“十三五”时期我国国土利用形势分析

李树枝，张丽君，祝培甜，郭瑞雪，李 蕾，陈霈弦，张 迪，戈晚晴，陈相利

（自然资源部信息中心，北京 100812）

“十三五”时期，我国国土资源开发利用格局发生了重大变化。据2021年第三次全国国土调查（以下简称“三调”）主要数据公报[1]，2009年第二次全国土地调查（以下简称“二调”）以来的10年间，我国耕地数量明显减少，建设用地增长较快，生态功能较强的林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等显著增加，生态建设取得了积极成效；
另外，建设用地粗放利用和低效闲置，土地利用结构和布局不尽合理等问题依然存在。未来实现经济高质量发展，应立足现有国土空间格局，优化国土资源配置，全面提升国土空间品质和效率，满足经济高质量发展和人民对美好生活的需要。

我国陆域国土面积居世界第四位，仅次于俄罗斯、加拿大和美国[2]。我国国土利用中，耕地、园地、林地、草地、湿地、建设用地和其他土地分别占13.49%、2.13%、29.97%、27.90%、2.48%、8.56%和15.47%（图1）。人多地少是我国的基本国情，我国存在大量不可利用土地，可利用的土地集中分布在东部地区，加剧了人地关系紧张格局。

十几年来，伴随工业化和城镇化的快速发展，我国城乡建设用地规模持续扩大，生产空间和生活空间进一步拓展，人居环境明显改善。2009—2019年，全国建设用地面积从3233×104hm2增至超过4090×104hm2，累计增长26.5%，远高于5.7%的人口增速，占国土面积的比重从3.4%提高到4.3%。2019年人均建设用地290 m2[1，3]，较2009年增加48 m2，其中，城市人均建设用地、住宅用地和公园绿地分别达到114 m2、35 m2和14 m2，分别增加11 m2、4 m2和3 m2。

建设用地持续扩张，土地开发利用强度加大，严重挤占了农业空间和生态空间。土地利用呈现以下特点：城市用地持续扩张，耕地数量尤其是优质耕地，数量持续减少，耕地质量显著退化，对粮食安全、生态安全和经济社会可持续发展造成不利影响。“三调”数据显示，2019年全国耕地面积1.28×108hm2，较2009年“二调”耕地面积减少5.56%；
生态功能较强的林地、草地、湿地、河流、湖泊等地类增加0.17×108hm2。

与其他国家相比，我国耕地面积居世界第三位，仅次于印度和美国[4]，占世界耕地总面积的9.1%，但人均耕地0.09 hm2，仅为世界平均水平的48.6%。我国粮食产量世界第一位，占世界粮食总产量的24.4%。森林面积居世界第五位，占全球森林面积的5.4%；
人均森林面积仅为世界平均水平的1/3，人均森林蓄积量仅约为世界水平的1/6；
森林覆盖率23.04%，低于世界30.8%的平均水平。湿地保护率达到52%，人均湿地面积约为世界平均水平的20%。自然保护地面积占陆域国土面积的比重为18%，略高于世界平均水平（15%），但是低于欧美和日本等发达国家和地区。

2019年，我国国土开发强度为4.3%，低于美国、德国、日本等国家；
人均建设用地面积达到290 m2，高于韩国、日本等周边国家，远低于欧美发达国家和地区；
人均城镇住宅用地面积（40 m2）和住宅用地占城镇用地的比例（26.5%）也远低于欧美发达国家和地区。近年来，我国地均GDP（单位国土面积GDP产出）增速较快，居世界之首，但绝对量较低，仅相当于英国、德国的1/7，美国的2/3，韩国的1/10，日本的1/9，土地产出效率仍有较大提升空间。

2.1 严格耕地保护，耕地数量下降势头有所缓解，耕地质量总体保持稳定

“十三五”期间，我国强化落实最严格的耕地保护制度，改进和完善耕地占补平衡制度，使得耕地数量减少及耕地质量下降的速度减缓。2019年耕地面积1.28×108hm2，较2009净减少0.08×108hm2，其中内蒙古、新疆、黑龙江、吉林和辽宁5个省份耕地面积净增加；
加强土地整治，加快推进高标准农田建设，耕地质量总体保持稳定。据2019年全国耕地质量等别更新评价主要数据成果，截至2018年，全国耕地平均质量等别为9.96等，与2014年持平；
2019优质耕地（水田和水浇地）0.64×108hm2，较2009年净增242.95×104hm2，占耕地总面积的49.7%；
截至2020年年底，完成8亿亩高标准农田建设任务，建成的高标准农田亩均粮食产能提升10%～20%，为保障国家粮食安全和农产品有效供给奠定了基础。

2.2 加强生态系统保护与修复，林地草地等生态保护用地显著增加，碳汇能力明显提升

近年来，我国加大生态系统保护和修复力度，先后出台了天然林保护修复、草原保护修复、滨海湿地保护、湿地保护修复和鼓励支持社会资本参与生态保护修复等一系列制度性文件，持续推进国土绿化行动，生态用地保护成效显著。“三调”结果显示，2009—2019年，我国生态保护用地（包括林地、草地、湿地、河流水面、湖泊等）净增加1733.0×104hm2。2019年生态保护用地（主要包括林地、草地、湿地、陆域水域、城市绿地等）面积为67098×104hm2，其中林地、草地分别占42.3%和39.4%，森林覆盖率、草原综合植被盖度分别提高到23.04%和56.1%，湿地保护率为52%；
森林蓄积量175.6×108m3，森林植被碳储量91.86×108t，较第八次全国森林资源清查结果增加7.59×108t，森林蓄积量和碳汇能力显著提升。

2.3 保障经济社会发展用地需求，建设用地供应结构和布局进一步调整优化

十几年来，我国建设用地供应充足，保障了经济社会发展。“十二五”期间年均供地量65×104hm2，是“十一五”的近2倍，2013年为75×104hm2[5]，为历史最高值。“十三五”时期以来，我国经济增速放缓，发展方式发生转变，国有建设用地供应面积仍保持较高水平，年均供应量达60×104hm2[6]。2020年，受新冠肺炎疫情影响，我国经济增速大幅下降，建设用地供应仍增长5.5%，全年供应65.8×104hm2（图2）。从用地类型来看，2020年供应量增长最快的是工矿仓储用地，为13.6%，其次，房地产用地供应增长9.3%，基础设施用地供应增长0.3%，三者占比分别为25.4%、23.6%和51.0%（图3）。

“十三五”以来，建设用地供应以推进供给侧结构性改革为主线，积极支持和发展实体经济，全力保障新产业和新业态用地需求，以及重大民生工程和重大基础设施建设用地需求，加强房地产用地调控力度，促进了经济稳步增长和区域协调发展。

一是城市工业用地扩张速度减缓。“十三五”期间，城市工业用地面积年均增长速度为1.9%，低于“十二五”（3.5%）和“十一五”（6.2%）[7]。2020年，为积极应对新冠肺炎疫情，支持实体经济发展，工矿仓储用地供应量较上年增长13.4%，其中制造业供地面积继续保持小幅增长，以煤炭开采和洗选业为首的采矿业供地面积连续两年大幅增长。

二是房地产用地规模持续扩大。2009—2019年，房地产用地面积累计增长71.9%，占城镇用地的比例由31.4%提高到37.9%。城镇居住条件明显改善，人均住宅用地面积由2010年的31 m2增至35 m2。2020年，房地产调控因城施策，土地供应量缓慢提升，占土地供应总量的23.6%，较2019年提升0.8个百分点。房地产用地供应满足城市人口增长和经济发展需要，一线、二线和三线城市增长幅度分别为15.0%、13.8%和6.5%。住宅用地供应优先满足普通商品房和保障住房需求，严格控制高档住房用地供应，三种类别住房供地量占比为81.1：18.5：0.4。

三是交通等基础设施用地供应保持较高水平。“十三五”期间，基础设施年均供地34.3×104hm2，较“十二五”时期增长11.7%，占建设用地比重大幅提升，由2010年的28.8%提高到2017年高峰时的60.5%。此后，虽然连续三年下降，2020年占比仍达51.0%。具体来看，交通运输项目用地供应量进一步增长，占供地总量的28.5%，仍居各类建设用地供应量首位；
公共管理与公共服务用地供应量连续4年超过住宅用地供应量，2020年占比达到17.4%，仅次于交通运输用地和工矿仓储用地，与住宅用地持平；
城市公园绿地面积继续增加，2020年增长5.0%，人均公园绿地面积由2010年的11.2 m2增至14.8 m2。

四是东、中部地区建设用地供应量占比有所提升。“十五”以来，随着产业转移和基础设施补短板力度的加强，中部和西部地区建设用地供应量逐步增加，占供地总量的比例持续提升，东部则明显下降（图4）。“十三五”期间，东部地区产业显著回流，作为承接地的中部地区水利，以及交通运输等基础设施建设力度逐步加大，带动了东部和中部地区供地量占比显著提升，而西部和东北地区供地量占比则有所下降。“十三五”时期，东、中、西和东北地区四大区域供地量占比分别为33.4%、26.8%、34.1%和5.7%，与“十二五”相比，东部和中部地区分别提高2.2个和2.8个百分点，西部和东北地区分别下降1.2个和2.8个百分点。

2.4 加大存量用地盘活和土地市场化配置，土地利用效率显著提升

“十三五”以来，加大存量用地盘活，存量建设用地供应占比显著提升。2016—2020年，存量用地供应占比由18.5%提高到23.1%。2018—2020年，共消化2018年以前批准的批而未供土地69.4×104hm2，处置闲置土地19.3×104hm2。

推进土地市场化配置，土地出让收入持续提高。“十三五”期间，全国国有建设用地累计供应306×104hm2，其中，以出让方式供应129.1×104hm2，国有土地使用权出让金累计达到31万亿元，年均增长20.9%（图5），占地方一般公共预算（本级）收入的比重由39%大幅提高到93.6%[8]。一方面土地出让收入有力支撑了地方经济发展，另一方面土地财政依赖程度进一步加剧。

推进节约集约用地，建设用地地均投入和地均产出效益持续提升。2015—2019年，我国建设用地地均固定资产投资由113.3万元/ hm2提高到125.6万元/ hm2，增长了10.9%；
同期，建设用地地均GDP由192.3万元/hm2提高到241.2万元/ hm2，增长了25.4%；
建设用地地均国家税收由34.9万元/hm2提高到38.6万元/ hm2，增长了10.6%。从单位GDP建设用地使用面积看，“十三五”期间，累计下降20.2%。

3.1 耕地保护面临生态退耕、违法违规建设占用，以及非农化和非粮化等问题的严峻挑战

过去10年，耕地主要流向园地、林地、草地等，程序性、实质性违法建设占用耕地问题仍时有发生，2020年，土地例行督察发现各地存在违法违规建设占用破坏涉及耕地4.7×104hm2；
一些地方占用耕地和违背自然规律植树造林，存在生态建设盲目性和生态布局不合理等问题，耕地保护依然面临多重压力；
耕地资源紧缺，我国大部分省份的耕地后备资源不足，补充耕地和粮食产量重心向北方等生态较为脆弱区移动，对北方生态脆弱区和粮食长距离运输产生较大压力，影响粮食安全和生态安全。

3.2 城镇建设用地供需不匹配，用地结构不合理，村庄用地快速增长，人减地增情况突出

2009—2019年，我国城镇用地快速扩张，从726×104hm2扩大到1035×104hm2，累计增长42.8%（年均增长3.6%）。其中，城市年均增长4.0%，建制镇年均增长3.3%，快于城镇人口年均3.2%的增速；
特别是显著衰退型城市，城镇用地与经济发展协调性差，土地供应与人口、经济增长不匹配等问题比较突出。城镇用地结构和布局不合理，工业用地占比仍较高，尤其是在显著衰退类和缓慢增长类地区，工业用地占比高达25%～27%，公共管理和公共服务用地、城市绿地等占比总体偏低，且空间布局不尽合理。2009—2019年，村庄用地累计增长18.7%，农村人口减少23.7%，人均村庄用地417 m2，增长了56%，人减地增的情况加剧。

3.3 交通等基础设施建设仍存在短板，交通运输用地供给与运输结构和空间发展不匹配，用地扩张与资源环境约束矛盾凸显

近十年来，我国交通基础设施建设取得了巨大成就。但与发达国家相比，我国人均基础设施网络规模仍存在差距，每万人拥有的线路里程是美国的15%。我国西部，特别是西北地区交通网络覆盖不足，“老少边”等欠发达后发展地区交通基础设施存在短板，大部分城市群、都市圈发展处于初级阶段，未来交通基础设施建设用地需求依然强劲。交通运输用地供给与需求尚缺乏精准对接，土地供应未及时反映交通运输方式和结构变化，近十年来我国公路用地增长72.7%，公路用地占交通运输用地比例高达84.2%，而近年来公路客货运量增速放缓，铁路、民航货运量增速加快，道路客货运输产能依然过剩，区域间、城乡间、不同运输方式间土地供需不匹配问题依然突出。“十四五”时期，我国加快交通强国建设，面临耕地保护和资源环境生态紧约束，客观上要求交通基础设施建设从“规模扩张”转向“提质增效”和绿色低碳高质量发展。

3.4 工业用地存在新一轮闲置与低效利用风险

为积极应对新冠肺炎疫情，落实中央“六稳”“六保”工作要求，自然资源部门积极保障产业用地需求，土地供应量继续保持增长态势。在经济下行压力下，地方难免以稳增长为第一要旨，加快项目落地投产，“旧动能”用地有进一步扩张的趋势。目前工矿仓储用地供应仍以新增为主，利用存量用地不足1/4。村庄工业用地面积占工业用地总量比重较大，利用效率较低。多数村级工业园入驻企业规模小、布局散乱、产出较低、污染问题突出。近年来工业经济增速持续放缓，企业利润下滑，破产倒闭企业增加，因此，必须防范新一轮工业用地闲置与低效利用的风险。

3.5 房地产用地供给不足与过剩并存

“十三五”以来，中央坚持“房住不炒”的总基调，房地产调控政策保持连续与稳定，房地产市场虽然有波动但总体平稳。然而,房地产用地供应与人口流动和产业聚集的区域不匹配问题依然存在。对全国49个大中城市的分析表明：①2015—2020年，一线、二线、三线城市城镇人口增量分别占全国城镇新增人口的8.7%、26.1%和1.7%，同期住宅用地供应量分别占全国住宅用地供应总量的1.8%、19.4%和9.2%，一线、热点二线城市房地产用地总体供不应求，三线城市供大于求，存在库存压力。②保障性住房用地供应仍不足，其仅占住宅用地的18.6%；
其中公共租赁住房和租赁型商品住房仅占住宅用地供应量的2.2%。③2020年商服用地延续2018年的上涨趋势，增长9.8%；
其中，一线城市在上年下降基础上大幅增长48.0%，二线、三线城市延续上年增长趋势，分别增长13.2%和14.2%，应警惕部分二线和三线城市受经济下行和新冠肺炎疫情影响，商服用地供应增加带来供给过剩和消化压力较大等风险和问题。

3.6 公共管理与公共服务用地总体不足

“十三五”以来，我国公共管理与公共服务用地供应保持较高规模，但总体供给仍不足。由于历史欠账，再加上土地供应未能紧跟人口增长和城镇建设用地供应速度，用地与人口和经济发展不协调。2019年全国城镇公共管理与公共服务用地占比平均约为15%，北京、上海等超大城市的公共管理与公共服务用地占比约为20%，远低于国外大都市，比如美国纽约（开敞空间与娱乐用地、公共设施用地占比33%）等。公共管理与公共服务用地结构不尽合理，多数省份公园与绿地逐年增长，但总体仍偏少，2019年，全国公园与绿地占城市用地的4.9%，北京、上海的公园与绿地分别占城市用地的7.5%和6.5%，远低于纽约、巴黎、东京、首尔等国际大都市（均在20%以上）；
文体娱乐用地需求增长，但人均图书馆、博物馆、体育馆等的用地量仍较低。

3.7 土地利用边际效益递减，土地闲置和低效利用问题依然突出

近年来，随着经济增速放缓，土地利用的边际效益明显递减。2010—2019年，建设用地地均固定资产投资年均增速由“十二五”的11.3%下降到“十三五”（仅统计2016—2019年数据）的2.6%；
同期，建设用地地均GDP年均增速由9.0%下降到5.8%。在我国经济从高速发展转向高质量发展的新形势下，依靠土地要素的大规模投入来拉动经济的增长方式将不可持续。2018年以来，从土地供给侧发力，国家大力推进和完善建设用地“增存挂钩”机制，倒逼存量用地盘活取得了显著成效。但由于历史积累，土地批而未供和低效闲置问题依然突出。据统计，截至2020年年底，全国共有批而未供土地98.6×104hm2，相当于2016—2019年年均供地（60.5×104hm2）的1.6倍；
剩余闲置土地面积20.0×104hm2，相当于建设用地的0.5%，存量土地盘活仍有巨大潜力。

3.8 土地财政依赖程度继续攀高

对国有土地使用权出让收入与地方一般公共预算收入比值的分析表明，地方政府对土地财政的依赖程度进一步增高。近十年以来，两者的比值基本都在0.4以上，“十三五”以来，国有土地使用权出让收入持续升高，2020年达到8.4万亿元的历史新纪录，较2015年增长189%，与地方一般预算收入的比值也由2015年的0.39，快速提高到2020年的0.84。不少城市，如杭州、南京、武汉、广州、西安、贵阳、南宁、昆明、长春、济南等，土地出让收入超过或与地方一般公共预算收入持平，说明土地收入依然是地方财政的主要来源。2021年以来，我国经济下行压力加大，地方政府对土地财政依赖程度仍较高，部分城市房地产政策有所放松，但随着建设用地供应方式的转变，存量挖潜逐步成为主要的供应方式而替代增量扩张，地方政府高度依赖土地出让收入的做法已难以为继。

4.1 严守耕地保护红线，保障粮食生产和重要农产品供给能力

切实落实最严格的耕地保护制度和政策，继续强化耕地数量、质量、生态三位一体保护。①强化耕地用途管制制度。遏制耕地“非农化”、管控“非粮化”，优先保护集中连片耕地，对永久基本农田实行特殊保护。②提升耕地保护规划战略层级。综合考虑耕地资源现状及粮食主产区分布，确定口粮核心级、粮食优先级、农产品保护级及可恢复保障级，制定差异化耕地保护政策。③推进全域综合整治。土地整治向生态化、系统化、工程化的综合整治转变，确保整治区域内耕地质量有提升。④严格规范完善耕地占补平衡。协同城市开发、生态保护与耕地资源保护三者可持续发展，合理安排建设用地需求，避免在生态脆弱地区补充耕地，造成耕地生态安全风险的发生。⑤建立现代化农业科技体系。推动“藏粮于技”落实落地，提高粮食生产效率，并密切关注国际形势变化，合理配置农产品与耕地资源。

4.2 分类调整城镇村用地结构和布局，推动城乡建设用地低碳转型

推进以人为核心的城乡建设用地优化配置。①城镇建设用地供应要与人口和经济发展相匹配。科学合理编制国土空间规划，严格管控城镇建设用地规模，推行城市用地减量化和集约化，促进城市绿色低碳发展。②大力盘活利用城镇闲置和低效用地，有效推进城镇低效用地再开发，深入推进“增存挂钩”等政策措施，提高城镇建设用地效率。③分类施策，优化城镇用地结构。根据人口增减、产业聚集和经济社会发展等基本状况，优化调整工矿、住宅、基础设施、绿地等各类用地规模和结构布局。④严格控制村庄建设用地规模，有序推进乡镇国土空间规划和村庄规划的编制、实施和监督，合理确定村庄建设用地规模和布局。

4.3 强化土地精准供给，保障国家重大基础设施建设

满足国家重大工程和民生项目用地，尽可能避让优质耕地和生态核心功能用地，鼓励盘活低效存量建设用地，为稳经济、扩内需提供用地保障。①强化国土空间规划的管控作用，统筹协调交通运输、能源基础设施和水利设施等建设用地布局，从而促进产业发展与基础设施空间协同，推动构建适度、合理的城市群和城镇化格局。②统筹引导增量用地，保障交通网络覆盖不足、“老少边”等后发展地区，以及处于初级阶段的城市群、都市圈发展用地，避免重复建设和政绩工程。③调整完善基础设施用地使用标准，强化土地使用标准和节约集约用地评价，促进交通等基础设施建设的绿色低碳发展。

4.4 优化产业用地供应结构和效率，促进工业经济高质量发展

切实抓好供给侧结构性改革，优化产业用地供应结构，提升产业用地利用效率。①严控新增用地供应，优化调整产业结构。加强项目生成阶段集约用地审查，严格控制高耗能、高污染行业项目落地，优先安排战略性新兴产业、新能源产业等项目用地需求，促进产业结构、能源结构的优化调整。②加强产业用地供后监管，完善部门联合监管机制。进一步完善部门间数据共享和平台建设，建立土地节约集约利用和节能减排的多部门联合监管机制。③大力盘活低效存量用地，加大村庄工业用地整治。进一步研究创新存量用地盘活的相关激励措施，简化审批流程，释放更多的存量用地资源。建议开展村级工业用地效益摸底与评价工作，推动乡村闲置低效工业用地盘活利用。

4.5 坚持因城施策、租购并举，促进房地产市场平稳健康发展

坚持“房住不炒”总基调。①完善要素市场化配置。探索多元化土地资源配置形式，完善房地产用地制度保障。②坚持因城施策。建立经济-人口-土地长效机制，引导供需平衡，分类调控，防止形成新高库存。③加快建立租购并举的住房制度。落实中央租购并举住房体系建设要求，逐步完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。④合理控制商服用地规模。通过优化供地模式、盘活存量用地等措施，防止在经济增速放缓情况下，出现供过于求及高空置率的现象。⑤探索土地出让制度改革新方向。促进地方产业结构优化升级，提升城市更新机能，完善地方财税管理制度，降低土地财政依赖，防范房地产泡沫风险。

4.6 有效保障公共服务用地需求，促进基本公共服务均等化

严格落实国家“十四五”规划和国家“十四五”公共服务规划等相关要求，保障多元化多层次用地需求。①将公共服务用地纳入相关规划和年度供地计划并予以优先保障，鼓励利用低效和闲置等存量土地建设公共服务机构和设施，促进公共服务均等享有。②突出地域范围特征，结合实际服务人口规模，聚焦托育养老、科教文卫等领域，进行城市更新和公共管理与公共服务用地改造，打造15分钟生活圈，提高基本公共服务的便利可及。③探索不同的资源配置方式，优化公共管理与公共服务用地结构。提高新闻出版、机关团体、科教文卫等用地的市场化配置，以适应公共服务体系产业市场化的发展需求，对公园绿地，以及公共设施类用地，则需弱化区位因素对其用地效益的影响，以满足人民群众对美好生活的需求。

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