新时代党的乡村治理理论逻辑体系、理论特征及价值意蕴

崔 洁 （中共湖南省委党校 科技与生态文明教研部，湖南 长沙 400003）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕乡村治理提出了一系列新理念新思想新战略，形成并发展了新时代党的乡村治理理论体系，为加强和改进乡村治理提供了根本遵循。本文基于新时代党的乡村治理理论的重要内容，尝试从重大意义、目标导向、总体原则、内在逻辑四个方面对新时代党的乡村治理理论的逻辑体系作概览式论述。在此基础上，进一步探究乡村治理理论的基本特征和价值意蕴。

（一）乡村治理是巩固党在乡村基层执政根基的固本之策

治国安邦，重在基层；
管党兴党，重在基础。习近平总书记强调：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”［1］一方面，党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础。在乡村治理中大力整治基层党组织软弱涣散，不断增强乡村基层党组织的政治功能和组织力，能够使党的路线方针政策更有力地在乡村贯彻好、执行好，从而为加强党对农村的全面领导奠定好政治基础。另一方面，人心向背事关党的生死存亡，群众的拥护和支持是党执政的最牢固根基。毛泽东指出：“一切问题的关键在政治，一切政治的关键在民众，不解决要不要民众的问题，什么都无从谈起。”［2］从解决好农民群众普遍关心的突出问题入手加强乡村治理，强化基层党员干部联系服务群众的观念和意识、提高基层党组织服务群众的本领和能力，使他们以实际行动践行党的群众路线，实现好、维护好、发展好群众的根本利益，为巩固党的执政根基赢得最广泛最牢固的群众基础，逐步形成党建引领乡村治理、乡村治理厚植党执政根基的良性循环。

（二）乡村治理是国家治理现代化的基石

“求木之长者，必固其根本”。基层是国家政权的末端，是国家治理的基础与重心。乡村作为基层的最“末梢”和服务群众的最“前沿”，是国家治理的“最后一公里”，是衡量国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标志。梁漱溟认为：“作乡村运动而不着眼整个中国问题，那便是于乡村问题也没有看清楚，那种乡村工作亦不会有多大效用……所以乡村建设，实非建设乡村，而意在整个中国社会之建设。”［3］加强和改进乡村治理既是实现社会治理现代化的必然要求，又是推动国家治理现代化的长远之计。习近平总书记提出：“一个国家治理体系和治理能力现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。”［4］一直以来，乡村治理都是我国国家治理的薄弱环节，可以说，没有乡村治理现代化就不会有国家治理现代化的实现。只有大力加强和创新乡村治理，不断完善现代乡村社会治理体制机制，健全“三治”融合的现代乡村治理体系，最大限度地提高乡村治理现代化水平，才能夯实国家治理体系和治理能力现代化的基石。

（三）治理有效是乡村振兴的基础

党的十九大报告强调：“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”［5］（P32），实施乡村振兴战略。治理有效作为乡村振兴的重要内容，在诸因素中起着十分重要的作用。首先，人才是全面推进乡村振兴的关键。通过乡村基层党组织建设和人才队伍建设，不断完善乡村用人机制和人才体系，构建科学的乡村人力资源框架，可以为乡村振兴提供充分的人才保障。其次，自治、法治、德治是乡村振兴的重要保障。通过健全和完善村民自治，增强农民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督实效，可以激活乡村发展活力。通过法治乡村建设和平安乡村建设，把乡村各项工作纳入法治化轨道，更好统筹多元力量、调节利益关系、规范生产生活行为，可以为乡村振兴提供良好的社会环境。通过开展乡风文明实践活动，深入挖掘乡村社会中的道德力量，充分发挥德治的引导和教化功能，营造德治人文环境，让具有乡村特色的优秀传统文化成为乡村振兴的内生动力。再次，乡村基础设施建设和公共服务是全面实现乡村振兴的关键所在。加快推进乡村基础设施建设是乡村振兴要解决的重点问题。通过不断完善乡村社会公共服务决策和供给体系，加大各类资源向乡村的配置力度和规模，以城乡公共服务均等化助推乡村振兴战略目标的实现。

（一）推进乡村治理现代化

乡村治理现代化涵盖治理体系现代化、治理能力现代化和治理平台现代化多方面。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”［6］（P91），还强调要把“治理体系和治理能力现代化”［5］（P28）结合在一起。乡村治理体系和治理能力是乡村有关制度和制度执行能力的集中体现。乡村治理体系现代化包括治理主体多层化和多元化、治理制度理性化、治理结构分权化和网络化以及治理技术现代化［7］。乡村治理能力现代化是指乡村治理主体具备完成乡村治理任务所需要的本领和能力，能够充分发挥现代乡村治理体系的功能，运用现代化的治理平台，不断提高乡村治理效率和效能。乡村治理平台现代化则是指运用前沿信息技术推动治理平台数字化和智能化，从而实现相关数据的敏捷传输和算力支持、多重数字治理体系的联通与协作以及治理单元的畅通互动。新时代要加快实现乡村治理现代化，既要不断完善“三治”融合的现代乡村治理体系，又要不断完善常态化管理和应急管理动态衔接的现代乡村治理机制，还要加快构建网格化管理、精细化服务、数字化支撑的现代管理服务平台。只有以深化乡村体制改革为抓手，不断加强组织领导和分类指导，完善职能清晰、权责统一、功能集成、执行有力的乡村基层政权体系，提高多元治理主体的治理能力和治理水平，才能全面推进乡村治理现代化。

（二）保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定

民生系着民心，是最大的政治。“保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。”［8］保障和改善农村民生是新时代加强和改进乡村治理的重中之重，这既是党的性质和宗旨的根本要求，又是党的初心和使命的根本体现。在乡村治理中保障和改善农村民生，一是要兜牢兜好农村民生底线，织密扎牢农村基本民生保障安全网，重点加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设，确保农村基本民生保障可持续发展。二是要拓展乡村基本民生服务范围和力度，改进农村民生服务方式并提升服务水平和质量，更好为农民群众提供精准化、精细化、多样化的服务，做到习近平总书记所要求的，“全面提高公共服务共建能力和共享水平，满足老百姓多样化的民生需求”［9］。三是要帮助农民群众真正过上好生活。习近平总书记曾指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”［10］因此，“要从实际出发，尊重群众意愿，量力而行，尽力而为，不要搞那些脱离实际、脱离群众、劳民伤财、吃力不讨好的东西。”［11］最后，保障和改善农村民生离不开和谐稳定的社会环境。因此，要着力化解乡村社会中的各种问题和矛盾，维护好乡村社会的公平正义，确保乡村社会和谐稳定可持续发展。

（三）建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体

乡村治理，重在群众参与。不断扩大群众的有序参与是加强和改进乡村治理的先决条件。党的十八大以来，中央多次强调要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体［12］。共建共治共享是社会治理共同体的基本逻辑。共建强调多元主体共同参与乡村建设，是乡村治理的基础；
共治强调多元主体共同参与乡村治理，是乡村治理的关键；
共享强调多元主体共同享有治理成果，是乡村治理的目标。“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［12］意味着乡村治理的主体由单一走向多元。“人人有责”解决的是“乡村由谁治理”的问题，它明确了多元治理主体的共同责任，体现了党对乡村治理认识论的升华。强调“人人有责”不仅是出于对政府治理资源有限性的考量，更是出于对群众主体性的尊重，是相信群众、发动群众、依靠群众的切实体现。“人人尽责”解决的是多元治理主体的行动问题，它强调了多元治理主体应充分发挥各自的能动性和创造性，体现了党对乡村治理方法论的升华。强调“人人尽责”，其目的是要充分发挥多元主体的力量和各自优势，以实现协同治理的最优效果。“人人享有”解决的是治理成果的分配问题，它明确了乡村治理的价值追求，体现了党对乡村治理价值论的升华。“人人享有”的社会治理共同体注重突出人人受益的价值取向。共同体的打造，不仅要“塑其形”，搭建好共同体的服务平台，建设好多元主体广泛参与的载体，而且还要“铸其魂”，不断培育多元治理主体的共同体意识和参与意识。

（一）坚持和加强党的集中统一领导

办好中国的事情，关键在党。“党的领导是做好党和国家各项工作的根本保证”［13］。在乡村治理中要把坚持党的集中统一领导作为首要原则，确保党始终总揽全局、协调各方。一方面，制度是确保坚持和加强党的全面领导的保障。因此，要建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。不断健全党领导乡村治理的组织体系、制度体系和工作机制。制度的生命力在于执行，因此还“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能”［14］。另一方面，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”［15］。毛泽东基于历史经验作出的这一论断，不仅说明了干部对于贯彻落实党的路线的极端重要性，而且也体现了党的事业对于干部自身素质和能力的要求。习近平总书记强调，干部特别是年轻干部要“想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题”［16］。乡村治理是一项长期艰巨的任务，要将此项工作抓牢落实，关键在于乡村基层党员干部队伍。因此，不仅要选优配强乡镇领导班子、村“两委”成员尤其是村党支部书记，建设一支政治过硬、本领过硬又懂农业、爱农村、爱农民的党员干部队伍，从制度、政治和组织多重维度确保不断加强党对乡村治理的全面领导。

（二）坚持以人民为中心

坚持以人民为中心的乡村治理，就是要在实践中切实尊重人民的主体地位和首创精神，切实保障农民的各项利益和权利，而不能仅仅停留在口号中。既要不断扩大农民在乡村治理中的有序参与，又要在制度体系中保障好农民作为乡村治理主体的重要权益，确保农民享有广泛充分的治理权益，还要在政策制定中真正体现农民的意志和意愿。首先，要真正做到乡村治理为了农民，这也是乡村治理的目的所在。党领导农民进行乡村治理的根本目的就在于保障和改善民生，为农民群众带去更大的利益和实惠。其次，要真正做到乡村治理依靠农民，这是乡村治理的动力所在。因此，既要为扩大农民群众的参与提供平台和机会，还要尊重农民群众的首创精神，群策群力。最后，要真正做到治理成果由农民共享，这也是乡村治理的价值所在。要让治理成果更多更广泛地惠及广大农民群众，让农民群众切实感受到实实在在的益处，感受到自身生活质量和生活水平的不断提升。

（三）坚持全面深化乡村改革

我国的改革起步于乡村，突破于乡村。以党的十一届三中全会的召开为起点来看的话，我国的乡村改革已走过40多年的历程。40多年的乡村改革推动乡村社会发生了根本性变化。但是，由于我国社会主义初级阶段的基本国情所限，再加上乡村改革的长期性、复杂性和艰巨性所致，现阶段实现乡村振兴依然面临诸多难题，亟待在深化改革中解决。全面深化乡村改革，一要坚持正确的改革目标和方向，在涉及改革和发展道路等根本性问题上，尤其是在大是大非面前，始终做到立场坚定、旗帜鲜明。二要改革不适应新形势的旧体制机制，有序推进制度改革，不断构建有利于城乡一体化发展和乡村振兴的体制机制。三要坚持正确的方法论。要着眼于乡村现代化进程中一系列发展不平衡不充分的问题，正确处理好乡村治理目标导向、问题导向和结果导向的关系，正确处理整体推进和重点突破的关系，着重于解决影响乡村经济社会发展全局、事关广大群众切身利益的关键问题，聚焦关键领域和重点环节，以钉钉子精神全面抓好改革。四要推进法治化乡村建设与改革。乡村改革必须依法依规开展，要坚持“法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权”［17］。

（一）政党治理的逻辑

“政党治理体现为执政党推动国家发展、回应社会变迁的一系列动态过程。政党治理实际上是通过执政党来处理国家治理与社会治理的问题。”［18］历史和现实均已证明，若执政党有正视问题的自觉和刀刃向内的勇气，能够以自我革命引领社会革命，以自我治理驱动社会治理，以自我净化、自我完善、自我革新、自我提高促进社会生态净化、社会体系完善、社会理念革新、公共事业发展，在革故鼎新、守正出新中实现执政能力提升，才能不断推动党和人民事业发展进步。首先，党的执政能力是决定党的治理能力进而决定乡村治理效能的关键要素。在乡村治理中，党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力事关乡村治理的政治基础、思想基础、群众基础和舆论基础，“四力”的合力直接关系乡村治理的整体效能。其次，党的自我治理现代化是乡村治理现代化的先决条件。推进乡村治理现代化，关键在于推进党的治理能力和治理水平的现代化，在此基础上推进乡村治理体系、治理方式和治理平台的现代化。而要推进党的自我治理现代化，就要不断提高党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，充分形成依靠党自身力量发现问题、纠正偏差、推动创新、实现执政能力整体性提升的良性循环。通过从严管党治党、不断加强党的自身建设和干部队伍建设，始终保持党的先进性和纯洁性，不断提高党的现代化治理能力。再次，基层党组织建设是影响乡村治理走向及预期成效高低的关键所在。习近平总书记强调：“全面从严治党，是我们党在新形势下进行具有许多新的历史特点的伟大斗争的根本保证。”［19］要确保乡村治理始终沿着正确的方向进行就要不断加强基层党组织建设，要以增强基层党组织在乡村治理中的“四力”为重点，不断推动农村党支部标准化、规范化建设，着力解决基层党组织弱化虚化边缘化问题，为乡村治理锻造坚强有力的领导核心。

（二）改革的逻辑

美国历史社会学家巴林顿·摩尔认为：“在各个国家走向现代化的进程中，都面临着一个共同而巨大的政治困难，这就是社会中能否产生出一个精明强干……的阶级，它在社会中崛起并推动社会改革。”［20］改革是乡村治理的重要内容，“是乡村振兴的重要法宝”［21］（P16），也是加快实现乡村治理现代化的内在驱动。乡村治理现代化本质上就是一个不断改革、创新与完善的过程，需要不断改革与乡村发展不相适应的体系结构要素。“只有改革发展不断推进，社会稳定才能具有坚实基础。”［6］（P68）新时代党加强和改进乡村治理的核心要义之一就是把改革的力度、发展的速度和社会可承受度统一起来，不断破解阻碍现代化的各种因素，以改革的新进展巩固乡村发展大局，让改革发展成果更多更公平地惠及广大乡村群众。近年来，乡村社会在改革中实现深刻转型，党带领乡村群众通过推进全方位多层次多领域的乡村改革，集中解决乡村建设发展面临的主要矛盾和突出问题。例如，在政治领域推进协商民主改革和法治化改革；
在文化领域推进乡风文明建设和乡村社会风气改革；
在社会领域推进乡村教育、公共管理和社会服务改革等。通过既全面又有重点的渐进拓展的改革，推动乡村治理取得诸多实效。

（三）现代化的逻辑

新时代乡村治理现代化逻辑体现在以信息化驱动治理技术现代化。习近平总书记强调：“大数据是信息化发展的新阶段”［22］，“要运用大数据提升国家治理现代化水平。”［22］以信息化驱动治理现代化就是基于现代信息技术的发展与应用来弥补治理能力缺口和解决治理难题，提高治理效率和效能，实现技术驱动下的行政效率、公众参与、公共服务、信息公开等的现代化变革。乡村治理现代化还体现在以治理体系现代化推进治理理念和能力现代化、治理布局现代化、治理结构现代化和治理方式现代化，逐步使乡村治理体系基本健全、治理能力明显提升、乡村社会风险有效化解、乡村社会生态得到优化，进而促进整个乡村社会既充满活力又井然有序。

（一）坚持党的领导与服务农民群众相统一

新时代乡村治理既高度重视加强党的领导，集中体现出党对乡村治理的正确主张，又秉持以人民为中心的发展思想，即坚持乡村治理为了农民、依靠农民，治理成果由农民共享，始终把实现好、维护好、发展好群众的根本利益作为乡村治理的出发点和落脚点，体现出乡村治理坚持党的领导与服务农民群众相统一的特征。一方面，新时代乡村治理理论的一个突出特征，就是把党的领导地位和作用提升到了前所未有的高度，把党管农村工作的要求贯穿到了乡村治理的全过程和各方面，最大程度发挥了党在乡村治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用。另一方面，坚持党对乡村治理的集中统一领导，其最终目的是更好服务广大农民群众。坚持以人民为中心的乡村治理，是新时代乡村治理的核心理念和根本价值取向。新时代乡村治理贯穿了马克思主义的群众立场、观点和群众工作方法，在实践中充分体现了群众的主体地位。

（二）坚持理论传承与理论创新相统一

“一部马克思主义发展史就是马克思、恩格斯以及他们的后继者们不断根据时代、实践、认识发展而发展的历史，是不断吸收人类历史上一切优秀思想文化成果丰富自己的历史。”［23］一方面，新时代党的乡村治理理论充分吸收了马克思主义思想精华，是将马克思主义与中国具体实际相结合，带有鲜明时代特色的创新理论成果。新时代党的乡村治理理论还继承了党的十八大以前历代中国共产党人的乡村治理思想，如加强基层党组织建设、坚持人民主体地位，保障和改善农村民生等，体现出党的乡村治理理论的一脉相承性。另一方面，新时代党的乡村治理理论还发展了具有许多新的时代特点的治理内涵，实现了党的乡村治理理论的重大创新。其理论创新主要体现在习近平总书记关于加强和改进乡村治理的重要论述中。例如共建共治共享的乡村治理共同体、国家治理体系和国家治理能力现代化、“三治”融合和科技赋能等。这些立足新时代、践行新思想、担当新使命的新理念、新思路都是前人没有提出过的，必将有利于加快构建形成乡村治理新格局。

（三）坚持合规律性与合目的性相统一

新时代党的乡村治理理论既深刻把握了乡村社会发展与治理规律，又始终以新时代治理目标为导向，坚持了合规律性与合目的性的辩证统一。一方面，坚持乡村治理规律与保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定目标的统一。党的十八大以来，乡村治理以乡村社会中普遍存在的问题和矛盾为导向，具有强烈的问题意识。乡村社会的每一个看似微小的问题都可能影响农民群众的生活生产进而影响到群众对党执政的观念态度，解决乡村现实问题是乡村治理的重要任务，也是深化对乡村治理规律认识的应然之义。要做好乡村治理各项工作，就要始终遵循我国乡村社会发展规律，这是党的十八大以来乡村治理理论的合规律性。新时代乡村治理的目的在于保障和改善农村民生，促进农村和谐稳定，满足广大农民群众对美好生活的向往，这是党的十八大以来乡村治理理论的合目的性。另一方面，坚持乡村治理规律与落实乡村振兴战略目标的统一。“实施乡村振兴战略，是以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现‘两个一百年’奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大决策。”［21］（出版说明：1）实现乡村振兴，治理有效是基础。乡村治理要与乡村振兴相适应，在聚焦并解决乡村发展各类不平衡不协调的痛点、难点和堵点的过程中，实现乡村治理体系和治理能力的现代化，实现乡村治理与乡村振兴的同频共振。

新时代党的乡村治理理论既为发展社会治理思想作出了原创性贡献，又为加强和改进新时代乡村治理提供了科学指引。

一方面，新时代党的乡村治理理论为发展社会治理思想作出了原创性贡献。一是在坚持马克思主义中作出原创性贡献。新时代党的乡村治理理论把社会治理思想作为理论、逻辑和价值起点，坚持了马克思主义的基本立场、观点和方法，体现了马克思主义的理论品格和精神实质，真正做到了既不忘老祖宗、又讲出新话。二是在解决乡村治理现实问题中作出原创性贡献。习近平总书记指出：“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。”［24］党的十八大以来，我们党善于发现、敢于触及并长于解决事关乡村振兴的紧要问题，明确破解乡村治理难题的主攻方向，不断发展完善能够破解新时代乡村治理之问的科学理论，充分彰显了中国共产党人的理论创造力。三是在总结历史经验教训并引领乡村治理实践中作出原创性贡献。习近平总书记曾指出：“我们党在领导革命建设改革的过程中，一贯重视学习和总结历史，一贯重视借鉴和运用历史经验。”［25］新时代党的乡村治理理论既总结了以往乡村治理的成功经验，并结合新的乡村治理实践将其传承好、发扬好，又在新的实践和新的发展中加深了对乡村治理客观规律的认识，因而必将能够科学指引当下和今后的乡村治理实践。

另一方面，新时代党的乡村治理理论为加强并改进新时代乡村治理提供了科学理论指导。这一理论逻辑严密、内涵丰富、思想深刻，包含着对乡村治理方方面面的系统阐释和抽象概括，是以习近平同志为核心的党中央对乡村治理的科学顶层设计，体现了党对乡村治理本质和乡村发展规律的进一步认识，因此具有科学性。这一理论来源于实践又随着实践的发展而不断发展，这一理论以如何治理乡村、如何加快推进乡村治理现代化为主题，以解决我国乡村治理现代化进程中的实践问题为导向，具有较强的实践性，不仅能够科学指导新时代乡村治理实践的发展，而且其科学性也在实实在在的治理实践中得到进一步检验。

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