市县财政风险研究及案例分析——基于2020—2021,年江苏省市县级财政预决算公开数据

齐行抗

作者单位：徐州市贾汪区财政局

“郡县治，天下安”。县市级政府治理是国家经济发展、民生保障、社会稳定和长治久安的基础。县市级财政承担着本地经济高质量发展重要职能，县市级财政平稳运行是本地经济安全持续发展的保障。近年来，个别市县出现拖欠教师工资社保现象，民生欠账暴露，以点涉面事件突发，政治影响严重大于经济影响，财政风险是继政府债务风险之后的又一重大风险。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）提出，增强财政可持续性，防范化解财政风险隐患。2022年以来，面对国内外复杂的经济形势和全国范围不断疫情冲击，县市级经济受到较大不利影响，地方财政风险加剧，研究探讨县市财政风险具有重要现实意义。同时，2022年是国家财政体制改革的重要窗口期，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发﹝2022﹞20号），旨在健全省以下财政体制，增强县市级政府公共服务保障能力，防范基层财政风险、债务风险等。江苏省作为全国经济第二大省，研究其所辖县市区财政风险具有较好的政策研究意义。

一般认为，风险是指特定的不利事件，或危险事故，或有害意外等发生的可能性，这些可能性与后果产生的组合。通过CNKI文献检索，财政风险尚无统一的学术认识。财政风险有广义和狭义之分，狭义财政风险是指“财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性”；
广义财政风险是指“政府在财政分配活动过程中，由于财政政策、制度、手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性，而给政府进一步的财政活动和社会经济带来的各种潜在危害的可能性”。笔者基于上述广义财政风险概念，结合当前财政工作实践，认为财政风险主要集中在三个方面：预算收支结构失衡风险、债务违约风险、国库库款支付风险。

（一）预算收支结构失衡风险

《中华人民共和国预算法》第三十五条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。从地方预决算公开信息看，县市级财政按照法定要求，四本预算保持总体收支平衡。实际上，县市级政府的国有资本经营预算规模较小，政府性基金预算专款专用，社会保障预算较为独立，与基层财政密切相关的一般公共预算收支更具有研究意义。在收支平衡的要求下，地方财政风险更多地反映在一般公共预算收支结构上。

一般公共预算总收入包括一般公共预算收入、上级补助收入、下级上解收入、上年结转收入、一般债券转贷收入、预算稳定调节基金动用、调入资金等。一般公共预算收入和上级补助收入相对稳定，是县区级财政收入主要来源。一般债券转贷收入、预算稳定调节基金动用、调入资金等多为一次性因素，相对缺乏持续性。从近年地方预决算公开信息看，一次性收入占财政总收入比重呈现增长快、占比高、不稳定等特点，地市级财政面临着收入保障风险。财力保障能力是衡量地区财政风险程度的重要指标。一般认为，财力保障能力有三个口径：一是地方综合财力口径，用本级收入、上级补助、下级上解收入、上年结转、预算稳定调节基金动用、调入资金等，减去上解支出、补助下级后的金额；
二是宽口径财力，用本级收入、上级补助、下级上解收入，减去上解支出、补助下级后的余额；
三是窄口径财力，用本级收入、下级上解收入、税收返还（上级补助部分）、财力性转移支付（上级补助部分），减去上解支出、补助下级后的余额。

一般公共预算总支出中，刚性支出占财政支出的比重大小，直接影响县市级财政的“腾挪”空间，降低了地方财政支出的灵活性。刚性支出越大，如“三保”支出、政府债券付息支出、隐性债务化解支出等固定支出占比越大，政府用于救灾防疫等应急支出、用于支持乡村振兴、节能环保以及地方发展等重大支出就越难以保障，财政支出保障风险加大。“三保”支出、政府债券付息支出、隐性债务化解支出等刚性支出占上述三个口径财力的比例成为衡量地方财政风险程度的重要指标。理论上，刚性支出占地方综合财力、宽口径财力、窄口径财力均应小于100%。实际上，对于部分发生财政风险的地区，刚性支出占窄口径财力出现大于100%，甚至刚性支出占宽口径财力大于100%情况，这些地区或将面临着较为严重的财政风险。

从公开的地方政府预决算报告和报表看，地方财政收支总体平衡，这主要是基于以收定支的预算管理模式。当财政支出大于综合财力时，超出财力的支出无法以预算支出的形式体现，部分地区通过暂付款长期挂账处理，形成隐性赤字。因此，暂付款在一定程度上反映无预算支出情况，造成财政收支失衡风险。

（二）债务违约风险

2021年12月底，全国地方政府债务余额30.47万亿元，较2016年增长约100%，平均增速保持在两位数。有关数据显示，近些年地方政府债券到期还本付息金额较快增长，2021年偿还本金约为26685亿元，支付政府债务利息9280亿元。由于地方政府债券到期还本可以依靠发行再融资债券实现借新还旧，较大程度上缓解了当前县市级政府偿债压力，但利息支出仍需要地方财政自身收入来支付。公开资料显示，近些年偿债利息占地方综合财力比重逐步提高。2021年，全国一般公共预算支出中一般债务付息支出占比为2.2%，政府性基金预算支出中专项债务付息支出占比达到4.2%。2021年，江苏省一般公共预算支出中一般债务付息支出占比为1.66%，政府性基金预算支出中专项债务付息支出占比为2.81%，两者均低于全国整体水平。

考虑到隐性债务的普遍高成本性和权重占比，部分地方政府面临的偿债压力或更大。同时，相比于债务还本付息支出，债务期限结构错配风险也应当警惕。从当前看，积极的财政政策伴随着地方政府债务发行规模的持续增加，未来的债务发行规模、还本付息支出还将继续扩大，大部分债务支出将由县市级政府承担，在地方财力增长放缓的情况下，地方政府债务风险水平将进一步放大。

（三）国库库款支付风险

政府预算收支活动体现为库款资金的流入流出，反映财政预算收支活动的结果。财政库款保障水平是财政库款余额占期间库款流出金额的比例，可以较好地反映财政风险水平。

财政部衡量库款保障水平的指标为“月末库款净额/截至本月末的年度内月均库款流出金额”。库款保障水平应在合理区间受到控制，避免产生过高的库款保障水平或过低的库款保障水平，过高的库款保障水平反映资金效用没能得到合理使用，过低的库款水平反映地方库款调度不足，存在一定的支付风险。现阶段，各级财政财政部门更加强化库款监测，科学调度，努力使库款保障水平处于安全区间。理论上，库款保障水平的安全区间可根据最佳现金持有量的随机模式（H=3R-2L）确定参考范围（0.3，1.8），最佳的库款保障水平可维持在0.8。库款规模和保障水平大于1.8的地区，应进行国库现金管理工作，实现地方财政资金的保值增值。库款保障水平小于0.3的地区，应及时启动库款保障风险预案，避免发生库款支付风险。库款应保持必要最低余额，用于人员经费、日常公用费、医疗社保缴费、政府购买服务及各类应急支出等。

根据地方财政风险内容及构成，其评价可从三个方面开展：预算收支结构失衡风险、债务违约风险、库款支付风险（表1）。

表1 地方财政风险指标及说明

（一）预算收支结构失衡风险

衡量预算收支结构失衡风险的指标包括：财政自给率、一次性收入占比、人均财力等。财政自给率是指本级一般公共预算收入占一般公共预算支出的比重，数值越大，自我保障能力越强，数值越小，自我保障能力越低。自我保障能力较低地区，在上级补助收入相对稳定的情况下，面临更大的财政风险。一次性收入是财政收入中变动性较强、缺乏可持续的收入，主要是预算稳定调节基金动用、调入资金等。用一次性收入占综合财力的比重衡量地方财政风险，比重越高，财政运行越不稳定，财政风险越大；
反之，越小。人均财力代表地区可以提供的基本公共服务的水平。在国家共同富裕的背景下，人均财力较低地区缩小与较高地区的差距是地方政府的政治诉求。在此情况下，地方政府努力提高基本公共服务标准，扩大支出规模，将增加财政风险。

（二）债务违约风险

债务违约风险可以通过债务收入占比和政府债务率衡量。债务收入占比，即当年债务收入占财政总收入的比重，比重越大，地方政府未来面临的债务风险越高。在目前债务管理模式下，有些到期政府债务是通过再融资方式借新还旧，因此衡量当年债务收入时不考虑当期到期债务影响，而是用新增债务收入衡量当年债务收入。政府债务率，即政府债务余额（本文所用政府债务余额均指政府显性债务余额）占综合财力的比重，政府债务率越高，代表政府债务风险越高，否则越低。

（三）库款支付风险

库款支付风险一般用库款保障水平衡量。本文用是否发生库款保障风险事件来评价。若某地区公开报道库款支付存在困难或问题，认为发生库款保障风险事件；
若未报道，则未发生库款保障风险事件。不排除存在地方政府发生库款支付困难或问题而未公开报道的情况。

（一）选择样本

目前，江苏省根据南北市县经济发展不平衡、梯度特征明显的省情，将所辖市县分为苏北、苏中、苏南三大范围。苏北地区包括徐州、盐城、淮安、宿迁、连云港五个省辖市；
苏中地区包括扬州、南通、泰州三个省辖市；
苏南地区包括苏州、无锡、常州、南京、镇江五个省辖市。研究选取2020-2021年苏南地区的常州、苏中地区的扬州、苏北地区的徐州等三个地级市及所辖县市区共50个样本，不含市本级及所属功能区（消除极值影响）。相关数据来源于江苏省预决算公开统一平台。

（二）数据处理

为增强财政风险指标之间的可比性，研究采用归一化处理方法，对风险样本数据进行标准化处理，消除了风险指标间的量纲影响，使得样本数据被控制在（0，1）范围，同时减少了极值数据的干扰因素。对于财政风险指标的正负方向，研究对标准化后的数据进行了方向调整，统一调整为负向，使得单项指标和指标值合计更好反映财政风险的程度。

研究假设每一项衡量指标同等重要，在衡量地方财政整体风险时，每一项因素发生的可能性假设相等，各项指标权重赋值1。样本地区的财政风险转化为各项指标合计，数值越大，代表样本地区风险越大，反之，越小。

（三）结果分析

1.整体风险分析。

与2020年相比，2021年整体风险降低7.87%。若不考虑其他因素，2021年国内新冠疫情防控影响、国际贸易摩擦等重大事件对样本地区整体财政风险影响较2020年降低了7.87%。降低的主要因素是财政自给率风险降低6.84%，一次性收入风险降低12.13%，债务收入风险降低7%，政府债务率风险降低23.79%，人均财力风险增长5.66%。两年间样本地区人口规模基本不变的情况下，人均财力代表的风险增长为财力的相对减少。分析认为，造成财力减少的主要因素为2020年中央对地方一般转移支付补助政策的退出。除抗疫特别国债外，纳入一般转移支付补助的项目主要有特殊转移支付资金和中央直达资金（表2）。

表2 2020-2021 年度财政风险对比

2.地级市样本分析。

从地级市样本看，2021年整体风险较2020年降低2.85%，低于全部样本7.87%的水平。分析认为：一是2020年中央对地方一般转移支付补助政策（特殊转移支付资金和中央直达资金等）有效地下沉到县区层面，以样本地区为代表的江苏省地级市积极有效执行了中央财政政策；
二是地级市财政风险明显好于整体平均水平，或是市本级及所属功能区（开发区、高新区、港务区等）等经济载体提高了地级市的抗风险能力；
三是地级市在不同程度集中了县区级财力，或转移增加了部分地区支出责任。因此，在省以下财政体制改革中，市县区财政体制改革将是一项重大课题，关系县市级财政风险问题。

从具体结构看，样本1财政自给率、人均财力、债务收入等风险程度较高，样本19一次性收入、财政自给率、政府债务率等风险程度较高，样本12各项风险指标在三者中普遍偏低，该地区具有较好的财政可持续性（图1）。

图1 2020-2021 年地级市财政风险

以样本地区为代表的苏北地区财政自给能力较低，较多依赖于上级财政转移支付；
人均财力偏低，说明苏北地区的上级财政转移支付不足，在目前倡导“县域基本公共均等化”、“社会共同富裕”的背景下，省以下财政体制改革变得更为紧迫。2022年国办发20号文为江苏地区县市级财政体制改革提供了方向指引和改革契机。

从地方政府债务数据看，样本1债务收入占比较高，样本19政府债务率较高。由于一次收入是财政总收入和综合财力的构成因素，剔除一次收入因素，样本1债务收入占比最高，样本19政府债务率最高。因此，在评估地方政府债务风险时，不仅要考虑债务自身因素，也应考虑财政收入中一次性因素。债务收入和债务余额是刚性且确定的，财政收入中一次性因素是不确定的，从风险角度看两者不匹配，一次性财政收入弱化了地方政府债务风险水平（表3）。

表3 2021 年地方政府债务情况

3.县市级财政风险分析。

按20%的分档比例，即5个地区为一个风险等级，每年25个样本可分为五个风险等级，即：很低、较低、中等、较高、很高。整体风险系数从低到高排列，系数越高，风险发生可能性越高；
反之，越小。分析发现，在较高风险以上等级的县市区中，样本1所辖县市区占7家，样本19所辖县市区占4家，样本12所辖县市区占0家。从占比看，较高风险以上等级的县市区占样本1、样本19、样本12所辖县区的比例分比为44%、67%、0。因此，样本1所辖县市区财政面临较高风险地区最多，样本19所辖县市区财政面临较高风险地区占比最高。若用样本推测整体，苏北、苏中县市级财政或面临较高程度的财政风险。

按照组合风险管理理论，风险分析不仅要分析单一风险的可能和影响程度，还应关注地区财政风险指标之间的关系和组合风险，特别是单一风险均未超过风险容忍度或不显著，但组合在一起超出整体风险容忍度的情况。如果某一方面的风险超过容忍度，但因与其他风险抵消，而降低到容忍的范围也是可接受的。如果部分样本的整体财政风险处于中低风险水平，个别风险处于较高以上风险水平，也同样值得关注，如样本22财政自给率风险，样本21一次收入风险，样本11人均财力风险，样本1债务收入风险，样本19政府债务率风险。特别注意的是，样本1为地级市，债务收入占比较高，应有别于县区级财政分析。

4.案例分析。

苏北地区地级市和县市级财政整体风险和组成风险均具有较高水平，对其进行个案研究可以有效弥补统计研究的不足。样本1下辖常住人口902.85万，现辖2市、3县、5区、3个功能区。江苏省现行省管县的财政体制，市对所辖县市无直接财政结算关系。3个功能区预决算工作纳入市本级管理，本次研究仅限于5个市辖区（样本2-6）。在5个市辖区中，样本2、样本3因历史原因具有县级经济管理职权，与地级市具有财政结算关系，兼具县级和区级的财政管理模式；
样本4、样本5、样本6为市辖主城区，财政体制完全按照市辖区管理。因此，5个市辖区分为两种财政管理模式：

（1）以县级经济管理为主的市区两级财政关系。在前述五类风险地区分类中，以县级经济管理为主的样本2、样本3处于较高以上财政风险。

（2）以区级经济管理为主的市区两级财政关系。在前述五类风险地区分类中，以县级经济管理为主的样本4、样本5、样本6处于中低以下财政风险。

同时，从样本1所辖县市区看，样本7-11在两年样本统计中，均处于较高以上财政风险水平。研究认为，与省管县相比，市管区更有利控制区级财政风险，实行县级经济管理为主的市辖区未能有效控制区级财政风险，或容易造成风险控制盲区，形成“省级管不着，市级不想管”的情况。

在两年共计50个样本中，样本1整体风险均处于中等水平，但债务收入风险处于较高水平，反映样本1最主要的风险是债务收入风险。2021年样本1新增债券支出59.8亿元，主要用于交通运输、农林水利、生态环保、社会事业、保障性安居工程等领域，反映样本1政府经济发展的多个领域较为依赖政府债务收入。同时，由于政府债务收入风险加大，政府债务率控制在中等风险水平，但接近较高水平，说明样本1后期政府债务收入增长空间有限，或将进入较低债务收入和较高政府债务率的阶段，即将面临着还本付息的支出压力，财政风险将进一步加剧（图2、图3）。

图2 2020 年样本地区风险分布构成图

图3 2021 年样本地区风险分布构成图

综上分析，较高风险以上地区普遍具有财政自给能力偏低，上级转移支付不足，人均基本公共服务县域差距较大，历史债务较重，地区发展较多依赖债务收入等特点，因此，降低地方财政风险应需标本兼治。

（一）中央转移支付资金是地方补助收入的重要组成，中央资金分配机制直接影响着地方财政风险

目前，中央转移支付资金包括中央直达资金、一般转移支付资金、特殊转移支付资金、特别国债等类型。科学合理的直达基层的中央财政资金是完善中央转移支付制度，降低地方财政风险，建立更为科学的现代财政制度的客观要求。特别年份中央财政转移支付资金的设立和取消应坚持审慎原则，防止大水漫灌，也要避免釜底抽薪，设置合理的过渡期，防范政策调整对地方财政风险的冲击。财政政策制定不囿于线性思维或“0-1规划”决策，适当采用阶梯退坡或非线性思维方式，在更多维度上优化中央财政资金分配，形成更为科学合理的财政资金分配机制。

（二）做好市与县区两级经济资源分配，是降低市与县区财政风险的有效路径

与县区政府相比，地级市具有较好的政策空间、资源禀赋、经济载体、产业平台等优势，具有先天的抗风险能力，改革平衡好市与县区两级经济资源分配，是一项繁重复杂而长期的系统工程。地方党委政府应建立完善多部门、跨层级的财政体制改革领导小组，横向强化部门之间合作，纵向强化县市区政府部门联动，在区域、产业、项目、资金、人才等政策层面协同发力，做好资源、资产、资本、资金与财力的匹配平衡，适当上移县区财政支出责任，合理调节不同县市转移支付制度，处理好降低财政风险涉及的效率公平问题，促进省域内县区基本公共均等化和促进社会共同富裕。

（三）在省管县基础上，试行省管单列区的财政管理体制

省管财政风险较大的市辖区，有利于增强高风险市辖区获得省级财政资源能力，减少市对区财政资源的截留扣划，从财政体制上缩小地区间财政资源的差距，有效降低区级财政风险。调整完善以县级经济管理为主的县级区与市级财政关系，取消实质上融入市区的县级区财政管理职权，调整为主城区财政管理模式，相应建立财政事权和支出责任匹配的财政制度，从制度上降低市辖区财政风险。

（四）涵养税源与收入挖潜并重，提高地方政府财政自给能力

全面落实减税降费政策，优化营商环境，清理和规范行政事业性收费，稳中求进，促进财税收入量质提升。一是加强财源培育建设工作。立足县市产业发展特点，服务保障地方重大产业发展，协同促进地方园区平台提质增效扩容，助力建设各类特色产业园和创新园区。在综合平衡招商引资项目整体正向效用基础上，更加侧重招商引资项目的财税贡献度。二是加强税费收入属地管理责任。持续调动企业所在地政府培植财源的积极性，推进可持续财源建设发展，依法拓展财税增收渠道，把经济发展成果有效转化为财政收入。三是强化财税收入征管机制。开展重点税源调查，持续打击各种偷、逃、抗、骗税行为。紧扣重点税种、重点行业和重点税源，加强个性化服务，推动实现税源到税收的转化，确保收入持续健康增长。强化非税收入征管，深化电子票据改革与现代非税征管工作协同，从源头上实现非税收入足额入库。四是健全涉税信息共享机制。充分发挥税收协同共治机制作用，运用“互联网+大数据”，搭建财源建设信息平台，探索将涉税信息纳入系统管理，进一步延伸至企业所在地，逐步实现税源信息全覆盖，形成涉税、征税、护税的良性循环，确保应收尽收。五是继续做好土地文章，发挥土地资源在促进地方经济发展方面的重大保障作用。科学开展储备用地出让工作，有序增加土地出让面积，稳定土地出让价格预期，形成持续增长的土地出让收益，增强落实地方党委政府重大决策的保障能力，有效降低地方财政风险。

（五）适当控制债务余额高风险地区新增政府债券发行，建立完善新增债务收入与政府债务率联动机制

在原有政府债务到期化解前，不宜进行较大规模增发新债。完善政府债务收入市与县区平衡机制，市本级政府债务收入向较低风险市辖区科学合理转贷，控制较高债务风险地级市债务余额的同时调整市辖区债务余额结构，削平债务风险高地和填补债务风险洼地。不断完善行政权利监督机制，从省级层面合理制衡市级财政资源分配权与受益权，有效降低各类债务风险。

（六）发掘预算管理一体化系统潜在功能，建立地方财政风险管理评价机制

在县区级财政风险评价基础上，针对重点关注的风险事项及相应的指标，建立风险预警指标体系，合理确定指标值的预警临界值，内嵌预算管理一体化系统，进行动态监控预警。风险监控中发现的财政风险预警，及时启动报告和反馈程序，对重大财政风险事件形成应急处置机制。不断完善更为科学合理的地方财政风险指标，纳入地方高质量发展考核指标体系，将财政风险纳入地方党委政府的治理风险。同时，还应不断建立完善财政风险内控及风险管理制度，形成财政风险分析、识别、评估、预警和应对机制。财政风险管理人员在风险管理方面存在失职渎职，造成严重不良后果的，应当追究相应责任。

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