提升国家治理效能的领导力、执行力和创新力三维路径探究

杨 帆

（山东师范大学马克思主义学院，山东济南 250358）

进入新时代以来，党中央在加快推进国家治理现代化进程中，进一步完善了独具中国特色的治理模式，取得了一系列重要治理成就。当前，世界处于百年未有之大变局，我国国家治理进入新征程，国家治理面临着新情况和新挑战：社会矛盾和问题交织叠加，国家治理创新活力不足，全面依法治国仍受局限，提升治理效能亟须优化。鉴于此，党的十八届三中全会提出了完善和发展制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标[1]；
十九届四中全会提出了国家治理现代化的若干重大问题，在提供制度支撑的基础上，对治理效能的提升提出了更高要求。新时代新征程，提升我国治理效能要求我们保证国家治理的社会主义方向不变，在守正中创新、在创新中守正，积极提升党的领导力、政府行政执行力和治理创造力，构筑可持续的治理生态，稳步提升治理效能。

党的十九届四中全会报告指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。”[2]党在各项事业中起着方向性、统领性作用：党在推进国家治理的实践中，开创并完善了国家治理模式，取得了一系列显著的治理成绩；
党领导人民成功走出中国式现代化道路，创造了人类文明新形态。[3]与此同时，治理效能的提升要求应对新挑战、承接新任务，党、政府、社会、公民等均需作出相应调整，特别是党在国家治理现代化进程中始终引领航向。同时，目前我国的现代化还不够发达，国家经济、政治、文化等现代化发展还不充分，我们党还肩负着制度层面进一步完善的与时俱进重任，故而强化党的领导更具紧迫性。因此，要从以下几个方面强化党在国家治理中的领导力。

（一）加强党在凝练治理目标和革新治理理念中的领导

党的十九届四中全会提出了国家治理现代化“三步走”的总体目标，作出了由制度的更加成熟定型到基本实现现代化再到最终全面实现现代化的展望。党在领导人民推进国家治理现代化的进程中，既要将这三个阶段的宏观治理目标进一步具体深化，也要对经济、政治、文化、社会等领域的目标和举措与时俱进地不断细化。同时，积极统筹社会各方力量和意愿形成合力，整合民众的不同意愿和诉求，形成符合经济社会发展和满足人民群众利益需要的治理愿景，进一步凝结形成人民群众的广泛共识。

国家治理的顺利实施需要治理目标的支撑，也需要与时俱进的治理理念引导。建党以来，中国共产党始终秉持“为人民服务”理念，并与时俱进更新了“创新”“法治”等治理理念。新时代，全面深化改革进程不断推向深入，党的治理理念也需继续更新:一是要树立科学信仰，遵循人类社会发展规律和社会主义建设规律，科学决策，优化效能，妥善统筹国家治理各领域；
二是要提升民主意识，将民主理念贯彻于国家治理过程中，充分发挥民主集中制的优越性，释放民主的积极性；
三是要弘扬法治精神，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”[4]，深入落实法治秩序、法治思维、法治方式[5]，坚持依法执政，发挥党员干部模范作用，引领社会形成遵法守法的氛围；
四是要树立服务理念，继续秉持为人民服务的宗旨，引导构建服务型政府，转变传统的管治模式，为人民群众提供更人性化的服务。

（二）加强党在建构治理体系和完善治理制度中的领导

国家治理效能提升要求完善现代化的治理制度，以保障国家治理体系的有序运转。党的十九届四中全会提出构建党委领导的多元治理体系，这就要求提高党整合政府、社会、团体、民众等治理能力和构筑多元主体共治共享新局面。因此，必须强化党对构建多元治理体系的领导:首先，要坚决捍卫党的核心领导地位，发挥党在保证政治方向和沟通各方的枢纽作用，保持国家治理中的中国社会主义特色；
其次，要积极发挥政府主导、群团协作、法治保障的作用，推动国家治理可持续发展；
最后，要实现民主协商和科技支撑的辩证统一，维系国家治理生态健康发展。

理顺并维护好这三个层次的治理关系，还需要建立健全、完善国家治理制度。健全完善国家的根本制度、基本制度，使其更加成熟更加定型，维护国家治理的行稳致远，使中国特色社会主义的制度优势更好地转化为国家治理效能。同时，要及时完善国家重要制度的构建，满足国家治理的动态发展需要。此外，还要整合优化国家的制度体系和治理体系，达成治理效能极大提升。

（三）把党的领导落实到国家治理的各领域、各方面和各环节

国家治理是一项复杂的系统工程，要有针对性有重点地加强领导，把党的领导贯彻到改革稳定发展、内政国防外交、治党治国治军中，统领研判，全盘谋划，保障党稳定大局、配置资源的核心领导作用，奋力推进党中央的战略部署、决策指导，把国家治理切实落实于政府、企事业单位、社会组织等的具体工作中。

在宏观层面，加强党对军队、政法工作、国家安全工作的绝对领导，强化党对统战工作、高等学校、国有企业、群团组织的全面领导。在微观层面，健全党领导各项任务的体制机制，落实党在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的统领作用；
健全党和国家机构职能体系，把党的领导渗透到党和国家主要机构履职尽责的各项工作中，推动党和国家机关协调高效运转、治理效能提升，保证党对重要领域和关键环节的引领掌控；
协调好党与政府、人大、政协、法院、检察院和监察委等国家职能机构和社会群团组织之间的关系，通过法规制度将党的领导职责、权力边界和行使方式予以明晰，建立相应的职能协作机制，实现治理效能的最优化，促进国家治理整体协调推进。

总之，既要明确党的自身定位，发挥各级党组织在各类组织中“总揽全局”的统领作用，坚定正确的政治方向，统筹全局，在确保社会主义方向的基础上，支持、引导同级社会群团组织在遵循法律法规和社团章程基础上开展相关活动；
又要发挥党员干部在各级国家职能机构和社会团体中的党组织中“协调各方”的作用，在民主集中制的基础上制定各项政策，使党的主张成为各界的共识，并通过法定程序将党的意志上升为国家法律。坚定不移地强化党的领导这个中国特色社会主义制度的根本优势，不断提升国家治理效能。

国家治理重在落实。提升国家治理效能是一项系统工程，在国家治理实践过程中，如果缺失高效负责的执行人以及附着在执行人身上强大的执行力，再合理的治理体系也难以发挥作用，即治理执行力是提升治理效能的关键。当前，党和政府在推进国家治理的过程中，面临着决策制定有待完善、政策施行渠道不畅、监督机制还不甚健全、公务员执行意识淡薄等难题，这些都会影响国家治理效能的提升，对此，必须制定切实有效的方法和举措以强化政府的行政执行力。

（一）落实行政执行力

执行力是政府工作的生命力。国家的政策、方针，只有得到切实贯彻执行，才能发挥最大的效用。我国政府的行政执行力既受到机构、职能、权责、干部等基础因素影响，也受到纪检监察、巡视巡察督察、审计、考核、奖励、问责等促进因素影响，同时治理执行环境也会对执行力产生不可抗拒的作用。当前我国政府行政执行中存在不少问题：部分公共政策体系复杂，设置不甚合理，有待优化；
部分政府行政主体素质不高，缺乏必要的知识、能力和责任感，执行政策的方式僵化，缺乏创新手段的积极性；
政策执行环境不够完善，法制尚不健全，缺乏相应的财力支持。面对执行不力、执行态度消极、执行效果不佳等困境，需要从以下几个方面加以克服，实现执行速度、准确度、效能的有机融合，最大限度地提升行政效能。

第一，健全强有力的行政执行系统。建立各级领导带头执行治理决策的约束机制，发挥领导干部的带头作用；
分类培训和管理政府工作人员，提高行政执行队伍专业化水准；
优化治理责任体系，建立健全细化到人、量化到岗的责任制，助推各职能部门工作人员权责明晰，合法依规履职尽责。

第二，强化追责惩戒责任制。严格明晰权责，优化职能部门人员考核机制，提高履职尽责评定规范性，将评定情况作为职务升迁重要指标；
积极表彰依法治理、政绩卓然的领导干部，并给予优先提拔任用；
对那些在工作中推诿扯皮、消极怠工、玩忽职守、滥用权力、不负责任的渎职行为，必须依法依规严肃查处；
针对严重污染、重大安全生产、重大人员伤亡等事故，必须严肃加大追责力度，依法追究其行政责任和法律责任，消除违法违纪行为的恶劣社会影响，保障人民安全与社会稳定。

第三，保障行政执法。加大重视行政决策的制定和执行，强化体制机制保障力度，设立专门的执行机构，授予相关执法部门适度的执法权，配备专门的政府执行机构，弥补长期以来行政执法的薄弱环节，并及时反馈执行过程中的问题并加以改进，将各级政府间责任划分纳入法治化轨道，打造权责明晰、依法行政的政府治理体系，助推政府行政效力的不断提升。此外，还应加大地方政府履行职责的财力支撑，进一步保障行政执法的效能。

（二）加强对行政执行的监督

加强监管督察，是强化政府行政执行力的重要举措。当前部分政府工作人员行政执行过程中，存在执行乏力、欺上瞒下、有令不行、有禁不止的现象，导致行政执行流于形式化，工作落实不彻底，这些都是我国治理效能提升面临的重大挑战。提高行政执行效能，既要靠政府工作人员的自觉执行，也要借助全方位的监督检查加以落实。健全对行政执行的监督机制，切实优化治理效能，需要从以下几个方面开展工作。

第一，加强执行监管督察。建立行政执行监督机制，明确责任部门的监督职责，避免执行部门互相推诿；
加强上下级、同级之间、机构内部的监督，让各项监督形成立体的监督网络，并同向发力形成督察合力；
加强对治理方针政策和各项治理措施贯彻落实情况的监督，严肃督察不作为、渎职失职、违法违纪行为，保障治理措施的顺利落实和有效推行。

第二，推动监督常态化。加强对党和国家的重大决策部署和重大战略举措实施效果的集中式监督，同时，推动日常监督落实落细；
将政策落实情况和部署执行效果纳入巡察监督重点，避免执行过程中的不实、不力问题；
健全权力运行反馈机制，打造信息化监督平台，健全信息交流、措施配合、成果共享等工作机制，切实形成监督合力。

第三，重视效能监管督察。在效能监督中，要严防欺上瞒下的虚假行为，加强对行政效果的督察力度。充分发挥审计工作的监管督察，保证党、政、国家权力机关、国有企事业单位的正常运转，客观评估行政工作的实际效果，以决策执行结果作为重要评判依据，严肃查处执行不认真、不坚决、不到位行为，及时总结经验教训，调整政府决策。

第四，加强监管督察制度化、程序化。不断改进完善监管督察方法，实行定期监管，以不定期督察为补充，实现行政督察具体化、流程化。在一般性督察基础上开展专项督察，对环保、安全生产等专业性强的领域实行专项督察。要把自上而下的督察和平级机构互相督察有机融合，形成覆盖广泛、立体化的督察机制，稳步优化政府职能机构，推动构筑专业的监管督察部门，实现政府部门资源的优化配置，通盘筹谋、优化监督体制机制。通过以上措施建立完善的全方位的行政督察机制，提高行政效率，提升治理效能。

当前，世界正处于百年未有之大变局，以大数据、区块链、云计算和人工智能等为代表的现代信息技术创新，正全面深刻改变着人们生产、生活和思维方式，并为进一步提升国家治理效能提供关键科技支撑。随着数字时代的到来，网络化、智能化、信息化和数字化正在成为治理创新的重要驱动力。现代信息技术作为一种新型治理工具，广泛应用于政府治理、社会治理、网络治理等领域，使其提升国家治理效能的优势日益凸显，实现信息技术应用与国家治理创新的深度耦合是提升治理效能的题中之义，我们要积极把握这一历史机遇，寻求创新治理的突破口。但同时，信息技术变革改变了人类传统的组织形态，塑造着新型国家社会关系，信息多元化冲击了传统国家治理，要求国家治理更具个性化、自由化和开放化，此外，信息的产生、传播和接收渠道更加多元，信息技术应用的隐形风险不断加大，这些都对国家治理创新提出了新挑战。因此，我们应从以下两个主要方面提升国家治理创新力。

（一）创新国家治理理念

数字中国、智慧政府建设背景下，信息技术广泛应用于国家治理各领域各方面。我国政府高度重视信息技术在提升国家治理效能中发挥的重大作用，习近平总书记多次就人工智能、互联网、大数据等现代信息技术的运用作出指示。2016 年4月19 日，习近平在网络安全和信息化工作座谈会上提到，要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化[6]。党的十九届四中全会更是首次倡导将“科技支撑”作为治理体系的重要组成部分，并进一步指出要重视运用现代信息技术手段，提升治理能力和治理现代化水平。但是，不可忽视的是，各级政府信息技术运用管理相对落后、信息安全防控能力弱、信息开放共享意识缺乏等问题仍普遍存在。这就要求我们创新治理理念，具体来说，应从以下几个方面树立“智能化”的创新理念，优化国家治理的科学性、高效性和安全性。

一是以智能化提升国家治理的科学化。将信息技术巧妙融于国家治理的各个环节，充分发挥智能化管理优势，助推实现更科学有效的国家治理。善于运用互联网平台和智能化技术开展工作，能为国家治理的决策活动提供充足可靠的信息资源，从而帮助我们提高对基本国情和社情民意的预判精准度，大力提高科学决策水平，最终形成科学合理的顶层设计和各部门的优化配置。同时，运用智能化“云端”技术将各个分散的信息库集聚起来，不仅可以向国家和政府提供决策的信息依据，也能实现各行各业的信息共享，为各领域工作进行科学决策规划、制定战略方针提供科技支撑。

二是以智能化提升国家治理的高效化。现代化往往与高效化相伴而生，而智能化可以助推实现高效的国家治理。在国家治理活动中，由于传统的信息采集处理方式主要依靠人工，耗时费力、效率低下，在问题的分析和处理中容易导致时机滞后，无法取得理想效果。这就需要转变治理理念，采用互联网、大数据、云计算等先进技术，实现信息采集全面系统，并精准高效地加工处理，使得国家治理战略决策能够及时应对新时代瞬息万变的情势。在未来，凭借5G 技术、人工智能和区块链等前沿技术，打造“电子政府”“网上政府”“虚拟政府”等智能化平台，减少治理过程中的无为消耗，节省人力资源成本，推进治理流程和模式的科学优化，提高管理和服务的智能化和高效率。

三是以智能化提升国家治理的安全化。维护国家安全和社会稳定是国家治理的重要目标。社会稳定以政通人和为基础，而智能化技术的应用，可以促进政府和公民、干部和群众的有效沟通，将社情民意反馈到领导决策层，便于决策层及时掌握社会不安定因素。随着网络安全扮演着越来越重要的角色，需要更为先进的信息技术来捍卫。若是现代信息技术落后，特别是前沿技术的匮乏，我国的信息产业发展就会受制于人，我们的网络安全就会受到“信息帝国主义”的恣意侵入和盗取。因此，就需要转变国家治理理念，积极发展智能化领域的关键核心技术，以前沿技术发展防御境内外网络侵入、窃听，捍卫国家网络安全，最终为国家治理安全提供技术支撑。

（二）创新国家治理模式

正是有理念创新的先导引领，治理模式的创新才有了实践遵循，基于理念创新基础上的治理实践才更具生命力。传统的国家治理通常是以政府作为单一的治理主体，采取的是封闭的、单向度的治理模式。现代信息技术的广泛应用打破了政府对于信息的垄断地位，使得信息技术工具与政府一元化治理方式难以适配，对陈旧落后的传统治理模式产生了巨大冲击，信息化时代在给国家治理带来各种机遇的同时也对治理模式提出了新的要求，治理模式深刻变革势在必行，我们必须从以下几个方面着手创新国家治理模式。

一是国家治理要从一元化向多元化转变。我国曾长期受计划经济模式的影响，国家治理主要采取政府大包大揽的一元化治理模式，政府作为管理者，以行政命令为主要方式有计划有组织地对公民实施管治和对经济发展进行调控等，在此过程中由于公民对政策理解与政府政策效能落实的偏差，时有引发双方的矛盾冲突。在信息化网络时代，国家、政府、社会和市场是有机联系的统一整体，单一的传统治理模式已无法满足国家治理现代化的新要求。因此，要创新国家治理模式、提升治理效能，就需要由传统的一元化治理向多元化的治理转变，充分利用现代信息技术优势，积极开发其智能化、高效化的潜能，充分调动国家和政府职能部门、社会组织和市场的积极性，建立健全多种沟通和运行机制，合理配置各种国家和社会资源，有效激发国家、政府和社会的活力，合力推动国家治理效能的逐步提升。

二是国家治理要从封闭性向开放性转变。信息化数字化时代的显著特点就是信息的高效、精准传输，“互联网+”、大数据、云计算、物联网等高新技术的应用，将政务信息有效整合，建立起数据化、电子化、智能化的信息系统，实现政府和社会信息共享，精简办事流程，减少行政成本。同时，新型信息技术的推广，为政府进行国家治理提供了技术支撑，政府通过信息技术平台加强与公民的良性互动沟通，从而推动构建高效、便民的服务型政府，进一步推动公民及时获取政务信息、办理所需事项。我们要积极转变封闭性国家治理模式，突出开放性治理理念，构建现代国家治理观，努力构建共建共治共享、秩序井然的开放性的国家治理环境。

三是国家治理要从单向管理向双向互动转变。进入数字化信息化时代以来，党、政府和社会各界都应充分意识到信息技术变革带来的重大机遇，紧跟社会信息化潮流，顺应大数据和人工智能技术的发展，充分借助信息技术优势，将传统治理思路转变为“互联网+”思维，辅助党和政府科学决策，健全国家治理机制，加快数字国家和智慧政府建设。建立网上民意采集、网上绩效考评等系统，鼓励公民通过网上在线互动共同参与国家治理，让人民切实感受到信息科技改革带来的便利。政府也可以通过信息平台，及时了解舆情动态，顺应民意迅速做出调整，高效处理突发事件，实现治理的高效率和精细化。这样一来，公众就可通过网络技术平台与国家治理主体进行良好的互动，积极参与国家和社会事务治理，从而推进实现更加高效、科学的国家治理。

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