减税降费背景下土地财政对城市产业结构调整的影响研究

王 聪，杨 阳，刘小敏

(1.上海理工大学 管理学院，上海 200093；
2.上海大学 经济学院，上海 200444)

近年来，随着房地产等传统拉动型产业投资热度减弱、人口红利消退、资源配置效率降低等原因，我国经济增速不断放缓。伴随着一系列宏观政策与战略定位的提出，我国正将经济发展的重心调整为以“质”为中心的结构优化。我国本轮减税降费的历程，始于2012 年提出的结构性减税计划，而全面的减税降费则于2018 年铺开。减税降费作为一种积极的财政政策，能够促使经济结构进一步优化，推进供给侧结构性改革，提高生产要素的配置效率[1]。多位学者的研究也证明了减税降费政策对于产业结构调整的正向影响。王华春等[2]认为结构性减税通过降低间接税比重，提高直接税比重的方式能有效淘汰大量产能过剩的落后重工业企业，并将助推工业型企业向资源友好型和环保节能型转变，使得第二产业结构进一步完善。郑良海和侯英[3]全面地分析了制造业税收相关的利好措施，认为减税助力制造业高质量发展尚存空间，未来还应缩减税率档次，加强税收立法，进一步优化营商环境。李慜劼[4]和龚辉文[5]也均认为制造型企业能在降低增值税和社保费的改革中提升利润空间、优化成本结构，进一步实现高质量发展。

然而，在减轻纳税人负担、激发企业创新能力的同时，作为对税收收入的一种约束，减税降费的相关政策会冲击财政收入[6]。根据国家税务总局公布的数据，2020 年全年新增减税降费超2.5 万亿元，税收收入同比下降2.6%。面对财政压力，地方政府为了维持发展，可能去寻求更多的非税收入。在非税收入中，土地出让金是极为重要的一种。近年来，我国土地财政的收入占地方政府收入的占比连年攀升，至2020 年已经超过了30%。

土地财政作为政府的重要财源，与我国多个支柱型产业息息相关，尤其反映了当地政府的治理思路和特点，近年来被学界广泛应用于政府行为对地方产业结构调整的讨论中。目前有多位学者分析了土地财政与产业结构调整之间的关联，但由于学者们的切入点不尽相同，结论也呈现出鲜明的对比。陈淑云和曾龙[7]认为土地财政依赖度和土地低价出让对产业结构升级的促进作用仍处于上升通道内。夏方舟等[8]认为工业用地出让对产业结构提升没有显著作用，而商服用地出让会使地方第三产业产值和经济总量增加，因此土地财政总体上会促进产业结构升级。邵朝对等[9]认为土地财政对扩张城市基础设施的作用更大，会造成产业结构的固化。在房价不断上升的推动下，制造业内部会发生优化，进而有可能实现与服务业的产业联动，完成产业结构向第三产业升级的蜕变。但也有学者认为土地财政抑制了产业结构升级。周彬和周彩[10]认为土地财政和房地产市场的繁荣只是表面上形成了去工业化的现象，实际上损害了制造业投资环境和工业化进程中的人力资本积累，在长期内破坏了中国经济发展潜力。曹广忠等[11]也同样认为由政府竞争引起的土地低价协议出让对产业结构中产生较多税收的建筑业、制造业等产生了刺激作用，进而使得地方产业结构可能过度“工业化”与“房地产业化”。

综合上述分析，目前大多数研究土地财政与产业结构调整的文献仍落脚在探讨产业结构是否“升级”，忽视了产业结构与政策的结合。本文将样本时间段覆盖至结构性减税前后共十年时间，充分反映改革对土地财政与产业结构调整间作用机制的政策影响，并以此为基础为未来的改革路径提出建议。本文的贡献包括:(1)指标选取方面，当前文献大多以三次产业的产值之比来衡量我国城市产业结构的变化。然而当今中国同发达国家相比可能出现提前“去工业化”的情况，因此单纯地使用产值占比已经难以说明我国的经济转型情况。本文在变量的选择上不只局限于产业增加值对GDP 的贡献率，而是参考以往文献设计了产业结构指数。(2)研究背景方面，现有文献中较少将当前减税降费的背景与土地财政、城市产业结构三者结合在一起进行研究，本文分不同的政策背景，来解释土地财政对产业结构调整产生的不同效应。(3)政策建议方面，现有研究产业结构的文献比较关注的是产业结构向第三产业“升级”的情况，但以此来反映我国经济发展情况较为片面，无法与国家的政策方针充分接轨。本文较为客观地探讨目前我国产业结构的变化趋势，结合政策背景分析土地财政在其中扮演的角色，提出有针对性的建议。

尽管土地使用权交易机制的形成是改革开放以来市场化进程带来的必然结果[12]，但其背后承载的政府与实体经济之间的联结，已成为企业反映投资需求、政府引导区域经济结构走向的基石。一方面，对土地资源的配置是政府实现政绩目标、实行经济权利、组织财政收入的重要手段。另一方面，土地也是部分行业重要的生产要素，并以成本要素的形式贯穿企业的发展战略。地方政府有能力通过调整土地出让结构来影响产业结构，出让的建设用地类型分为商住用地和工业用地两类，政府对这两类土地的出让倾向反映了所选择发展模式的不同，从而影响第二、三产业的发展。

(一)土地财政与产业结构调整

改革开放初期，地方政府为达成区域经济增长的目标，通过一系列招商引资等政策优惠手段，扩大工业用地出让规模。这一时期，政府大范围将农村集体用地以征收的方式转为城市建设用地，促使我国产业结构从第一产业向第二产业跃迁，为后续工业发展奠定基础。随着工业化进程的不断推进，城镇化规模逐渐扩大，城市对服务业的需求也日益增加。在城市公共服务需求及晋升机制的双重作用下，地方政府加大了对第三产业的支持力度，增加了商住用地供应面积，这使得当地工业企业不断外迁[13]。与此同时，土地交易的市场化特征日渐明显，以招、拍、挂等形式出让的土地价格也随之提高。城市土地价格的上涨也迫使区域内的制造业向外转移，促使地区的产业结构发生调整。

一方面，随着土地价格的不断攀升，地方政府的财政压力促使其更倾向于将土地出让给服务业，地方政府通过土地财政获得可自由支配的收入的同时，也为地区的营商环境和公共服务体系的建设提供资金支持，促进城市产业结构向以服务业为主的第三产业演化。产业发展与政府收支之间存在着循环作用的关系[14]，在此过程中形成的土地财政依赖可能会促进产业结构发生调整。另一方面，土地不仅是产业区位转移形成机制中的重要因素，也是众多企业最基本的生产要素之一。过高的土地价格增加了制造业企业的成本压力，促使企业重新定位其区域发展战略。而当众多企业都明显感受到这种压力时，会导致产业对外转移[15]。此外，房价的上涨会增加企业用工成本，加剧劳动密集型制造业企业的用工困难，加重制造业就业的“挤出”效应[16]。本文据此提出假设1。

假设1:在没有外部政策的干扰下，地方政府土地财政收入的增长会推动服务业发展，促进产业结构向第三产业调整。

(二)减税降费与产业结构调整

2010 年中国的房地产政策由此前的支持转向抑制投机，后多次密集出台具有针对性的房地产调控政策。各地政府也严格遵循中央的有关规定，增加了差别化的信贷措施与限购政策，一方面加大了“降库存、稳房价”的政策力度，抑制了投资热情；
另一方面也缩减了土地供给。从调控的结果来看，尽管各地方政府在房地产“去库存”的具体实施上有所差异[17]，对房地产市场的调控力度与调控结果不尽相同，但均对建设用地的供应量做出了下调。2012 年后土地供应量在总体上呈现出下降态势。

在此背景下，2012 年开始，我国逐步推行了“1+6”行业“营改增”的税制改革，致力于增值税制度的深化转型。“营改增”政策是结构性减税改革的关键措施，逐步完善了制造业企业的增值税抵扣链[18]。结构性减税一方面增加了地方政府的财政压力，但受房地产市场调控政策约束，地方政府不得不减少商住用地供应，从而对第三产业的发展有所抑制；
另一方面则减轻了制造业常见的资金沉淀问题，缓解了营运资金方面的压力，其后多次的税率下调也为众多制造业企业释放了大量的流动资金压力，降低了原材料采购成本，改善了成本结构。随着结构性减税及供给侧结构性改革的不断推进，以制造业为核心的企业减轻了税负的同时，也寻求着更高质量发展的转型之路——结构性减税激发了制造业的发展活力。地方政府在晋升机制和经济发展的压力下，可能会倾向于提高工业用地供应比例，以及提供配套的政策支持，从而会促进第二产业的发展。

综合结构性减税等改革对不同产业各方面的影响，本文据此提出假设2。

假设2:结构性减税政策及配套减税降费措施的实施，会对政府土地财政收入的产业结构调整效应起到一定的抑制性影响。

(一)模型设定

为验证土地财政对城市产业结构调整的影响，本文构建模型(1)为:

其中，lninstri为取对数后的产业结构调整指数；
lfd为核心解释变量，即i地区在t年度的土地财政依赖度，同时考虑可能存在的非线性关系，引入了二次项lfd2；
X为各控制变量，具体设置参见下文；
i和t分别表示城市和年份；
β0～β3为待估系数；
μi为城市固定效应；
λt为时间固定效应；
εit为残差。

为检验在减税降费的宏观政策背景下，土地财政对产业结构调整的影响，在基准模型(1)的基础上引入年份哑变量(Dit)，及分别与土地财政依赖度一次项的交乘项(Dit ×lnlfdit)和二次项的交乘项(Dit ×lnlfdit2)，得到进一步扩展模型(2)为:

其中，Dit为年份哑变量，本轮结构性减税的起点为2012 年“营改增”试点的开始，因此Dit的取值情况为:

在模型(2)中，本文关心的是交乘项Dit ×lnlfdit和Dit ×lnlfdit2的系数，其估计系数反映了政策变化年份与土地财政依赖度对产业结构调整的交互效应及变化趋势。

(二)变量的选择与构建

1.被解释变量

目前关于产业结构的度量主要有两类研究视角。第一类为宏观研究视角，以三次产业划分作为出发点，运用产业增加值或产值对GDP 的贡献率度量产业的发展情况。第二类为微观研究视角，利用企业数据①此类数据包括:各制造业企业的总产值、增加值、销售额、职工人数等。构造产业结构指数，聚焦工业内部细分产业的结构变化情况。基于数据的可获得性和时效性，本文选择宏观研究视角，同时结合微观研究视角的思路，借鉴汪伟等[19]的方法，构建三次产业结构调整指数为:

其中，i(i≤3)表示按照三次产业划分的第i类产业，Ii表示第i产业的产值占国内生产总值的比值。该指数越大，产业结构向第三产业调整的趋势越明显。

2.核心解释变量

基于前文对土地财政的探讨，本文选取的核心解释变量为土地财政依赖度(lfd)。与学界的主流做法一致[20-21]，选择土地出让收入来衡量土地财政，并进一步利用其与一般预算支出比值的对数值来代表土地财政依赖度。

3.控制变量

控制变量包括一系列可能影响城市产业发展的因素，包括:经济发展水平(lnpgdp)、人口规模(lnpsize)、外商直接投资水平(fdi)、城市科技创新情况(lninnov)、人力资本(lnhc)、职工工资水平(lnwage)、建设用地出让面积(lncstrc)、财政自主性(fauto)、基础设施建设情况(lnifstr)、全社会固定资产投资情况(sfixa)。

(三)样本选择与数据说明

本文的研究对象为我国行政区划中地级及以上城市，剔除了数据缺失严重以及由于行政区划变更而失去统计意义的城市。为体现减税降费的政策过程，结合数据的连续性，将时间段选为2008—2017 年，最终样本覆盖我国281 个地级市10 年共2 810 个样本值。

与产业结构及土地财政相关的主要变量数据来自《中国国土资源统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国统计年鉴》。其余控制变量的数据主要来自《中国城市统计年鉴》、各城市《国民经济与社会发展统计公报》、中国研究数据服务平台(CNDRS)、EPS 数据平台、各部门官网以及地级市统计局官网。个别城市某一年份的数据缺失利用插值法进行补齐。

另外，本文根据实际情况对原始数据进行了处理。首先，对经济发展水平、人口规模、城市科技创新情况、人力资本、职工工资水平、建设用地出让面积、基础设施建设情况变量做了对数处理，以降低差异性对模型的影响。其次，对各变量样本中数值小于1%分位数及大于99%分位数的样本值进行了缩尾处理。经处理后变量的描述性统计如表1 所示。

表1 变量描述性统计(2008—2017 年)

对变量进行VIF 检验的结果显示，各变量中人均国内生产总值(lnpgdp)VIF 值最大，为4.36。因此，面板数据不存在严重的多重共线性问题。

(一)基本回归结果及分析

土地财政对城市产业结构调整影响的估计结果如表2 所示。其中，第(1)(2)列仅考虑土地财政依赖度相关指标，后者在前者的基础上控制了城市固定效应及时间固定效应。结果发现，土地财政依赖度一次项及二次项的回归系数均在95%的置信水平下显著为正，这初步表明，土地财政促进了产业结构向第三产业调整，且呈现出“U 型”的非线性特征。第(3)(4)列为添加了控制变量后土地财政对于城市产业结构调整的影响效应，其中第(3)列仅控制了城市固定效应，第(4)列同时控制了城市固定效应和时间固定效应。可以看到，土地财政相关变量的回归系数仍均显著为正，只是回归系数的绝对值有所下降。说明了如果不消除那些不随时间变化的个体因素及时间序列对因果关系的干扰，会导致回归系数偏大，产生较大的估计偏误。

表2 基本回归结果

上述估计结果表明地方政府出让土地使用权时，获取更多的土地出让金收入对第三产业规模扩大有显著的正向作用，从而验证了假设1。可能的原因是，过去十年间地方政府在以GDP 作为政绩考核目标的制度下，会鼓励房地产及关联行业与服务性行业的发展，促使其成为投资热点，带来更多税收、促进GDP 增长。同时，变量房地产开发投资占GDP 比重(sfixa)显著为正，说明了目前我国产业结构的调整动因仍属于房产投资“拉动型”，房地产及相关行业的发展极大地带动了第三产业的扩张，进而使得土地财政对第三产业发展的影响显著为正。

虽然上述模型已在总体上说明了土地财政等各变量与产业结构调整之间的关系，但难以反映在受到政策影响时，模型的解释能力和结果是否会有所变化。基于此，本文接下来进一步引入年份哑变量研究供给侧结构性改革前后土地财政对产业结构调整影响的差异。

(二)拓展模型的回归结果及分析

引入年份哑变量及其与土地财政依赖度一次项、二次项的交互项后的回归结果如表3 所示，此模型主要关注年份哑变量及交互项的回归结果。第(1)列为不控制时间固定效应的估计结果，土地财政依赖度一次项与二次项的估计系数均显著为正，与前文估计结果一致。年份哑变量与土地依赖度的两个交互项估计系数均显著为负，说明在2012 年结构性减税政策的实施后，政府对于土地财政的依赖会对产业结构向第三产业的调整有所抑制。第(2)列在第(1)列的基础上加入了对时间固定效应的控制，主要解释变量的系数估计结果仍显著，且系数绝对值有小幅下降。年份哑变量与土地依赖度的两个交互项估计系数均显著为负。与此同时，年份哑变量系数显著为正，说明在控制城市和时间固定效应后，2012 年结构性减税政策的展开对于产业结构的调整具有显著的影响。

表3 引入年份哑变量的实证结果

综合而言，上述结果表明政策时间点对产业结构调整有明显的影响，且在政策实施之后，政府对土地财政依赖度越大，对第三产业的发展所起的抑制作用越强，基本验证了假设2。变量房地产投资完成额占GDP 比重(sfixa)仍显著为正，但与表2 相比系数有所降低，也说明了在考虑了政策因素后，房地产对第三产业发展的拉动作用有所减弱。

(三)稳健性检验

为了验证模型的解释能力，本文对其进行稳健性检验。

1.替换被解释变量与核心解释变量

本文首先以替代基本模型与拓展模型中主要变量的方式展开稳健性检验。在分别对解释变量与核心解释变量做变量替代后，对两个模型进行回归分析，从而得到稳健性检验的结果。

(1)被解释变量替代检验。鉴于本文着重探讨产业结构中第二、第三产业的发展趋势，为进一步分析问题，将考虑此二者的占比关系。已有研究大多采用第二、第三产业产值或增加值之比来衡量产业结构的发展和变迁[22]，参考原毅军和谢荣辉[23]的做法，利用第三产业增加值与第二产业增加值的比重(instrr)来衡量。检验结果如表4 中第(1)(2)列所示，模型中主要变量与年份哑变量的估计系数均显著为正，两者交乘项的估计系数显著为负，与前文结果一致。

(2)解释变量替代检验。为全面分析土地财政依赖度对城市产业结构的影响，本文将从预算内收入的角度衡量地方政府对土地财政收入的依赖度。参考郭珂[24]和蒋震[25]的做法，选取土地出让金收入作为核心因素，但将一般预算内收入作为分母计算比值，并以取对数的结果作为替代变量(lnlfdr)。检验结果如表4 中第(3)(4)列所示，替换后主要解释变量及年份哑变量的估计系数仍显著为正，交乘项的估计系数也均显著为负，且系数显著程度与前文估计的结果差别甚微。说明了估计结果不受替换解释变量的影响。

表4 稳健性检验结果

2.剔除样本

考虑到某些城市的经济发达水平显著高于其他城市，本文将样本中剔除这部分城市，进一步验证模型的稳健性。参考王书斌等[26]的做法，将一线城市选为北京、上海、广州和深圳并剔除，检验结果如表4 中第(5)(6)列所示。可见在剔除了部分可能导致结果偶然性的样本后，土地财政依赖度一次项、二次项系数与年份哑变量的系数均显著为正，且哑变量与核心解释变量交乘项的系数均显著为负，与前文检验结果基本保持一致。因此，本文的估计结果不受剔除部分样本值的影响。

3.内生性分析

考虑到模型中解释变量与被解释变量之间可能存在的反向因果的内生性问题，本文参考张宽和黄凌云[27]的做法，尝试缓解这一问题。土地出让金收入的变化到城市产业结构发生调整通常需要一定的时间周期，因此，解释变量滞后一期可以从一定程度上缓解“双向因果”和“时滞效应”。在核心变量滞后一期并且控制双向固定效应的基础上，本文对基本模型与拓展模型，分别通过不加控制变量，加入控制变量，以及加入控制变量滞后一期设置了三类检验情形。

检验的具体结果如表5 所示。由结果可知，无论在何种情形下，土地财政依赖度一次项、二次项的系数均在1%统计水平下显著为正，且年份哑变量的系数均显著为正，与前文结果一致。在加入控制变量或控制变量滞后一期后，哑变量与核心解释变量的交乘项系数均显著为负，与前文的检验结果基本保持一致。这表明在一定程度上削弱“逆向因果”与“时滞效应”带来的内生性问题后，本文的研究结果没有发生实质性的变化。

表5 内生性检验结果

综合上述内容，可以认为本文建立的模型是稳健的。

(一)研究结论

本文选取2008—2017 年281 个地级及以上城市样本，研究土地财政对于城市产业结构调整的影响，得出如下结论。

第一，我国城市过去十年间土地财政的增长整体上展现了促进产业结构向第三产业发展的趋势，且呈现出“U”型的非线性特征。我国地方政府在土地二级市场上占据着绝对主导的位置，并通过调整不同类型土地的出让结构，在推动地价上涨、获取更多财政收入的同时，有目的性地促进以城市居住及配套服务为核心的第三产业蓬勃发展。因此，在晋升激励机制下，地方政府以土地财政引导当地第三产业发展的模式将成为未来一段时间内的趋势。

第二，聚焦减税降费大背景，通过引入年份哑变量进行回归，研究结构性减税等政策的影响。结果发现，在结构性减税等政策的作用下，土地财政收入的增长对产业结构向第三产业调整起到了一定的抑制作用。说明在当前楼市调控的背景下，增加对库存房的消耗、抑制房价与地价的上涨是房地产市场治理的核心理念，对于第三产业的发展有一定的抑制作用；
而减税降费政策降低了制造业税负、加快第二产业的结构优化及转型发展，土地财政收入的增长对第二产业的发展又起到一定的促进作用。

第三，我国目前的产业结构调整，房地产仍是重要推动因素。从研究结果来看，当今我国地方政府土地财政收入与地价、房价的双向循环的作用机制仍十分明显。一方面，政府为获取更多的土地出让金及税收收入大量供应建设用地，并促进能带来更多税收的相关服务性行业的发展；
另一方面，由于土地市场的升温，土地及房产价格的上涨又进一步带动了市场的投资需求，促使政府大量供地。而一旦有抑制房产市场热度的政策出台，政府对土地财政的依赖度会有所收敛，供地热情的降低会直接抑制地价的攀升，致使房地产及相关行业的发展受阻，进一步影响产业结构调整的节奏。

(二)政策建议

根据本文的研究视角及实证结果，现从地方政府土地出让行为及产业发展等方面提出政策建议。

第一，地方政府应以促进产业均衡发展为导向，避免对于土地财政的过度依赖。尽管地方政府土地财政依赖度的增加会推动城市产业结构向第三产业调整，但可能会引起过度的“去工业化”。研究表明，制造业利润率的下降是产业结构向服务业转变的一个重要因素，金融市场与房地产行业的过度发展会加剧这一现象[28-29]。而这会对总体的产业结构及城市化发展产生负面影响[7]，不利于社会发展的稳定性和经济增长的可持续性。因此，地方政府应以促进产业均衡发展为导向，适度发展土地财政，并加强土地出让收入的政府资金管理，合理安排支出目的以减少对市场机制的过度干预。

第二，巩固结构性减税等改革的成果，但同时中央需要酌情加大对地方的转移支付力度，减轻政策实施对于地方财政运作的负面影响。结构性减税等政策对于产业均衡发展、激发制造业活力等有着积极的作用，但随着供给侧结构性改革系列政策的逐渐推行，减税力度不断加大，易引发地方政府财政失衡的困境[30-31]。为此，中央应适当以转移支付弥补地方财政赤字；
同时，也应当借助此次结构性减税的契机，构建地方财政长效运行机制，使得财政税收体制与我国经济高质量发展的要求相适应。

第三，合理调控房地产市场，实现其持续稳定发展。根据本文的实证分析及相关论文的研究结果，房地产行业促进服务业发展、推动我国产业结构向第三产业调整已是不争的事实。因此，地方政府应当尊重政府与市场间土地与房价作为互动机制所带来的产业结构调整趋势，并把握这种契机，在助推制造业提升发展质量的同时，引导房地产行业健康、持续发展。

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