2005—2020年我国自然灾害救助应急响应时空分布特征及变化*

田芳毓，陈旭东，苏 筠

(北京师范大学 地理科学学部，北京 100875)

联合国防灾减灾署(UNDRR)发布的《2000—2019年灾害造成的人类损失》[1]显示，过去20年自然灾害数量为6 681起，其中中国报告的灾害事件最多，为577起。根据中国应急管理部公布数据，2020年我国各类自然灾害共造成了1.38亿人次受灾，591人死亡失踪，177万间房屋倒塌或损坏，农作物受灾面积达19 957.7 khm2，直接经济损失达3 701.5亿元，自然灾害成为制约中国经济和社会发展的重要因素[2]。面对日渐频发的自然灾害，积极的应对措施以及灾前的风险降低手段是当今社会发展的重要课题之一。

救灾应急响应，是重大自然灾害管理的重要依据。自然灾害的应急响应与管理是有效降低灾害影响、保障社会可持续发展的重要举措[3]，同时也是建设韧性城市的重要一环[4]。为最大程度地减少灾害损失、尽快地恢复重建，2006年我国发布《国家自然灾害救助应急预案》[5](以下简称《预案》)，提出凡是我国发生的自然灾害，损失达到规定启动条件，由国家相关部门启动自然灾害救灾应急响应预案，宣布进入自然灾害救助应急状态，并按预案规定执行相关工作。根据自然灾害危险程度等因素，国家自然灾害救助应急响应分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级。启动响应的依据条件主要包括死亡人口、紧急转移安置人口或需紧急生活救助人口、倒塌或严重损坏房屋间数以及因旱需救助人口和其占当地农牧业人口比例等指标[5]。该《预案》于2011年和2016年先后两次进行修订(表1)[6-7]。救灾应急响应的启动等级依据实际灾情确定，其应急等级、灾害类型、启动时间和涉及范围等信息能客观、如实反映我国重大自然灾害情况。2018年之前，《预案》启动主体为国家减灾委和民政部；
2018年之后，应急管理部正式成立，国家级救灾应急响应启动主体变更为国家减灾委和应急管理部。

表1 国家自然灾害救助应急响应启动条件及修订情况[5, 8-9]

作为我国政府救灾的主要手段，许多领域的学者，如经济学、管理学、社会学等，针对救灾应急响应展开了研究。例如，王振耀[10]等从自然灾害救助体系的历史基础、基本系统和转型改变方面出发，论述了新时代下建设具有中国特色的自然灾害应急管理体系的发展道路；
有学者基于过去发生的极端自然灾害(如2008年南方冰雪灾害[11]、汶川地震[12]等)，考虑如何进一步改进和完善我国自然灾害救助体系和机制。在各个领域中，地理学作为一门研究事物时空分布规律的学科，能够深入挖掘救灾应急响应的时空变化规律，以更好地为未来的防灾减灾工作做预测与规划。马玉玲等[13-14]、范志欣等[15]通过收集和分析2005—2010年、2011—2015年中国自然灾害救助应急响应的数据，得出中国自然灾害应急响应的空间分布特点，不同等级的响应数量特征与变化趋势。在2016年《预案》修改后，特别是2018年应急管理部成立后的自然灾害救灾应急响应尚缺乏研究。

综上所述，本研究分析2016—2020年我国自然灾害救灾应急响应启动的数量特征和时空分布特征，并通过与2005—2010年和2011—2015年的时空分布特征进行对比，总结自2005年以来国家救灾应急响应的分布特征及变化。为深入分析救灾应急响应的时空分异，从我国自然条件和社会发展角度讨论救灾应急响应分布的影响原因，旨在增进对我国重大自然灾害及防灾减灾工作的认识。

1.1 国家救灾应急响应数据的收集与处理

2005—2020年国家救灾应急响应数据是本研究开展的基础。其中，2005—2015年应急响应数据来自马玉玲[13-14]和范志欣[15]等的研究成果。2016—2020年国家救灾应急响应数据来源于发布在中国政府网(www.gov.cn)、国家减灾网(www.ndrcc.org.cn)、应急管理部官网(www.mem.gov.cn)以及应急管理部官方微博(weibo.com/gjajzj)等网站上的国家救灾应急响应启动资料，并结合新华网(www.xinhuanet.com)、人民网(www.people.com.cn)以及各地方应急管理厅和民政厅官网，对收集到的资料信息进行核正。主要提取的信息包括每一次自然灾害应急响应的级别、启动时间、应对的灾害种类、受灾省等。

根据收集到的数据，构建2005—2020年国家级自然灾害救灾应急响应基本信息表，并进行次数、比例等的统计。其中响应次数按照受灾省份的个数计算，响应总次数为所有受灾省份启动次数之和。针对同一灾害事件在不同时间多次启动的应急响应，各自分别计算；
若一次应急响应中针对多个灾种启动，每个灾种各算一次。

1.2 各省灾情数据的收集与处理

灾情是衡量自然灾害对人类社会影响程度的重要标准，受灾严重程度不仅取决于灾害本身强度大小，还受到当地社会发展适应灾害的能力影响[16]。选取了因灾死亡人口、经济损失、经济损失率三个指标，来分析救灾应急响应分布地区的受灾特征。因灾经济损失率，是指当年因自然灾害造成的经济损失占当年地区生产总值的比重。

灾情和经济数据均来自国家统计局发布的《中国统计年鉴》，为保证数据来源的可靠性、连续性，截取的年份是2010—2019年，并统计因灾死亡人口、因灾经济损失以及因灾经济损失率的10年平均值。由于2010年青海玉树发生了7.1级地震，死亡2 698人，为避免极端值造成的影响，剔除2010年玉树地震造成的极端死亡人口的计算。

2.1 国家救灾应急响应的数量特征与变化

2016—2020年国家减灾委共启动过救灾应急响应84次(图1)，年均16.8次。其中，2019年针对浙江、山东、辽宁台风灾害的应急响应无法确定响应级别，其余81次的救灾应急响应中，国家Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级救灾应急响应分别启动1次、1次、79次，Ⅳ级救灾应急响应所占比例可达94%。

从灾种上看，2016—2020年间分别针对干旱、洪涝、台风等自然灾害启动了应急响应。根据现行的国家标准《GB/T 28921—2012自然灾害分类与代码》[17]的灾害分类，过去5年中针对气象水文灾害启动的救灾应急响应次数较多，占全部响应次数的84.5%，其中以洪涝灾害为主，占比为66.2%，干旱和台风次之，分别占12.7%和16.9%。针对地震地质灾害的响应次数较少，占全部响应次数的15.5%，其中以地震和泥石流为主，占比33.3%和28.6%。

将2016—2020年的国家应急响应启动数量情况与2005—2010年和2011—2015年的情况进行对比，可以得出国家级救灾应急响应的变化趋势。

从数量上看，2005—2010年、2011—2015年启动国家救灾应急响应次数分别为235次、169次，救灾应急响应启动的次数呈现明显减少的趋势。一方面与社会发展水平密切相关，随着社会发展水平的提升，地方政府抗灾能力增强、能够有效地抵御部分灾害的打击。另一方面与我国应急管理制度的改革有关，2018年应急管理部成立后，防汛抗旱、地震地质等专业部门的有关司局并入应急管理部，机构改革后，一些自然灾害事件启动了洪涝、地质等单灾种的应急响应，但未必启动救灾应急响应。但对救灾应急响应的研究依然是理解我国重大自然灾害事件发生以及管理响应的重要依据。

从响应的等级上看(图1)，三个时期的结果一致，随着响应等级的提升，响应次数减少。四级救灾应急响应启动最多，2005—2010年、2011—2015年四级响应所占比例分别为80.4%和92.9%；
一级救灾应急响应最少，2005—2010年间启动2次，2011—2015年间启动1次，符合巨灾少，小灾多的特点。

图1 2005—2010年、2011—2015年、2016—2020年国家救灾应急响应启动次数及响应级别构成

从灾种上看(表2)，三个时期的结果一致，2005—2010年、2011—2015年启动的应急响应中，气象水文灾害的应急响应占比最高，分别为89%、83.5%，这与我国季风气候典型、雨热条件波动大有密切关系。在气象水文灾害的应急响应中，洪涝灾害为主，2005—2010年、2011—2015年、2016—2020年三个时段洪涝灾害应急响应分别占响应总次数的48.9%、48.5%、55.9%，基本都占一半左右，同时台风、低温冷害和雪灾响应次数占总次数的比重明显减少。与2011—2015年相比，2016—2020年针对旱灾启动的应急响应比重有降低趋势。针对地震地质灾害的救灾应急响应在灾种结构上没有显著变化，主要为地震以及滑坡和泥石流灾害。

2.2 国家救灾应急响应的空间分布特征

2005—2020年我国大陆地区31个省级行政单元均启动过国家救灾应急响应，通过对三个时段的救灾应急响应空间分布分析，可以看出救灾应急响应的次数、灾种和强度均表现出相似的空间分异特征。

救灾应急响应次数的空间分布(图2a)，呈现出“南多北少”“东多西少”的差异；
东北、华北以及青藏地区应急响应次数均保持较低水平。启动次数较多的地区主要集中在长江流域的四川、贵州、湖南、湖北、江西等省份，其中四川省在2011—2015年和2016—2020年都是启动次数最多的省份，在2005—2010年仅次于湖南位居第二。

救灾应急响应灾种的空间分布，各个时段具有稳定一致性，呈现出明显的分异规律。2016—2020年针对气象水文灾害启动的救灾应急响应“南多北少”(图2b)。针对台风启动救灾应急响应的省份分布在东部沿海地区，主要是浙江、福建、广东、广西四个省区。针对洪涝灾害启动救灾应急响应的省份主要集中在南方地区，长江流域的安徽、湖北、湖南、贵州等。针对旱灾启动的救灾应急响应分布广泛、南北均有，内蒙古、甘肃、云南启动最为频繁。2016—2020年针对地震地质灾害启动的救灾应急响应“西多东少”(图2c)，集中分布在云南、西藏、四川和新疆四个省区。与2005—2010年和2011—2015年相比(图2c)，地震地质灾害启动的救灾应急响应有向西收缩的趋势，2005—2010年陕西、重庆、贵州等西部9个省份均启动过救灾应急响应，2011—2015年西部地区有甘肃、四川、云南等5个省份启动过救灾应急响应。

表2 2005—2010年、2011—2015年、2016—2020年主要灾种的救灾应急响应数量占比 %

图2 2005—2010年、2011—2015年、2016—2020年国家自然灾害救灾应急响应分布图(基于自然资源部标准地图服务网站审图号为GS(2016)1570号的标准地图制作，底图无修改，下同)

高级别的应急响应反映了损失的严重性，整合2005—2020年的一二级救灾应急响应的数据，可以发现，高级别的救灾应急响应在空间上呈现“西多东少”的格局(图3)，甘、川、滇及其周边省份(青、陕、渝)是地震地质灾害集中响应地区；
北方省份如内蒙古、吉、宁、甘、晋等多因旱灾启动高级别的救灾应急响应；
南方省份多针对洪涝和低温冷冻启动高级别救灾应急响应。多数高级别响应出现在西南地区。

2.3 国家应急响应的月度时间分布特征

救灾应急响应的分布在月尺度上差异明显。逐月分析2016—2020年国家救灾应急响应变化(图4)，6—9月是救灾应急响应集中的月份，占救灾应急响应启动总次数的81%，尤以6、7、8月份最多，占响应总次数的70.2%。与2016—2020年的分布特征相似，2005—2010年、2011—2015年两个时间段中，6—9月启动响应占全年比例分为76%和73%，这与我国东部地区季风典型、受台风影响有关。针对洪涝灾害启动的应急响应均分布于5—10月份，尤以6月和7月最为频繁(比例可达80%)；
启动台风应急响应的时间主要分布在7—9月份；
针对旱灾启动的救灾应急响应，山西、内蒙古等地多于5—8月启动，而湖北、安徽、江西等地多于9—10月启动，符合北方地区多春旱和夏旱，南方地区多夏旱和秋旱的基本特点[18]。

图4 2016—2020年国家自然救助应急响应月际变化

3.1 区域自然环境条件是灾害发生及救灾应急响应的基础

我国基础的自然环境条件奠定了重灾发生及救灾应急响应的格局。我国受东南和西南季风的影响，由于不同年份冬、夏季风进退的时间、强度和影响范围以及登陆台风次数的不同，致使降水量年际变化大，年内分配不均，洪涝、干旱灾害频繁[19—20]，平均不到2年就发生一次较大的洪涝灾害，每年都会因洪涝灾害造成大规模的损失，所以我国针对洪涝灾害的救灾应急响应能够占到50%左右。热带气旋是影响我国的主要灾害性天气系统之一，北起辽宁省，南至广东和广西的沿海一带，每年都有可能遭受热带气旋的袭击，其中又以登陆广东、福建和台湾三省的热带气旋次数为最多[21]。从地质地震灾害上看，我国是世界上多地震的国家之一，地震地质灾害主要分布在构造活动活跃、山地陡峭、岩体破碎的西部地区，特别是青藏高原周边的四川、云南、陕西、甘肃等地[22]。这里是地震地质灾害多发区，同时人员伤亡突出[23]，这也成为地震地质灾害的救灾应急响应多集中于西南地区的关键因素。

3.2 重点关注突发灾害频发、人口密度较高、经济欠发达地区

区域社会经济发展是提高防御能力、降低脆弱性的关键。救灾应急响应的分布(图5a)客观地反映了我国灾情损失的分布，尤其是因灾死亡人口的分布(图5b)。我国西南是平均死亡人口最多的地区，同时也是我国应急响应、高级别应急响应次数最多的地区。我国东北、华北地区是平均死亡人口较少的地区，同时也是应急响应次数较少地区，也体现出我国“以人为本”的应急管理的根本前提。

从经济损失看(图5c和图5d)，东北地区、华北地区和部分东南地区均是经济损失较高的地区，但是因灾经济损失率较小。我国西部地区如新疆、青海和西藏虽然经济损失低，但是因灾经济损失率高。救灾应急响应次数的多少不仅与致灾因子的强度、频次等自然属性有关，也与灾后的响应与恢复能力与地区发展的经济水平相对应[24]。东部沿海地区、东北三省、华北尤其是京津冀地区，社会发展水平较高，防灾减灾能力较强，救灾应急响应频次相对较少。

根据图5的划分结果，对大陆省份的因灾死亡人口、因灾经济损失率以及救灾应急响应次数分为“高、较高、较低、低”四等，我国东北地区、华北地区、长江中下游部分地区，因灾死亡人口少，因灾经济率低，救灾应急响应启动的次数也比较少(表3)。虽然这些地区的人口密度、经济密度都比较高，承灾体暴露度高，但是经济发展提升了当地防灾减灾能力，降低了社会的脆弱性，能够降低自然灾害的影响以及快速从自然灾害中恢复。四川、云南、贵州等地不但因灾死亡人口高、而且因灾经济损失率也处于较高水平；
甘肃、西藏、海南、新疆等地，虽然因灾死亡人口较低，但是因灾经济损失率处于较高水平。这些地区往往是多灾易灾地区，有的从自然条件看是环境较恶劣或脆弱的地区，从经济发展上看属于相对贫困地区，抗灾能力弱，救灾难度大[25]。同时全球变暖引致全球环境风险在增加[26-27]，对经济社会的严重影响日益突出[28]，这给防灾减灾工作带来极大的挑战。所以国家要在体制上、机制上重视人口密度较高、经济欠发达地区的减灾工作，重视灾害预测预警体系与应急体系建设[29]，对可能产生在自然灾害加强评估工作，从灾前、灾种、灾后构建防灾减灾体系，提高四川、云南、贵州、湖北、湖南等省区的社会韧性，提高其综合防御灾害的能力。

图5 国家救灾应急响应以及灾情损失分布图

表3 因灾死亡人口、经济损失占比以及救灾应急响应次数分布表

对救灾应急响应数量特征、时空分布等方面的研究，是客观了解我国防灾减灾事业发展的方式之一，也是了解区域差异的重要组成部分，有助于提高救灾应急响应的针对性、实用性以及可操作性，有利于科学救灾，提升防灾减灾的成效，最大程度上减少人民群众和生命财产损失。基于此，本文收集了2016—2020年国家级救灾应急响应启动的时间、响应级别、受灾省、响应灾种等信息，并在与2005—2010年和2011—2015年研究结果对比的基础上，分析我国2005—2020年救灾应急响应的分布特征及变化。

(1)从数量特征上看，2016—2020年我国共启动84次救灾应急响应，多集中于四级响应，符合巨灾少、小灾多的灾害规律。针对气象水文灾害启动的救灾应急响应可达84.5%。与2005—2010年和2011—2015年相比，救灾应急响应启动的次数减少。针对地震地质灾害的救灾应急响应在灾种结构和灾种分布上没有明显变化，主要以地震、滑坡和泥石流为主。

(2)从空间分布上看，2016—2020年救灾应急响应在空间上呈现“南多北少”的南北差异，其中东北、华北以及青藏地区应急响应次数均保持较低水平。从灾种上看，针对气象水文灾害启动的救灾应急响应分布广泛，主要集中在长江和珠江流域。针对地震地质灾害启动的救灾应急响应在空间上呈现出“西多东少”的分布。一级二级高级别的救灾应急响应在空间上呈现“西多东少”的格局，是针对地震地质灾害集中响应地区。与2005—2010年和2011—2015年相比，空间分布格局较为稳定一致。

(3)从月度时间分布上看，救灾应急响应的分布在月尺度上差异明显，6—9月是救灾应急响应集中的月份。针对洪涝灾害启动的应急响应均分布于5—10月份，尤以6月和7月最为频繁；
针对旱灾启动的救灾应急响应，主要集中于6—10月份，南北方在启动时间上有所差别。

(4)我国区域的自然环境条件奠定了自然灾害发生及救灾应急响应的基本格局，同时从灾情损失上看，社会经济的发展是提高防御能力、降低地区脆弱性的关键。在全球气候变暖的趋势下，我国应该注重人口密度较高、经济欠发达地区(川、滇、黔、鄂、湘)的应急响应建设，逐步提高其防灾减灾能力。

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