协同式治理：中小学校外线上培训的监管进路,*

胡雪芳，程天君

(南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097)

近年来，我国校外线上培训市场在互联网技术飞速发展、移动设备广泛普及、教育培训需求持续增长及疫情反复出现等多种因素的相互作用下呈现出井喷式发展的态势。值得注意的是，校外线上培训迅猛发展的同时，由于资本无序融入、教育监管缺失等因素，导致其不断暴露出诸如过度营销制造教育焦虑、追求市场占有份额垄断教育资源和轻视服务质量以致社会公众利益受损等问题。由于中小学校外线上培训在这些问题上的表现尤为严重，因此它成为了国家治理的重点对象。为了更好地治理乱象丛生的校外线上培训，仅在2019年教育部等部委就密集地发布了《关于规范校外线上培训的实施意见》《关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》《关于促进在线教育健康发展的指导意见》等多项文件，这些文件的一个显著特征便是明确加强对在线教育的“监管”。据统计，“监管”一词在三份文件中出现的频次均在十次以上，且都有专门章节提出要健全监管机制。随后，2021年中共中央办公厅等下发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(简称“双减”意见)，2022年4月教育部办公厅又发布了《关于印发校外培训监管行政处罚流程图和文书格式范本的通知》，6月又印发了《关于做好2022年暑期校外培训治理有关工作的通知》，由此可见国家正在全方位地推进义务教育阶段校外线上培训领域的监管工作。之所以采取监管这一方式是因为它不同于传统的行政管理，两者最本质的区别是监管者与被监管者是否保持距离[1]，“行政管理采用的是官僚制，下级必须服从上级的命令，而监管则是建立在监管者独立于被监管者基础上的依法监管”[2]。

得益于教育监管的作用，校外线上培训的乱象得到了初步的治理，但随着现代技术手段的发展，除了专门的线上培训机构之外，很多线下培训机构也可以通过腾讯会议、钉钉会议等低门槛的方式开展线上教学，使得线上监管的难度不断加大。面对校外线上培训市场出现的新问题、新局面，迫切需要一套更为精准而有力的监管机制，这套监管机制的逻辑起点不是对校外线上培训“堵而抑之”，而是“对现行教育系统的渐进改良；
发现教育问题，扭转无序现状，建章立制，管理优化”[3]的过程，同时监管过程中要涉及到多方利益主体，这就决定了它还应该是一个需要不同主体间协同解决问题的过程，借助教育监管扭转中小学校外线上培训野蛮生长的态势，引导其规范发展和升级转型，以此提升对校外培训机构的治理能力。

在竞争日益激烈的校外培训市场中，校外线上培训机构需要提供优质的教育服务才能在竞争中立于不败之地，才能不断满足社会大众对高质量、多类型教育的需求。然而，很多中小学校外线上培训往往片面追求自身利益而不断扰乱正常教育秩序、过度追求流量而忽视教育质量的提升、未能正确处理学科类与非学科类培训之间的关系而导致两者关系失衡。面对如此形势，着力加强对中小学校外线上培训的监管以推动其规范发展和高质量发展尤为必要。

(一)以监管促进“规范”：校外线上培训有序运行的重中之重

近年来，线下教育受疫情影响遭受重创，反而线上教育不受时空限制而得到了迅猛发展。校外线上培训的发展虽然解决了无法面授的难题，为人们带来更加便利的学习方式，但是，由于校外线上培训监管体系的缺失使得该行业不断暴露出来一些失范的问题，如师资队伍管理不规范、教学内容不规范、消费者维权不规范以及价值取向功利化等。这些问题已经严重威胁到了校外线上培训的有效运行，并引起了相关部门的重视。因此，通过监管促进校外线上培训的规范化发展成为当前教育监管工作的重中之重，如2018年国务院办公厅下发《关于规范校外培训机构发展的意见》指出要“以建立健全校外培训机构监管机制为着力点，努力构建校外培训机构规范有序发展的长效机制”[4]，2019年教育部等部门再次出台《关于规范校外线上培训的实施意见》指出：“坚持依法规范，依法依规对校外线上培训进行监管”[5]，随后2021年的“双减”意见也明确提出“坚持从严治理，全面规范校外培训行为”[6]。

校外线上培训作为一种新兴的事物，亟需一套与之配套的行为规范，这是因为不同的群体有着不同的群体特性，故需要一套不一样的规范来约束其行为。所谓行为规范，就是群体为了共同生存与发展的需要，在社会互动或社会交往的过程中所共同商定并共同遵守的一套行为规矩。对行为规范的需要是因为“没有规范性约束的自我利益的追求使所有有关各方的自我利益都遭到了挫折”[7]，因此校外线上培训在参与教育活动的过程中必须遵守一定的规范要求。这些规范的确立要由政府部门以监管的形式进行，它们应明确校外线上培训机构可以从事哪些行为，不可以从事哪些行为，以及如何从事某项行为等内容。

(二)以监管保障“质量”：校外线上培训被社会认可的关键之维

校外线上培训屡次因过度追求流量忽略质量、师资水平参差不齐、课程资源鱼目混珠等质量相关问题而成为社会关注的热点，这些问题由于没有得到及时妥善地解决逐步演变成一个严重的社会问题，不断威胁到社会大众对优质校外线上培训资源的需求。为提升校外线上培训质量以推动其被社会大众认可，一直以来国家尤为注重校外线上培训质量监管相关政策的制定，发挥教育监管在提升培训质量中的重要作用，对此《中华人民共和国教育法》规定“除学校外，其他教育机构也要保证教育教学质量，且依法接受监督”[8]。特别是在过去的几年中，校外线上培训监管成为教育领域一项极为紧要的工作。2019年教育部等下发的《关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》指出“要通过建立备案制度、规范数据管理等举措提高在线教育的供给质量”[9]。随后，2021年开始施行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》要求“教育行政部门等应监督民办学校定期向社会公开教育质量等有关信息”[10]。

校外线上培训能否真正成为现代教育体系中不可或缺的一部分，不仅需要技术支持、经济支持，更需要政策支持来不断提升自身质量。校外线上培训相关政策的制定与执行离不开一个良好的社会环境支持，其中社会大众对政策的认可度或接受度便是这种社会环境的一项重要组成内容。不过社会大众对政策认可的关键是这些政策应该能够促进校外线上培训切实地发挥出其教育的根本属性，不再一味地追求流量而应更加注重质量，从而能够满足社会大众对教育高质量发展的需求。这是因为校外线上培训主要通过为中小学生提供课后服务而获取价值，由社会大众承担这一项服务的费用，这就决定了它具有较强的排他性和竞争性等私人产品属性，校外线上培训活动成为了一个能够牵涉到社会大众切身利益的社会活动。现阶段出台的一系列有关校外线上培训的监管政策，体现着国家对于校外线上培训资源的利益分配规则，反映着国家对现有教育资源调控的方式与方向，通过监管这一举措不断地推进校外线上培训事业高质量的发展，让这种更加现代化的教育方式能够获得社会大众的认可与支持。

(三)以监管推动“转型”：校外线上培训良好生态重建的一个契机

在新的政策环境影响下，大批校外培训机构迎来了转型的浪潮，纷纷停止义务教育阶段内学科类的校外培训，转向素质教育、科技类学习产品和职业教育等领域的非学科类校外培训。据相关数据显示，“双减”意见发布1月余，国内艺术类、体育类培训机构新增3.3万余家，同比暴增99%[11]。面对数量暴增的非学科类校外培训机构，监管的在场事关重要，它应推动校外培训机构的合法合规地转型，避免转型过程中重蹈以往校外线上学科培训加重学生校外培训负担的覆辙。对此“双减”意见明确提出“严禁非学科类培训机构从事学科类培训”，以及“对非学科类培训机构，各地要区分体育、文化艺术、科技等类别，明确相应主管部门，分类制定标准、严格审批”。这就要求教育监管除了要规范非学科类培训的办学行为外，还应做到差异化监管以确保每个学科类别的个性化发展，以更好地适应每个学科类别运行的内生规律。

校外线上培训的顺利转型对“双减”意见的落地而言具有重要的推动作用，这是因为“双减”意见的落地需要校内校外各级各类教育机构的共同发力，它是“在校内、校外以及生态三个层次上展开的，每一项学校减负政策都立足于教育改革大系统之中，且都具有校外教育环境治理与教育生态重建的外围考量”[12]。这样看来，校外培训的转型既是响应减负政策的号召，又能在一定程度上起到减轻学生负担的目的，可见它是推动校外培训走向良好治理的一个重要前提，是助推教育生态重建的一个必不可少的条件。监管作为保障校外线上培训转型的一条有效路径，在“双减”意见实施以来学生负担的确有所缓解，但目前仍然有大量的各级各类校外培训机构的存在，如若不能合理有效分配学科类与非学科类培训资源，学生负担增加的风险仍不能规避，因此强化监管以督促校外线上教育的有序转型是非常必要的。考虑到校外线上培训的转型是一种变迁过程，且变迁的过程必定是充满风险的，加之减轻学生校外培训负担是一项长期的工程，为此对校外线上培训的转型应实行监督的常态化、全程化和精细化管理，保障转型过程中的每个环节都有章可循，为教育生态的重建营造一个持久且良好的环境。

在当前社会背景下，协同治理是国家治理的一个发展方向，它较为关注不同行为主体间如何形成相互协作的关系或建立合作关系的可能性。中小学校外线上培训监管面临的难题其实是协同治理需求难以实现或实践进程受到阻碍而形成的一种困境。这是因为，教育监管涉及到多方利益主体，不同主体间的监管模式、层级关系、结构关系和利益关系等内容是实现协同治理需要考量的现实问题，深入剖析上述种种因素，才能破解协同治理的难题，进而为中小学校外线上培训监管提供一个良好的治理环境。

(一)监管“钟摆”：在监管松散模式与监管严格模式之间缺少平衡点

20世纪90年代互联网开始进入人们的生活，校外线上培训由此缓慢发展起来，不过它在21世纪的第二个十年才获得飞速发展，逐步成为校外培训的一支重要力量。面对迅猛发展壮大的校外线上培训，无论是教育部门及相关部门还是学界、社会大众都还未及时地关注到其监管问题，直到该领域出现乱象丛生的种种问题时，人们才逐渐意识到校外线上培训出现了“市场热”而“监管冷”这一尴尬境地。这一时期的监管处于“离线”状态，这是因为校外线上培训具有生源、师资分散等特点，既难于监管，也难于整治，且很多地方尚未出台具体整治细则[13]，从而该领域一时陷入了亟需监管却又疏于监管的困境。

最近几年我国校外培训行业的教育监管偏重法规监管，这一监管工具主要由教育部门使用。具体而言，新成立的校外教育培训监管司主要负责校外培训监管的相关工作，它属于教育部的一个内设机构。此后2022年1月教育部又联合其他部门出台《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》，随后2月发布的教育部2022年工作要点中再次提出“推动校外教育培训监管立法”[14]，可见此时教育监管的法治化倾向愈加明显。值得注意的是，我国教育行政部门在监管校外培训行业中的主导地位得以确立，不断明确教育行政执法的作用，监管类型上更加注重强制执行，该种强力监管方式具有一定的强迫性，能起到一定的立竿见影的效果。这是因为，该种类型的监管围绕正式规则进行运作，被认为是对抗性的和惩罚性的，并建立在对被监管群体潜在不信任的基础之上[15]。

两个阶段的监管呈现出不一样的特点，前一阶段是监管松散模式，该模式往往监管范围小所需成本少一些，但因很多事项不在监管之列而使得我国对校外线上培训的治理水平不高。后一阶段则为监管严格模式，甚至有人将其称之为校外线上培训的“严监管时代”，该模式下校外线上培训受到严格管理，一定程度上能够保证其有序发展。然而，这一监管方式在实际使用过程中仍面临不少难题，其一是面对规模庞大校外线上培训机构的不规范经营，需要管理的对象群体巨大，监管规则无法解决纷繁复杂的校外线上培训疟疾；
其二是尽管我国近年来出台了不少有关加强校外线上培训监管的规则，但是有些文件内容却不够明确，缺少具有一定可操作性的监管方式。校外线上培训领域问题的复杂性、教育监管规则的模糊性以及不同模式间的冲突性，不仅使得监管者很难将每一条监管规则予以精准地执行，而且极易降低监管规则的有效性。

(二)监管“丛林”：教育行政部门及其他部门之间不断上演拉锯战

改革开放之前，受制于当时高度统一的计划经济影响，我国基础教育领域办学体系单一、办学形式尚未多样化，教育行政部门是当时的主要办学主体，负责教育机构的行政审批、经费投入等内容。当时教育行政部门对于教育监管没有迫切的需求，一定程度上使得其在监管队伍、监管机构和监管制度等方面建设较为滞后。改革开放以后，随着市场经济体制的逐步确立，义务教育阶段的办学体制逐步形成“政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样充满生机活力的办学体制”[16]。教育行政部门不仅要负责各类办学形式的审批，还要负责对它们的监督与管理，且受制于形势影响对民办教育的监管工作成为了当下紧迫的需求。同时，教育行政部门不仅要负责线下各类教育机构的监管，还要负责线上教育机构的监管。由此以来，教育行政部门面临更加形式多样的办学主体、更加复杂繁琐的监管内容，使得日益增长的教育监管需求与相对有限的教育监管能力之间的矛盾更加凸显。值得注意的是，教育行政部门受制于传统科层组织结构的影响，各个部门之间的行动路径往往不一致，监管过程中缺少畅通的交流渠道严重影响了相互之间的沟通协商，从而导致各级教育行政部门面临着合作困境。

除了教育行政部门作为一个主要机构展开专门监管外，还有一些监管部门也会参与到校外线上培训的监管中来，如市场监管部门、网信部门、民政部门等，它们分别负责校外线上培训的合理收费、正确舆论引导以及依法登记办学等事务。如此以来，校外线上培训机构就要“面对多个、有时是职能交叉的监督机构，但是这些监管机构体现了不同的价值，只在一定限度内协调彼此的行动，且在公众眼中其政治化的程度各异”[17]。多个监督机构的复杂性及冲突性相互交织在一起形成了当前校外线上培训监管的图景，但这样的图景不仅仅是校外线上培训所独有的，只是因其性质较为特殊而显得比较突出，即该类教育虽属于我国教育事业的一部分，但它们基本上是民办教育，以公司的形式出现，因此它们不单受教育部门的监管，还会受到市场监管部门、财政部门的监管。然而，其他监管部门往往因其从事教育活动将其视为教育部门的管辖范畴而疏于监管，从而导致涉及到校外线上培训的一些问题时多个行政管理机构间经常会出现推诿扯皮的现象。最为常见的是校外线上培训的收费引导方面，教育部门认为应该由市场监管部门进行监管，市场监管部门却认为有关教育的行业都应统归教育部门监管，从而导致校外线上培训经常出现价格虚高、卷钱跑路等问题。这样看来，制度安排不合理、管理结构不健全是监管机构间难以达成相互协作的主要影响因素，同时可以看到不同监管机构有着不同的行动目标，他们在行动之前往往要考虑“以达到什么样的目的参与合作”“采取什么样的行动方式来参与合作”等内容，对于这些它们有着自己的判断与选择，当这些监管机构间的行动选择不一致时将无法进行顺利地合作，从而导致机构间相互推卸责任、校外线上培训行业无序发展的局面。

(三)监管“脱靶”：相对机械的层级结构与有机的教育机构形式不匹配

校外线上培训不同于传统教育的模式，它“作为技术赋能教育所产生的一种新型教育方式，它推动了传统教育的系统性深层次变革”[18]，为社会大众构建了一种颇为复杂化的教育空间。之所以称之为复杂在于它是一个由校外线上培训机构、教育行政机构、教师、学生等多个行动主体交往互动而形成的虚拟平台，因为有着截然不同的一套教育模式，所以对传统的教育监管机制来讲具有一定的挑战性。首先，校外线上培训内容审核困难。我国校外线上培训机构大多采用自编教材，且根据服务人员需求经常对培训内容做出调整变化，传统以实体教材审定的监管方式往往不适用于动态灵活的培训内容监管。尽管我国有些地区的教育行政部门注意到这一问题，加强了对校外线上培训自编教材的备案审核，但实际中却经常出现备案内容与培训内容两张皮的现象。其次，校外线上培训使用预收费的方式。尽管2019年7月教育部等六部门联合下发的《关于规范校外线上培训的实施意见》要求培训机构“每科不得一次性收取超过60课时的费用；
按培训周期收费的，不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用”[19]，但不少校外线上培训机构仍违规操作，如以咨询课程顾问的方式逃避对课时费用进行明码标价，以各类套餐名义超时收取费用等。第三，校外线上培训服务区域不受限。校外线上培训借助网络平台服务受众广泛，当服务对象所在行政区域与校外线上培训机构登记注册区域不一致时，服务对象的合法权益难以得到保障，这是因为校外线上培训机构受登记地行政区域管辖，一般出现问题时受当地管理部门监管，跨区域之间部门协调困难，协同监管难度较大。

毋庸置疑的是，校外线上培训的监管确实是一项极为复杂的活动，它不仅受到监管者自身因素的影响，而且被监管者所具有的某些因素也会影响到监管效果。从上述情况可以看到，校外线上培训受自身所特有的一些行业属性影响使得监管易遭遇到“脱靶”的风险，这使得我国近年来针对校外线上培训行业而展开的相关专项治理活动效果不理想，其无序扩张、恶意竞争等乱象虽屡遭各部门的管理却得不到良好的治理。如2018年教育部等联合出台的《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》特别强调了要“强化在线培训监管”[20]，但随后的几年却是校外线上培训疯狂膨胀的时期，校外线上培训市场出现了一定程度的失灵，市场失灵时对其加强监管就尤为必要，或者在一定程度上可以说，市场失灵是开展校外线上培训监管的一个先决条件。然而由于传统的教育监管结构无法适应灵活多变的校外线上培训组织形式，从而使得监管措施效果不佳甚至是监管“脱靶”，不能准确地监管到培训市场失灵的问题所在，进一步导致政府部门对校外线上培训行业监管上的“恶性循环”。

(四)监管“顽疾”：地方教育部门“唯升学”与家长“唯分数”的双重裹挟

当前的校外线上培训监管政策是由中央机构予以制定与大力推行，地方教育部门根据上级部门的政策要求并结合当地教育实情来制定更为具体的规则，进而负责这类规则在本地区的实施与评估。然而，受传统社会文化的影响，我国基础教育领域应试教育的根基仍旧牢固，与此对应的教育评价体系也因此未发生根本性地变革。于是教育评价沦为一种功利化的实践活动，教育行政部门实践教育评价旨在获得政绩，学生实践教育评价旨在获得高分，而为了实现人的整全发展和立德树人的任务则有意或无意的被这种为己的功利化实践浪潮所淹没[21]。这种为己的功利化实践促使评价一个地方教育部门政绩的重要指标落脚到升学率，除了一些优质的公办或私立中小学能为升学率提供主要保障外，校外线上培训作为学校教育的一种重要补充形式，它对提高升学率也发挥着不可或缺的作用。在这种背景下，如果中央层面的一些监管政策影响到当地的升学率，地方教育部门往往并不会真正支持相关政策的具体落实，有时可能还会对一些不合规的校外线上培训机构采取默许或放任其随意发展的态度，从而保证用来评价其政绩的升学率不会受到过多的影响。这样看来，地方教育部门本应该对校外线上培训承担起监管的职责，有时却会成为违反教育监管相关制度的一个不可忽视的主体。

值得关注的是，社会大众对于校外线上培训推行监管这一举措是普遍认同的，他们希望借助监管来解决校外培训机构收费高、退费难等问题，进而满足其对公平而又有质量的教育需求。然而造成监管政策未能充分发挥出满足人民群众教育需求的重要影响因素之一便是当前的教育评价体系，学生的一切主要依靠分数来评定。一般情况下，家长通过付出一定的资本便可保障其子女接受校外线上培训，校外线上培训确实能够在一定程度上帮助学生获取较高的分数，这样他们在当前教育评价体系中便能占据一定的优势，获取一定的“私人利益”。但是校外线上培训监管制度的初衷是促进教育公平，让校外教育回归到“公共利益”的属性上来，这也是推进教育监管迈向协同治理的根本所在。一旦校外线上培训监管政策影响到学生分数的提升，家长就可能采取一定的方式加以消极应对监管政策甚至采取一些抵制行为，他们无法接受监管政策影响其私人利益的实现。从而造成家长“私人利益”与监管制度“公共利益”之间产生冲突，这在很大程度上会影响到校外线上监管制度应有效果的发挥。

伴随着“双减”工作的全面推进、校外培训治理力度的加大和教育评价改革的持续深化等社会因素的变化，校外线上培训管理呈现出复杂化与多样化等新局面，传统上由教育部门主导的单一主体管理模式难以对复杂的校外线上培训管理问题给出有效的解决路径。为此有必要引入一种协同式治理的管理范式，该范式除了政府能够成为治理主体外，学校、家长和社会组织等群体同样可以成为治理主体参与到校外培训的管理中来，有助于建立一套主体多元化的协同治理体系，进而提升校外线上培训监管的水平。

(一)确立校外线上培训监管的合理权限，保障监管部门各尽其能

在我国，教育行政权力属于行政权力的一种，行政权力是一种公权力，它是由国家宪法和法律赋予国家行政机关并由其行使的一种权力，主要目的是为了更好地实现国家对社会的治理，保障社会大众的公共利益。这样看来，教育行政权力是教育部等相关部门行使教育权力管理教育事业实现教育治理的一种手段，如何配置教育行政权力与如何运行教育行政权力是其核心议题。值得注意的是，“不论是教育行政权力的初始配置还是教育行政权力的再分配，目的是使教育行政机关转变行政职能，‘做正确的事’并‘把事做正确’”[22]。作为教育行政权力的一种新型治理方式，教育监管权力同样面临如何处理好监管权力的配置问题与运行问题，前者涉及到谁监管、监管谁等内容，后者主要关乎监管什么和如何监管等内容，对权力的合理划分是防止教育监管权力出现越位问题或缺位问题的一条极为关键的途径。

依照目前我国校外线上培训监管领域的相关政策法规来看，小部分监管职权归教育行政部门行使，大部分的监管职权主要由市场监管部门、审计部门、网信部门、民政部门等履行。可见，校外线上培训监管规则的制定、监管活动的实施、监管结果的使用等不同环节的协调问题，都将对监管的效果产生重要影响，因此，在众多监管部门之间“采取‘实体机构’的相对集中行使、‘部门协调’的相对集中行使策略将会有效地提高校外线上培训监管的能力”[23]。所谓校外线上培训监管权力的相对集中行使，即教育行政部门、市场监管部门和民政部门等不同部门之间要分配好监管权，在妥善处理它们的行政权之外，还应协调好它们之间的准立法权和准司法权。“因行使机关不同，相对于立法机关和司法机关而言，监管机构的立法权和司法权只能被称为‘准立法权’和‘准司法权’”。[24]首先，明确准立法权意味着相关监管法规应由专门的监管机构发布或主导，我国当前校外线上培训领域的政策法规主要是在教育部负责下制定的，虽然设立有专门的校外教育培训监管司，却不具备发布较高规格的监管规章制度的权限，从而影响到监管机构准立法权的实现。其次，教育监管权力作为国家行政权力的一种，监管的一系列行为是具有法律效力的，即教育监管的主体在行使相应监管行为时能对校外线上培训机构的权利和义务产生一定程度的影响，或是有利的，或是不利的。如果校外线上培训机构违反相关法律法规，监管机构是有权对其进行追诉并且能够给以裁决，即不仅能“判”而且能“断”。纵然《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》等文件规定各级教育行政部门拥有校外培训机构的执法权，但此处的执法权只是行政执法权，即负责教育监管相关法规的执行与实施，而对一些违反教育监管法规的刑事案件或刑事犯罪行为无权管理，因此教育行政机关应通过逐步健全与公安机关、检察机关、审判机关的协同治理机制等方式[25]，进一步明确并增强其处罚、督导问责等准司法权。

(二)以合作共治破解部门间的合作困境，提升校外线上培训监管的合力

在信息技术高速发展的现代社会，无论横向还是纵向的政府机构间的合作都是社会所需要的，也是当前构建公共服务型政府的一个迫切需求。然而，机构间的合作有时会因缺少一种动力而面临重重阻碍，比如地方教育行政部门为了协助中央教育行政部门的监管工作而开展的一系列合作行动如若不能为部门带来利益，那么地方教育行政部门合作的积极性往往不高。即地方教育行政部门的合作行动如果只是被视为一种理所当然抑或是被当作配合的行动，不仅得不到中央教育行政部门的奖励而且又不将其合作行动纳入考核指标体系，那么这样的机构间合作是很难开展的。即便如此，地方教育行政部门仍要采取一些有助于双方合作的行动，这是因为不合作往往就要面临着被处罚的风险。“当组织面对着一个要求参与合作的指令时，它们会处于一种矛盾的境地，为了避免丧失合法性，它们必须参与到命令式的合作过程中去”[26]，同时它们为了追求自身利益，会采取最小的代价避免在合作过程中付出最多的代价，于是它们便处于一种竭力保全合法性与竭力争取自身利益的状态，两种力量的博弈结果将会影响到组织采取何种合作的行动。这样看来，“以合作主义导向的治理空间的形成，是多元权力主体合法性空间博弈的结果，而不是主动让与的行为”[27]。

在明确机构间合作困境生成的一些复杂机理之后，为了破解教育行政机构内不同部门间及其与其它政府机构间合作困境的再生产，我们有必要采取一定的措施去影响处于不断交往与互动关系中的多个机构，以使它们在对中小学校外线上教育的监管活动中都能接受彼此的行动，从而增强彼此间合作的可能性。鉴于教育部门与其他部门之间教育监管碎片化、合作效率低下等问题，合作治理为我们破解机构间合作困境提供了新的管理思路。所谓的合作治理“强调多元主体的合作与参与，以更为合作、互动性更强的方式，形成相对更为持续、更为稳定的关系，通过不同主体来共享、动员和聚合分散的资源，协调利益和行动，进行实现行政任务”[28]。首先，着力推进校外线上培训监管领域的跨部门治理，即不同部门之间通过共享监管信息、召开网络市场监管部际联席会议和开展联合监督等形式加快建立联合执法的监管机制。其次，推动校外线上培训监管领域的跨区域治理，构建区域间公共事务管理的共同体，以此打破地方监管机构间画地为牢的困局，实现各地方监管机构有意识地开展以助推校外线上培训有序发展这一具有公共性事务的合作治理。

(三)依据校外线上培训的结构形成监管模式，加强非学科类培训监管

校外线上培训结构指的是在这一行业中义务教育、职业教育、素质教育和高等教育等各级各类教育的布局以及它们之间的相互关系，不同类型与不同阶段的教育在市场份额、规模上的关系会决定着它们之间的竞争态势。随着非学科校外培训机构的日益增多，其所占市场份额的比重将不断提高，市场规模的持续扩大意味着它在竞争中占据的优势逐步增强，进而校外线上培训市场形成的竞争规则也会因此而改变。在这样的一种行业结构下，政府部门的监管模式就应做出一定的调整，因为不同的行业结构需要不同的教育监管模式。当前中小学校外线上培训的结构决定了监管者较为注重法治监管这一模式，因为该模式适用于行业结构处于不断变动之中，且发展尚未成熟及自身体系不健全等情形。在这一监管模式之下，监管者可以采用颁布政策法规建立一些正式规则的方式执行监管，规定被监管者哪些事情可以做、哪些事情不能做，而不是向被监管者解释命令的内容。虽然法治监管这一手段并不是监管者规范校外线上培训机构的最佳途径或唯一路径，但它能够使监管者规避简单的只是采取控制手段的做法，因此不失为一种有效的监管方式。

随着校外线上培训结构的不断重组，教育监管的模式也应及时地做出调整。在对监管模式调整的过程中应尤为注意以下几个方面。首先，传统上监管权力由政府部门掌管，社会组织、企业和个人在政府监管中所能起到的作用比较有限，这样的模式尚能应对简单的培训结构。不过校外培训市场的结构不断呈现出复杂化的发展样态，仅凭政府部门的一己之力难以达到有效监管的目的。因此加快建立一支由校外培训机构、社会公众及相关社会组织等群体组成的社会监督员队伍，合理依赖校外线上培训机构的行业规制和社会公众及社会组织对教育监管的参与，加强对其开展监管方面的普法教育、“云”观摩教育行政执法行为等形式提升社会监督的作用，以此提高教育监管的服务水平。其次，当前对非学科校外线上培训机构实行的前置审批的方式，培训机构只有在达到一定条件后才能开展教育活动，因此前置审批可以“防患于未然，对于那些具有一定风险的行为实行准入制度，排除那些不符合条件的人的介入”[29]。这种方式反映出政府部门对培训市场的监管力度较大，虽监管效果较好但因介入的力度大和范围广，付出的成本势必更大，行政色彩更浓厚。因此今后监管模式的设计中应注重采取一些较为柔性的方式，搭建监管者与被监管者之间平等协商的渠道。最后，校外培训市场的快速发展让我们不断认识到无法单一地依赖政策法规这一外部监管方式来约束市场主体的行为，必须不断提升校外培训市场主体的法治意识，明确其在社会中应承担的责任，为此在监管机制的构建过程中应充分考量市场主体的利益，只有保障了市场主体的切身利益才能不断激发其自觉守法的意识。

(四)构建特色教育评价体系，提升校外线上培训的协同治理能力

教育评价与教育治理有着密不可分的关系。对此，中共中央、国务院颁布的《深化新时代教育评价改革总体方案》就曾提出教育评价的导向直接影响着教育治理的能力和水平，有学者也指出治理与评价互为工具，治理通过评价实现其追求的价值，评价通过治理，建立专业的评价标准和评价生态，实现其价值鉴定和判断的操作目标[30]。校外线上培训之所以成为教育治理的对象在于它能够影响到社会公众，牵涉到公共利益的实现与否。不同主体在对校外线上培训这一社会事件进行治理的实践活动中，由于有着不同立场和出发点往往会做出不同的的价值评判，若采取协同式治理的理念，鼓励社会公众积极参与、相互协作，则有助于在校外线上培训领域形成一套良性的评价生态。反之，教育评价是教育治理实现“向善而治”的一个必不可少的方式，因为不同主体在评价过程中会折射出当前教育治理的现状，揭示出当前教育治理存在的问题，进而有助于指引教育治理活动向着善治的方向推进。

校外线上培训作为一种新兴的教育形态，它有着一套独特的运作逻辑，该场域内不同行动主体为了占据有利的资本或地位而采取的行动策略也是千差万别，从而使得该场域具有一定的特殊性与复杂性，因此我们在这场域中需要慎重选择评价方式对其进行价值判断。首先，打造一支专业的评价队伍。校外线上培训的评判需要了解其内部惯习的评价者，因为惯习的形成并非一朝一夕，它不仅可以外化为行动，还是一种相对稳定的性情系统，包含价值趋向、文化理念等，熟识其评价惯习有助于形成相对专业的评价能力，从而促进校外线上培训评价发挥正确的导向作用。其次，营造一个良好的教育生态系统。从当前教育评价的环境来看，传统的人才评价模式使得生态系统中充斥着浓厚的功利化思想，蔓延着严重的教育焦虑情绪，可以说扭转义务教育阶段“唯升学”和“唯分数”的评价导向是推进教育评价变革的重要内容。除了变革招生制度或变革评价内容外，创新性地运用协同式治理以加强校外线上培训的监管，进而打破当前基础教育领域校外线上培训机构之间无序竞争的局面，为它们的发展营造更好的教育生态系统。最后，构建一套智能化的教育评价体系。校外线上培训基于现代信息技术使得数据的搜集、整理与分析较为便利，可以实时地追踪校外培训的发展状态，及时地反馈评价结果，积极地推进校外线上培训的监管工作有效地查漏补缺。

总的来看，近年来校外线上培训行业的快速发展不仅暴露出该行业发展不规范、质量无法保障和制造教育焦虑等问题，而且也暴露出我国教育监管领域存在的诸多不足。不过校外线上培训并非百害而无一利，比如它可以跨越教育时间空间的限制，让人们可以随时随地开展学习，没有成绩上排名的先后与座位上的前后排之分，等等，这无疑有助于教育平等的实现。因此我们对待校外线上培训领域开展的监管应是疏而导之，通过引导促进其合理有序地发展。同时，校外线上培训的发展还给我国教育监管机制的转型与完善带来了新的机遇，如何协调好校外线上培训市场与行政部门、社会大众及其他相关行业之间的关系一直是校外线上培训高质量发展的重要课题，为此我们应通过确立校外线上培训监管的合理权限、以合作共治破解部门间的合作困境、依据校外线上培训行业结构形成监管模式等方式，促进校外线上培训监管机制的构建与完善。

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