高等职业教育质量评价的历史轨迹与时代诉求

庞温佳

（天津职业大学 人事处，天津 300410）

我国高等职业教育质量评价从上世纪80年代中期起步，历经四十年的发展，形成了以第三方评价、诊断改进、质量年度报告为核心，内外协同、多方参与的质量评价与保障体系，切实提升了高等职业教育的质量。在“双高计划”建设的新背景下，面对社会各界对高职教育的更高要求，需要进一步利用质量评价的评判引导作用提升教育质量。

（一）高等职业教育质量评价的肇始（1985—1990年）

在我国，“高等职业教育”是伴随着20世纪80年代初地方短期职业大学的诞生而形成的，最初是作为普通高等教育的一种层次而存在，组织形式均参照普通高等教育实行。在此期间原有的普通高等专科教育也开始逐步转型，沿着与高等职业教育发展相一致的方向进行调整和改革[1]。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》首次正式提出对高等学校的办学水平进行评估，这被视为我国开展高等教育评估活动的开端[2]。1990 年11 月，原国家教委发布《关于加强普通高等专科教育的意见》（简称《意见》），明确提出了高等职业教育质量评价。《意见》要求：“有关教育主管部门和学校要根据《普通高等学校教育评估暂行规定》，逐步开展普通高等专科教育的教育评估工作。”[3]此文件兼具对当时设置的各类高等职业学校进行整顿的目的，标志着职业教育作为普通高等专科教育的评估工作正式启动。

这一时期，国家对高等职业教育质量的评价处于探索阶段，关注点主要放在改善办学条件、深化教育改革、提高教育质量上。评估的形式以政府评估为主，由教育行政部门组织教育界、知识界和用人部门参与，鼓励学术机构、社会团体参加，以各高职院校开展的自我评估为辅，评估结果与荣誉或物质性奖励挂钩，体现了奖优罚劣的原则。评估的一般程序是：学校提出申请，学校自评并写出自评报告，评估委员会现场视察，提出评估结论建议，复核视察报告，提出正式评估结论，公布评估结论。

（二）高等职业教育质量评价制度的建立（1991—2004年）

上世纪90年代是高等职业教育质量评价制度建立前的探索阶段，为评价制度的建立做准备。1991年到1996年，国家出台了一系列文件提出建立高等职业教育质量评价制度的要求。1991年10月，国务院印发的《大力发展职业技术教育的决定》要求：“制定各类职业技术学校的设置标准和评估标准，逐步建立职业技术教育的评估制度”[4]；
1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出：“建立各级各类教育的质量标准和评价指标体系,各地教育部门要把检查评价学校教育质量作为一项经常性的任务”[5]；
1994年7月，国务院印发的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出：“组织对各类学校教育质量的检查和评估……要建立教育评估机构”[6]；
1995年10月，原国家教委印发的《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》提出：“国家教委将组织制定有关高等职业教育的质量要求和评估体系”[7]；
1996年5月，《全国教育事业“九五”计划和 2010 年发展规划》规定：“逐步建立高等教育和中等职业教育评估制度”[8]。这一系列文件有一个共同的特点，就是要尽快建立职业教育质量评估制度。虽然不同文件对评估标准、评估指标体系、评估机构等各有侧重，但最根本的期望是形成国家层面的评估制度。在这种情况下，1998年普通高等学校本专科教学工作评估专家委员会成立，隶属教育部，为高等职业教育质量评估制度的建立做好了机构方面的准备。

20世纪末21世纪初，伴随着教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》及国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》等文件的出台，为适应经济社会发展需要，职业教育规模急剧扩张，人民群众受教育机会大大提高，大家在关注、参与、接受职业教育的同时，需要一个标准对这一类型教育的质量水平进行衡量，同时，社会各界对其教育质量方面的要求也愈发明确。

2000年，第一次全国高职高专教学工作会议发表的《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》强调：要不断提高教育质量，建立教学质量监控体系和教学评价制度，决定开展教学工作优秀学校评价工作，为保证处于快速发展时期的高等职业教育质量奠定了基调[9]。2003年2月，教育部出台《关于开展高职高专院校人才培养工作水平评估试点工作的通知》，并发布《高职高专院校人才培养工作水平评估方案( 试行) 》。同年9月，高职高专院校人才培养工作水平评估委员会成立，专门负责高职高专院校人才培养工作水平评估相关的管理和指导工作。至此，高职高专院校人才培养工作水平评估工作正式启动。2003年底，第一轮评估试点完成。

2004年2月，教育部发布《2003—2007年教育振兴行动计划》，要求实行以五年为一个周期的全国高等学校教学质量评估制度[10]，4月发布《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》，要求在首轮评估试点的基础上启动第一轮高职高专院校人才培养工作水平评估，标志着高等职业教育质量评价制度正式建立。第一轮评估工作方案继承了上一年度试行方案，以“以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设”为基本原则，并吸收了评估试点中总结的经验，设置办学指导思想、师资队伍建设、教学条件与利用等7个一级指标，分别对应15个二级指标。对各院校的评估结论分为优秀、良好、合格、不合格四种[11]。

从整体看，这一时期对职业院校人才培养工作的评估逐渐成为国家从宏观层面对高职高专院校进行管理与指导，促使地方学校主管部门重视支持高职高专院校人才培养工作，院校自觉提高教育质量的重要手段。

（一）高职院校质量评价的规范化与长效化建设（2005—2010年）

高职院校质量评价制度实施的过程是逐步完善的。首轮高职高专院校人才培养工作水平评估启动后，教育部于2005年、2006年先后发布《关于进一步推进高职高专院校人才培养工作水平评估的若干意见》《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》，前者对评估纪律、标准、工作规范、范围、专家队伍、实施等方面的内容做出了严格规定；
后者要求各地对五年一轮的高职院校人才培养工作水平评估体系进行完善，要求对质量评价进行规范并建立长效化机制。

1.质量评价规范化

2007年，首轮高职高专院校人才培养工作水平评估结束。为适应新的经济社会发展形势，满足新阶段对高等职业教育质量的新要求，教育部迅速组织专家对首轮评估的经验和教训进行总结。2008年4月，发布《高等职业院校人才培养工作评估方案》，开始新一轮高职院校人才培养工作评估。该方案在实施过程中强调评方与被评方的平等交流，共同发现问题、分析问题、解决问题，目的是引导学校把工作重心放到内涵建设上。在评估方式上实行学校自评与专家评估相结合，学校通过自评形成自评报告，并填报高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台，专家以各校填报的平台数据为依据，结合现场考察，得出“通过”和“暂缓通过”两种评估结论。评估内容包括领导作用、师资队伍、课程建设、实践教学、特色专业建设、教学管理、社会评价等7个一级指标和24个二级指标[12]。

从“首轮评估”到“二轮评估”，整个评估过程更加规范化。二轮评估明确评估工作由省级教育行政部门按照教育部的要求负责组织实施，实施细则报教育部备案。具体实施部门还应根据实施方案和实施细则制订操作规程。整个评估工作各环节、各实施主体任务更加明确，要求更加全面，操作更加规范。质量评价的规范化目的是引导教育质量的长效化建设，这既是教育发展的内部需要也是社会对高等职业教育的要求。

2.质量建设长效化

职业院校在全面开展人才培养工作水平评估的同时，贯彻“以评促建”的原则，把发展的重点放到内涵建设上，并在高职培养质量的长效化建设方面持续发力。2005年，国务院颁布《关于大力发展职业教育的决定》，提出实施职业院校示范性院校建设计划，重点建设100所培养高素质技能型人才的高等职业院校[13]。2006年11月，教育部、财政部联合发布《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》，要求将职业教育改革发展的重点放到加强内涵建设和提高教育质量上来，重点支持建设100所国家示范性高等职业院校,引领全国高职院校注重教育质量[14]。2010年，教育部、财政部下发《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》，决定新增100所左右高职院校开展骨干校建设。示范校建设项目作为高等职业教育领域第一次大规模的提质培优工程，在引导高职院校提升办学水平、提高办学质量、缓解经费压力、提升社会公众的认可度和参与度等方面带来了显著成效，在提升高职院校教育质量、回应社会对高等教育质量的期望等方面发挥了巨大作用。

（二）高职院校质量评价制度体系化建设（2011—2017年）

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（后简称《纲要》）发布，确定把提高质量作为教育改革发展的核心任务，将注重教育内涵建设作为今后发展的总基调，要求建立科学、多样的评价标准，建立健全职业教育质量保障体系，开展由政府、学校、家庭及社会多方参与的教育质量评价活动，并建立高等学校质量年度报告发布制度[15]。

1.建立第三方参与的外部质量评价机制

为贯彻落实《纲要》要求，社会各方面积极参与教育质量评价活动，以第三方评估为主的外部质量保障因其显著优势倍受推崇。2011年，教育部等部门先后发布《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》《关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》等文件，要求“建立社会、行业、企业、教育行政部门和学校等多方参与、以能力水平和贡献大小为依据的职业教育质量评价体系，把行业规范和职业标准作为学校教学质量评价的重要依据，把社会和用人单位的意见作为职业教育质量评价的重要指标。逐步建立以行业企业为主导的职业教育第三方评价机制。”[16]首次提出建立行业、企业为主导的职业教育第三方评价，并将学校教育质量与行业企业标准和社会需求满意度挂钩。“将毕业生就业率、就业质量、企业满意度、创业成效等作为衡量人才培养质量的重要指标”[17]。2014年，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出到2020年形成具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系的构想，要求注重发挥行业、用人单位作用，积极支持第三方机构开展评估[18]。同年6月，教育部等六部门发布的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》要求：以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量为核心，建立职业教育质量评价体系，完善学校、行业、企业、研究机构和其他社会组织共同参与的职业教育质量评价机制，提高人才培养质量和结构与行业需求的匹配度，积极支持各类专业组织等第三方机构开展质量评估[19]。2017年，《关于深化教育体制机制改革的意见》进一步强调充分发挥行业主管部门的指导、评价和服务作用，支持行业组织开展人才质量评价，健全第三方评价机制，增强评价的专业性、独立性和客观性[20]。通过多份政府部门指导性文件对第三方评价机制的肯定和鼓励，以行业企业为主体的第三方外部评价体系在高等职业教育评价和质量保障体系中的重要地位进一步凸显，与之相关的行业企业以及专业评估机构获得蓬勃发展。

2.建立以诊断改进为核心的内部质量评价制度

学校是实施教育的主体，必须从内涵建设上提升教育质量。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》首次提出了职业院校要建立内部质量评价制度的思路。2015年，教育部办公厅发布《关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》，要求从2015年秋季学期开始，逐步在全国职业院校推进建立教学工作诊断与改进制度，全面开展教学诊断与改进工作[21]。这一制度在随后发布的《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》中得到再次强调，尤其是后者进一步要求建立国家—省—院校三级层次清晰、任务明确的内部质量保证诊断与改进机制[22]。2015年12月30日，教育部职成司发布《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案（试行）》，各省（区、市）级教育行政部门积极响应，相继制定高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进工作实施方案，各院校根据省级方案要求制定校级诊改工作方案。至此，由教育部牵头、指导，省级教育行政部门统筹推进、抽样复核，院校自主诊断、切实改进的三级内部质量保证诊断与改进机制建立。

3.兼具质量评价和保障功能的质量年报制度

为贯彻落实《纲要》精神，高等职业教育人才培养质量年度报告于2011年首次面向社会发布。2012年6月，《国家教育事业发展第十二个五年规划》进一步重申：“2012年以来，高职院校、省和国家定期发布的高等职业教育年度质量报告制度逐步建立，国家、省和院校（企业）三级质量报告发布体系形成”[23]。当前，每年撰写、提交年度质量报告成为各高职院校的常规性工作，质量年报因其数据准确性、及时性、权威性、可读性成为各高职院校向社会展示发展成果，社会各界了解高职院校发展建设情况的重要途径。

质量年度报告制度既是一种内部质量评价的形式，又是一种外部质量保障的途径。一方面，撰写质量年度报告，促使各高校对自身的发展情况进行定期审视，明确差距和发展方向，从而向目标方向改进，达到提高教育质量的目的；
另一方面，质量年报面向社会公布和回应社会关切的过程也是接受社会公众监督的过程，可以起到一定的外部质量保障效果。

至此，由第三方参与、以内部诊断改进制度为核心、质量年报制度共同发力，内、外部协同运行的质量评价和保障机制基本建立。

（三）高职院校质量评价制度现代化建设（2018年—）

2018年以后职业教育快速发展，教育界对职业教育的定位更加准确，质量评价制度也进入现代化建设新阶段。

1.以“双高计划”项目为支撑提升教育质量

2018年底到2019年初，《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》《国家职业教育改革实施方案》先后发布，均要求今后一段时期职业教育发展方式由注重规模扩张向提高质量转变。强调职业教育的办学模式由参照普通教育向企业社会参与、专业特色鲜明、产教深度融合的类型教育转变[24]。并决定启动实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划（即“双高计划”），建设50所高水平高职院校、近150个高水平专业群。前者要求“加强教育督导评估，有效发挥教育督导‘督导评估、检查验收、质量监测’职能，保障教育事业优先优质发展”[24]。后者要求建立健全职业教育质量评价和督导评估制度，以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量，以及产教融合、校企合作水平为核心，建立职业教育质量评价体系；
继续实施职业教育质量年度报告面向社会公开的制度；
完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制，积极支持第三方机构开展评估，首次提出将考核结果作为政策支持、绩效考核、表彰奖励的重要依据；
完善职业教育督导评估办法，建立职业教育定期督导评估和专项督导评估制度，落实督导报告、公报、约谈、限期整改、奖惩等制度。国务院教育督导委员会定期听取职业教育督导评估情况汇报”[25]。这些设计都在“双高计划”的检查考核内容中得到体现，成为高等职业教育质量不断提高的重要保障。

2019年2月，中共中央、国务院发布《中国教育现代化2035》，首次提出构建教育质量评估监测机制，要求建立全过程、全方位人才培养质量反馈监控体系[26]，对“职教二十条”中要求各级政府部门由注重“办”职业教育向“管理与服务”转变做出了正面回应，明确今后各级政府管理部门在职业教育质量评价中主要以宏观把控为主。通过“双高”项目的推动落实，以质量监管评价为规范的现代教育评价制度逐步完善。

2.以质量监管评价推动现代职业教育高质量发展

2020年9月，教育部等九部门联合发布《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，次年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，都强调必须持续深入推进职业教育质量保障体系的建设工作：完善政府、行业企业、学校、社会等多方参与的质量监管评价机制，把职业道德、职业素养、技术技能水平、就业质量和创业能力作为衡量人才培养质量的重要内容；
推进职业学校教学工作诊断与改进制度建设；
完善职业教育督导评估办法，加强对地方政府履行职业教育职责督导；
健全国家、省、学校质量年报制度，并强调强化评价结果运用，将其作为批复学校设置、核定招生计划、安排重大项目的重要参考[27,28]。中央政府以“组织者”身份，通过质量监管评价，不断从更高层面加强对作为“执行者”的地方政府和作为“当事人”的高职院校，在推进教育质量建设方面的监管。

（一）高等职业教育质量评价发展变化特征

从高等职业教育质量评价的发展轨迹和现实诉求看，我国高等职业教育的质量评价伴随着职业教育的发展呈现出以下特征：

1.评价制度不断完善，评价主体不断丰富

最初的职业教育质量评估是以政府评估为主导的外部质量考核，各院校开展自我评估全靠自觉，缺乏有效的配套监督制约机制。随着质量评估体制机制的不断健全，逐步发展为学校自评与政府组织的专家组评估相结合的方式，最终形成第三方参与评估、内部诊断与改进、国家—省—院校三级质量年度报告三者结合的内外部质量保障制度。其中第三方参与评估代表了行业、企业、研究机构及其他社会组织，主要从外部层面专业领域对高职院校的人才培养质量进行评价和约束；
诊断与改进制度主要由学校从内部进行自我诊断、优化提升；
质量年报发布制度受政府管理部门监督，学校要对提供的数据负责，以对外发布的形式向社会公众汇报。三种制度代表了参与教育质量评价的不同主体，各有侧重、协同运行，共同构成高等职业教育高质量发展的保证。

2.与社会发展需求的匹配度不断提高

高等职业教育作为培养社会需要的高素质职业技能型人才的主要“厂家”，其培养的人才与社会需求的契合度决定了其教育水平的高低。高等职业教育质量评价体系从最初考核高职院校的办学条件、教学建设、教学管理、教学效果，到后来的将就业率、就业质量、企业满意度、职业道德、产教融合及校企合作水平作为考核评价重要指标，体现了考核的重点从“投入的生产资料”和“生产过程性因素”到注重“产品”质量以及提供服务的效果上转变。这种转变成为保证高等职业教育质量不断提高的核心要素。

3.政府是职业教育质量评价的主要推动者

形成现代化的质量评价和保障体系，离不开政府教育管理部门的有力推动。政府由最初决定教育评价形式和内容的绝对主导者，适应社会发展需求，积极落实“放管服”改革，将权力让渡给社会第三方和学校，通过出台指导性政策文件、监管高等职业院校人才培养工作状态数据、采集平台及诊断改进数据平台数据、抽检质量年报等途径对高等职业教育质量进行评价和监测。在整个职业教育发展过程中，政府作为主导者，协调发挥各方优势，不断完善管理提升教育质量。

4.阶段性的建设计划是职业教育高质量发展的动力

从2005年的“示范校”到2010年的“骨干校”再到2019年的“双高校”，阶段性的高职院校建设计划在落实职业教育评价理念、提升高职院校教学质量等方面都发挥了积极的助推作用。此类建设计划设置了明确的申报条件，既是申报立项高校的建设目标，也是对申报高校教学质量的检测和评价指标，只有达到立项要求的高校才能获得项目资金支持，而结项条件为立项高职院校确立了明确的发展目标，项目结项验收则是对符合当时教育质量评价标准的阶段性教育成果的检测和评价。当前的“双高计划”按周期、分阶段、动态监测、优胜劣汰的支持原则，加上稳定的资金支持，促使入选院校必须长效化推进自身建设、注重教育质量，激发尚未入选院校不断发展、提升质量、争取立项、提高质量。

（二）关于保障高等职业教育质量的几点建议

1.强化政府对质量保障机制的监管

任何机制作用的发挥都离不开有效的监督，由于成立的动机、背景和时间各不相同，各制度本身既有各自优势，也存在固有的缺陷，构成高等职业教育质量保障体系的几大制度，在保障高职院校质量提高方面存在发力不均衡的现象。当前和今后一段时期，政府部门应继续强化宏观管理职能，采取针对职业教育质量保障机制的有效监测手段，通过严格准入、不定期抽查、督导检查等方式，确保各制度效能的充分发挥。

2.利用第三方评价优势监督教育质量

以行业企业为主导的社会第三方评价与政府、学校、社会有着密切联系，对社会发展和生产实践一线动态有着最敏锐的感知，对开展高等职业教育质量评价存在天然的契合性。各院校要充分抓住这一特点，积极开展第三方评价，掌握社会对人才培养的最新要求，明确教育教学任务，调整教学重点，改进教学方法，提高教育质量，培养出真正符合经济社会发展需要的高技能人才。

3.规范诊断改进机制发挥院校主动性

高职院校作为培养高技能人才、直接履行教育教学职能、参与整个教育教学过程的主体，其作用的发挥对教育质量有着最直接的影响。高职院校教育质量的提升有赖于高职院校积极发挥自身主动性，充分利用内部诊断与改进机制和质量年报制度，及时评估和掌握自身发展情况，明确差距，主动改进，通过公正客观、积极主动的自我评价为教育教学高质量发展保驾护航。

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