科与新兴学科，注重应用学科与当前国家所遇到的亟待解决的实际问题有机结合。同时对交叉学科的弹性制度进行完善；
在学科不断调整的同时，招考培养制度改革不断深化。“十三五”期间，进一步推进研究生分类培养，学术学位研究生培养突出科教融合，以提升创新能力为重点；
专业学位研究生培养突出产教结合，以加强实践创业能力为重点。

2.3.4 “十四五”：高质量内涵式发展

“十四五”期间是我国开启面向全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，推动高质量发展是这一时期国家社会经济发展的首要任务。开局之年恰逢新冠肺炎疫情的强势冲击，以及新一轮科技革命、产业变革，国家人才培养重点也随之变化。2021年10月，习总书记在中央人才工作会议上作出“加快建设世界重要人才中心和创新高地”的重要讲话，并强调“我国要走好人才自主培养之路”。

在人才培养和学科建设方面，注重新兴交叉学科建设，聚焦科技前沿和未来发展，重点加强网络空间安全、储能技术、量子科学等领域的人才培养。同时增强协同创新能力建设，推动产学研深度融合以及线下线上紧密融合。在利用学科交叉融合的“催化剂”打破学科专业壁垒的同时,通过深化科教结合、产教融合,推动教育链、人才链与产业链、创新链的有机衔接。

结合前文的政策脉络梳理以及“十一五”以来的教育主题演变，本节通过分析2006年以来高等教育（含普通高校和科研机构，下同）各学科研究生招生情况以及高等教育资金投入等方面，进一步研究教育政策的政策效应。

“十一五”期间，国家提倡高校应以社会需求为导向，加快培养经济、社会、文化等方面的高素质人才，从图5可以看到，经济学、管理学、法学、文学等研究生招生人数在2006-2010年处于上升状态。同时，为响应加大农业、资源和环境等方面的紧缺人才培养力度，农学研究生招生人数也在稳步增长。

“十二五”开启了研究生教育的质量时代，科研合作平台、联合实验室等保障体系纷纷组建，图6显示，在这一阶段高等教育领域的基本建设投资完成额和中央国家预算内资金、国家预算内资金波动上升，后两者的上升幅度显著加大。与此同时，各学科研究生招生人数呈现出较平稳的趋势，除文学研究生招生人数在“十二五”开局时明显下滑。

“十三五”时期，党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，同时指出农业、农村和农民问题是关系到国计民生的根本性问题，“三农”问题始终是工作的重点所在。习总书记提出的“五个振兴”科学论断中“乡村人才振兴”与研究生教育息息相关，是激发乡村内生增长动力的战略重点所在。在这一时期，农学研究生招生人数迅速上升；
此外，由于本时期强调瞄准干细胞等“卡脖子”核心技术以及航天等未来科技技术，工学人才整体的研究生招生人数和增幅达到最大。同时，为响应健康中国战略，医学研究生招生数量也呈现出上升趋势。“十三五”时期新兴学科建设为战略重点之一，高等教育投资和各项预算内资金继“十二五”以来持续扩张。

研究生教育是国家科技竞争和人才竞争的重要支柱，是创新驱动发展战略和建设创新型国家的核心要素。“十一五”以来，我国研究生教育政策不断完善，研究生教育质量持续提升，在建设教育强国的历程中占据着非同寻常的地位。新时期，我国研究生教育要把握新主题，自觉新担当，为我国加快建设世界重要人才中心提供源源不断的人才资源。

4.1 把握新主题，推动研究生教育向高质量发展转变

高质量、内涵式发展是新时期研究生教育最鲜明的特征，我国的研究生教育应与时俱进地适应国家发展需要，以五大发展理念为引领，以提高质量为核心，以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向，在统筹推进一流大学和一流学科建设进程中，通过加强内外部质量管理、导师岗位管理、学风作风建设、质量评价等方面工作，进一步提升研究生教育质量。

4.2 自觉新担当，深入推进研究生教育综合改革

当今世界正处于百年未有之大变局，对创新人才的需求更加迫切,同时对研究生教育也提出了新挑战，研究生教育必须以服务新时代需求为导向，结合国家和社会需求，不断优化和调整学科专业布局，加快新兴学科、交叉学科建设和发展；
同时加快学科专业目录的管理方式向指导性和统计性目录转变，推动我国学科专业目录与知识更新、新兴产业需求快速匹配。

4.3 优化资源投入，提高教育资源使用效率

新时期，研究生教育要克服教育资源统筹配置的不足，不断创新发展方式，以服务需求，提高质量为根本，深入推进资源配置方式改革，除政府投入外，培育多元投入主体，充分完善并利用好市场机制，同时结合地方、培养单位以及学科专业实际，加快推进研究生教育资源差异化配置，更加灵活高效的资源配置，提高教育资源使用效率，推动研究生教育的高质量发展。

【鸣谢：本研究得到数字经济监测预测预警与政策仿真教育部哲学社会科学实验室（培育）（中国科学院大学）基金资助】

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