全球治理绩效指标：全球治理新向度及其与中国的互动

董柞壮

（1.南开大学，天津 300350）

冷战结束以来，全球治理方兴未艾，在全球经济、气候变化等领域的治理取得了重大进展，成为当前国际政治的核心议题之一。

然而，基于国家间正式规则的全球治理面临合法性与有效性不足的问题，即正式制定的治理机制如《巴黎气候变化协定》等虽然具备合法性与正当性，却无法有效约束主权国家的行为，在面临国家的不合作时无所作为。

而基于市场规则的“评估—对比—奖惩”式治理，可以规避全球治理对机制合法性的过度依赖，有效约束主权国家的行为。

此类治理方式的理论基础是，在治理实践中主权国家提供了治理的主要行动力，全球治理的效果也取决于国家治理的水平，同时各国参与全球治理的能力存在差异，国内治理效果迥异。

那么，如何衡量、对比各国的治理能力和治理水平，从而有针对性地通过完善国内治理优化全球治理？

实际上，各类全球绩效指标（Global Per⁃formance Indicators）在全球治理中客观扮演了评价者角色，是衡量各国治理水平的“标尺”。

自20 世纪90 年代开始，针对主权国家行为表现的排名与评级之风逐渐兴起。

各领域的排名和评级机构通过发布国家排名与评级数据，在引导资源分配、影响国家政策、奖惩国家声誉等方面发挥着重要作用。

当今世界活跃着超过二百个绩效指标，对全球治理中国家的各方面表现进行“考核”，如世界银行发布“营商便利指数”（Ease of Doing Business Indicator， 简称 EDBI）、透明国际发布“全球清廉指数”（Corruption Per⁃ceptions Index， 简称 CPI）以及联合国开发计划署发布的“人类发展指数”（Human Development Index， 简称 HDI）等，均为典型的全球治理评价指标。

中国作为全球治理中的负责任大国，正推动全球治理体系的变革，在受到全球治理绩效指标影响的同时，也应推动建立更加科学的全球治理评价体系。

民族主权国家出现后，获取国家的治理信息并据此评估国家政策的表现，是政府的职能之一，也是改善国内治理效果、实现善治的要求。

随着全球化进程深化，国家参与全球治理日益频繁，从全球层面对国家在全球治理中的表现进行评价同样成为现实需求。

全球绩效指标即是在这一维度上对国家进行评价的行为体，全球绩效排名也日益成为全球治理的普遍现象。

1.1 全球绩效指标的特征

全球治理的改善有赖于国家治理水平的提升，国家治理也是全球治理的基础单元和动力来源。①刘雪莲、姚璐：“国家治理的全球治理意义”，《中国社会科学》，2016 年第 6 期，第 29-35 页。如何提升国家参与全球治理的成效、实现各国更高效地治理合作，特别是提高治理能力较弱国家的治理效果，是全球治理理论的核心问题之一。

为此，建立统一的全球治理衡量标准，对所有国家的治理表现进行“科学化”评价和管理，是一条可行的路径。

全球绩效指标就是全球治理“科学化”的产物，在全球治理中扮演“监管者”角色，对国家的治理表现进行评价。

在全球层面上，提升国家的治理水平有正向引导和负面惩戒两类方式。

前者通过促使国家间明确治理全球问题的利害关系，寻找共同的利益以达成广为接受的协议，从而促进和约束国家治理，形成全球治理的前进动力，如召开各类峰会、开展多边外交等均属此类。

后者则是对国家的表现进行评价，以市场化的机制促进国家间的治理竞争，为治理较差的国家提供改进的动力，从而填补全球治理的短板。

全球绩效指标正是通过第二种路径发挥作用。

全球绩效指标即在全球治理特定议题领域内，对国家的治理表现进行数量化和等级排序，用以表示不同国家过去或预计的治理绩效。

其具备公开且易于获取、定期发布、具有规范性和政策导向性、注重国家间比较、意在影响国家行为等特征。②Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “Introduction：
The Power of Global Performance Indicators，” International Organization，Vol. 73， No. 3， 2019， pp. 492-493；

Judith G. Kelley and Beth A.Simmons， eds.， The Power of Global Performance Indicators，Cambridge University Press， 2020， p. 2.全球治理绩效指标所依据的数据，以简化复杂社会现象的原始数据为基础。

通过标准化的简化数据，国家在该议题上的治理行为、成效能够进行比较分析。③Kevin Davis， eds.， Governance by Indicators：
Global Power Through Classification and Rankings， Oxford University Press， 2012，p. 6；

Sally Engle Merry， Kevin E. Davis and Benedict Kingsbury，eds.， The Quiet Power of Indicators：
Measuring Governance，Corruption， and Rule of Law， Cambridge University Press， 2015， p.4；

Debora Valentina Malito， Gaby Umbach， and Nehal Bhuta， eds.，The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance， Palgrave Macmillan， 2018， p. 8.此类比较也被称为“计分卡外交”（Scorecard Diplomacy），即通过对国家的表现“打分”，发挥对国家治理的监督作用。④Judith G. Kelley， Scorecard Diplomacy：
Grading States to In⁃fluence Their Reputation and Behavior， Cambridge University Press，2017， p. 6.

全球绩效指标的关键特征是通过建立评价体系和指标，搜集、处理和发布国家治理的信息，并对其进行比较从而试图改善全球治理。①全球绩效指标与此相关的另一个重要特征是，它应当具有定期发布的属性，以对国家行为进行长效监督。同时，指标体系并非所有国家共同参与制定，而是体现“制定者”的意志和偏好。

由此，全球治理绩效指标可被视为指标制定者所订立的规范，对国家的排名与评级就是运用规范对国家行为施加影响。

全球绩效指标即此类规范的载体，②董柞壮：“排名与评级：观照中国的国家治理与国际形象”，《外交评论》，2017 年第 6 期，第 61-62 页；
李昕蕾：“美国非国家行为体参与全球气候治理的多维影响力分析”，《太平洋学报》，2019 年第 6 期，第 73-90 页；
Sally Engle Merry， Kevin E.Davis， and Benedict Kingsbury， eds.， The Quiet Power of Indicators：Measuring Governance， Corruption， and Rule of Law， Cambridge Uni⁃versity Press， 2015， p. 318-319.承载一套对于国家行为的价值判断标准，并以此为依据提供国家行为的直观对比信息。当然，全球绩效指标的这一特征也广受批评，因为指标制定者的偏好往往是以部分国家的现行政策为基础，特别是以西方国家作为评价的样板，以此来对全球所有国家进行所谓的客观评价定然有失公允。③Alexander Cooley， “How International Rankings Constitute and Limit Our Understanding of Global Governance Challenges：
The Case of Corruption，” in Debora Valentina Malito， Gaby Umbach， and Nehal Bhuta， eds.， The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance， Palgrave Macmillan， 2018， pp. 49-67.

主权信用评级是最早的全球绩效指标，一战前穆迪（Moody’s）即开始发布此类评级信息。④Ashok Vir Bhatia， “Sovereign Credit Ratings Methodology：An Evaluation，” IMF Working Paper WP／02／170， 2002， p. 5.图1 显示了20 世纪70 年代以来全球绩效指标的数量增长情况。

冷战结束以来，全球绩效指标蓬勃发展，指标的数量不断增加，涉及领域也不断扩展。

1990 年以前的全球绩效指标数量极少，此后数量不断增加；
21 世纪以来更是以大约年均8 个指标的增长速度迅猛发展。

同时，全球绩效指标的分布领域也极不平衡，安全、军事、教育领域的指标数量相对较少，而经济金融、贸易、国家治理和人权领域的绩效指标数量较多且发展更快。

此外，就指标制定主体而言，各类政府间组织和非政府组织发布的指标占据比例最高，而由国家和其他组织机构发布的指标则为数较少。

图1 1971 年以来新增全球绩效指标数量变化

1.2 全球绩效指标的作用

当前全球绩效指标活跃在全球治理的所有领域，既是管窥全球治理本身发展的标志，也是衡量治理效果的重要参照。

实际上，全球绩效指标的繁荣主要是三方面因素作用的结果。

其一，绩效评估手段在现代政治和社会生活中的广泛应用。

20 世纪80 年代以来，新自由主义思潮兴起使得政府管理中的绩效考核受到重视。受此影响，众多公私组织以设定绩效考核与评估标准的方式，确保政府工作透明度和可信度。⑤Samuel Knafo， “ Neoliberalism and The Origins of Public Management，” Review of International Political Economy， Vol. 27，No. 4， 2020， p. 783.这一改革也将大量原属政府的权力下放到私人部门，从而显著增强了国内社会团体影响和参与政治事务的能力。①Deborah D. Avant， Martha Finnemore and Susan K. Sell，eds.， Who Governs the Globe， Cambridge University Press， 2010， p. 5.全球绩效指标正是国内绩效考核的延伸。

其二，全球治理跨国网络的强化。

冷战的结束与全球化的深入发展，使得全球性问题开始凸显，实施全球治理成为迫切需求，这为跨国网络提供了广阔空间，各类非国家的专业性社会团体在国际事务中发挥越来越显著的作用。

其三，科技进步带来的信息资源获取的提升。②Alexander Cooley and Jack Snyder， Ranking the World：Grading States as a Tool of Global Governance， Cambridge University Press， 2015， p. 10.信息技术的发展满足了此类群体获取治理数据信息的需求，为全球绩效指标的建立和发展提供了技术基础，使得更加“科学”的绩效评估成为可能。

作为评价国家治理表现的指标体系，全球治理的绩效指标在作用方式上存在三种类别。③当然，全球治理不同领域中的绩效指标在数量、作用上存在不同，各类绩效指标在不同领域、时期扮演的角色也存在差异。本文关注的焦点是全球绩效指标在治理方式和功能上的共性，而绩效治理在议题上的差异有待后续的研究。一是以得分数值进行排名，即将不同子指标评估结果进行加权计算，得出一个反映某领域国家表现的总体性指数。

全球治理的绩效指标普遍采用了这一形式，如世界银行每年发布“营商便利指数”，对全球所有国家的营商环境进行打分排名。

二是分类评级，即在得分数值基础上对国家划分档次。

三是黑名单和观察名单形式，即将评估结果中符合标准和不符合标准的参评国家区分开来，以“点名与羞辱”（Naming And Shaming）方式对后者进行有针对性的声誉打击。

在全球治理实践中，全球绩效指标的主要作用方式是建立全球治理评价体系，推广治理规范，塑造基于规则的治理环境。

这既是绩效指标的主要作用路径，也是其权威的主要来源。④同①， pp. 9-10.其具体的作用表现为监督国家行为、促进新议题形成、传播治理信息、奖惩国家声誉等。⑤Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， eds.， The Power of Global Performance Indicators， Cambridge University Press， 2020， p.409.此类功能可被归结为仲裁（Judge）、约束（Regu⁃late）、宣传（Advocate）和品牌建设（Flag Plant）四类。⑥同②， pp. 14-23.数量不断增加的全球绩效指标通过上述方式促进国家对规则的认可与接受。⑦J. Kelley and Beth Simmons， “Governance by Other Means：Rankings as Regulatory Systems，” International Theory， Vol. 13， No.1， 2020， pp. 1-10.概言之，全球绩效指标能够有效协调行为体间关系，即通过社会化机制将其所内蕴的规范性内容传授给这些行为体，从而凝聚主体间共识，营造适宜于规则实施的外部环境。⑧陈伟光、王燕：“共建‘一带一路’：基于关系治理与规则治理的分析框架”，《世界经济与政治》，2016 年第6 期，第93-112页。由此，国际性契约与规则的合法性就得以在这一社会建构过程中逐步建立起来。

且这一合法性不是因正式的政府间机制而存在，而是来自广泛承认的社会合法性。

全球绩效指标主要由各类政府间国际组织和非政府组织发布。

联合国、世界银行等因本身具有较强的代表性和权威，其主导的评价体系因而更容易被主权国家所接受。

然而，大量非政府组织建立的评价指标同样被广泛接受，成为各专门领域中的通行标准。

这主要是因为各类全球绩效指标具有稳定的权威来源。

其权威基础包括物质激励与社会压力两个方面。

即全球绩效指标的权威同时建立在物质利益奖惩能力，以及建立和运用规范的能力基础上。

前者通过影响国家的经济、声誉等利益，促使接受此类指标成为国家的理性之选；
后者则通过创设规范来产生社会压力，让国家在参与全球治理时受到规则的约束。

其规范的社会化及对国家的作用机制有精英参与、国内政治和跨国压力三种路径。⑨Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “Introduction：
The Power of Global Performance Indicators，” International Organization，Vol. 73， No. 3， 2019， p. 500.相对于利益奖惩逻辑，规范逻辑更加复杂隐蔽，作用方式更加多样。

作为一种规范载体，全球绩效指标在促进规范传播方面发挥两方面作用：一是促进规范的横向扩散；
二是推动规范传播的纵向内化。具体而言，全球绩效指标发挥着规范传播（Promulgation）的作用，通过引人注目的指标名称设计、公开的国家排名统一标准以及广泛的社会媒体舆论宣传，以引起世界各国对于指标的注意。

由此规范具备了社会化基础，因为全球绩效指标具备影响国家声誉的比较能力，体现为以统一的标准对所有国家的行为进行测量，并定期公布结果。

由于绩效指标的制定者具有独立性，不依赖于主权国家提供执行力和物质基础，故无需担忧国家对其行为的干涉，因而可以按照自身标准发布评价结果，形成促动政策改变的社会压力。①Andrew P. Cortell and James W. Davis Jr.， “Understanding the Domestic Impact of International Norms：
A Research Agenda，” In⁃ternational Studies Review， Vol. 2， No. 1， 2000， pp. 65-87.此外，指标对比也促使低排名国家反思自身行为，学习模仿成功经验。因此，在规范内化的过程中，全球绩效指标在有效聚集社会压力、促进国家行为变化方面发挥了催化剂的作用。

同时，全球绩效指标因其明确详细的评价标准，从而使得规范更加具体可行，其具象化和可操作化为国家接纳规范提供了详细的指导。

因此国家在面临政策变革压力之时，可以照该指标的规范标准进行改革。

此时全球绩效指标发挥了规范内化的引导作用。可见，全球绩效指标作为规范的载体，在推动规范传播时发挥了宣传规范、阐释规范和提供传播动力的作用。

全球绩效指标的规范性权力通过两种方式获得。

一是在与国家的互动中，以影响国家行为来获取；
二是与其他同类绩效指标的竞争中获取。

2.1 国家与全球绩效指标的互动

全球绩效指标具备影响国家行为的能力。在面对评价指标时，国家的回应主要基于两种行动逻辑：后果性逻辑（Logic of Consequence）和适当性逻辑（Logic of Appropriateness）。②James G. March and Johan P. Olsen， “The Institutional Dy⁃namics of International Political Orders，” International Organization，Vol. 52， No. 4， 1998， pp. 949-952.前者指出行为体的行动必然遵循某种因果关系，后者则指出行为体的行动完全出自认同。

两种逻辑在行为体行动时均会发挥作用，因而在具体的案例中同时存在，但是在不同情形和不同阶段中存在差异。

即这两类逻辑是国家在对全球绩效指标作出反应的动机差异，而非国家行为上的差异。

如果一国出于可预期的物质激励而选择接受某一绩效指标及其内含规范，则其主要遵循后果性逻辑；
反之如果一国出于社会压力效应而选择接受某一绩效指标及其内含规范，则适当性逻辑发挥主要作用。③主权国家并不存在外化绩效指标的普遍现象，尽管部分国家能够对特定指标发挥较强的影响作用，但是并未从根本上改变绩效指标行为者的属性、逻辑和行为。

因而，这一互动主要由绩效指标发起、国家做出反应构成。

在决定是否接受绩效指标时，国家主要基于成本与收益计算，即以后果性逻辑为主导。这能够解释为什么某些绩效指标难以获得国家认可或不被国家重视，如涉及人权、政治领域的指标体系因具有明显的西方标准体系，其他国家若承认并接受则需付出较高的国内政治成本。

当国家选择接受一项评价指标，意味着至少国家愿意承担其行为变化后果。

此后，社会化机制在规范内化进程中将可能发挥更大作用，进而使国家对于不断接受规范以维持预期损益比形成路径依赖。

在这一过程中，国家适当性行为逻辑的合法性不断增强，乃至于接受规范成为“理所当然”。

国家在考虑接受某项全球绩效指标及其内含规范时，会经历由后果性行动逻辑向适当性行动逻辑的转变。

这可以用于说明为什么在其他条件相对固定时，经济金融等领域的指标最容易受到国家认可，因为接受此类指标有助于增加获得物质激励的可能性，或最大可能降低拒绝规范带来的成本。

相反，对于包含更多价值评判的政治及社会领域指标，国家缺乏关注的动机，甚至可能提出反映自身价值观的指标评价体系，促进规范竞争的产生。

需要指出的是，议题领域因素的影响具有普遍性但不具有决定性，在具体分析中其他因素的影响也应得到考虑。①全球绩效指标最显著的特征之一是由非国家行为体所创立发挥作用。

尽管主权国家同样可能主导建立相关的绩效指标，然而此类指标并不在本文的讨论范围之内。

2.2 绩效指标间的规范竞争

全球绩效指标在创设规范时并非一蹴而就，因为同一议题领域的多个不同的绩效指标之间常常存在竞争，不同的评估者对于什么构成“好”的国家行为实践各持己见。

这一分歧体现着指标内含规范之间的竞争。②Jeffrey S. Lantis， and Carmen Wunderlich， “Resiliency Dy⁃namics of Norm Clusters：
Norm Contestation and International Coopera⁃tion，” Review of International Studies， Vol. 44， No. 3， 2018， pp. 570-593；

Nicole Deitelhoff and Lisbeth Zimmermann， “Things We Lost in the Fire：
How Different Types of Contestation Affect the Robustness of International Norms，” International Studies Review， Vol. 22， No. 1，2020， pp. 51-76.具有操作化和数字化的绩效指标更有可能在竞争中取得优势。

例如在国际援助的评价上，“援助透明指数”（Aid Transparency Index）因建立了的较为标准化的援助透明规范，在与其他类似评价机制的竞争上占据了优势，成为影响力更强的评价指标。③Dan Honig and Catherine Weaver， “A Race to the Top？ The Aid Transparency Index and the Social Power of Global Performance Indicators，” International Organization， Vol. 73， No. 3， 2019， pp.579-610.在发展议题上，联合国1990 年制定的人类发展指数具有明确的生活质量导向，强调人的全面发展。

而其此后于2000 年制定的性别平等指数则以各国男女性的生活质量差异作为发展水平的主要标准。

而加拿大菲莎研究所（Fraser Institute）2001 年提出的人类进步指数则赋予高收入水平标准以较大比重，以显示对于竞争性市场的支持。

荷兰的可持续发展基金会（Sustainable Society Foundation）于 2006 年提出的可持续发展指数主要意在反对无限制的增长。④Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “Introduction：
The Power of Global Performance Indicators，” International Organization，Vol. 73， No. 3， 2019， pp. 495-496.在该领域内被更多接受的指标拥有更多的权力。

在经济领域，用于衡量经济、贸易或营商条件自由度的指标数量众多，每一种指标都有不同的规范倾向和价值底色。

如在营商环境的评价上，国际劳工组织明确反对世界银行制定的营商便利指数纳入对于劳工群体不利的子指标，并最终导致了该子指标的取消。⑤Rush Doshi， Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “The Power of Ranking：
The Ease of Doing Business Indicator and Global Regulatory Behavior，” International Organization， Vol. 73， No. 3，2019， pp. 618-619.

全球绩效指标间的规范竞争，很容易与制定此类指标的技术性偏见和政治性偏见混淆。规范竞争反映了观念认同和因果信念上的差异，如东西方在民主规范或是人道主义干涉规范上的差异都属规范竞争之列。

技术性偏见反映的是工具理性的局限之处。

全球绩效指标试图以数据处理的技术手段有效推广规范，本质上是以工具理性替代价值理性的行为。

部分全球绩效指标的制定主体，试图以政治偏见扭转规范的客观属性，甚至以此对技术性工具进行操控刻意影响指标结果，从而服务于特定政治目的，即扭曲的价值理性操控工具理性的错误举动。

因此，全球绩效指标本身究竟在多大程度上如实反映了规范事实，本质上仍是一个有待解决的问题。⑥基于工具理性与价值理性局限对全球绩效指标及其规范取向的有力批判，可见 André Broome， Alexandra Homolar and Mat⁃thias Kranke， “Bad Science：
International Organizations and the Indi⁃rect Power of Global Benchmarking，” European Journal of International Relations， Vol. 24， No. 3， 2018， pp. 514-539.多数国家对于某些指标结果的承认，事实上反映了此类指标作为规范载体的有效性和可信性。

何种指标制定的标准更加科学可信？ 指标制定者在坚持正确价值理性的同时，应尽可能降低可预想的工具理性局限。

唯有如此才有助于全球绩效指标间的竞争转化为健康的规范竞争，而非无用的技术性争论或有害的政治争斗。全球绩效指标既是规范竞争的产物又促进着规范竞争。

全球绩效指标对于指标制定者而言就是竭力增强其内涵规范合法性、促进最大可能范围的集体认同的工具之一。

全球治理机制的有效性需要一套形态稳定的社会规范作为保障，而其中包含的每一个规范聚合体及其内部的规范竞争也因而必须是稳定的、可控的、积极的和良性的。

尽管促进指标的认可和规范的传播不可避免地依赖于物质性激励和社会化传授，但增强规范的合法性并不必然诉诸权力。

具体而言，指标制定既应当体现对同侪的接纳，也应当包含“以我为主”的创新性转化。

近年以来中国参与全球绩效指标制定的实践表明，从创新现行约束性规范到创制新型构成性规范的道路具有合理性，能够促进全球治理水平提升。

2.3 全球绩效指标的效果评估

全球绩效指标的实际效力受到很多因素的影响，如议题领域、国家权力、指标制定者的性质等，需要考察国家对指标评价结果的态度和对其内含规范的接受程度。

总体上，绩效指标在发挥作用时具有一定的规律性。

能够影响国家利益，且符合国家规则内化需求的绩效指标更容易被接纳，如经济、金融、对外援助领域的绩效指标被更广泛接受，如世界银行发布的营商便利指数不仅为中小国家所重视，也受到印度和俄罗斯等新兴大国关注。

因为此类指标不仅能够直接影响一国外来投资等经济利益，也能够满足国内完善经济治理规则的需求，成为规则内化的指针。

反之，对国家直接利益影响较小，且无法满足国内治理规范诉求的绩效指标不易被接受。所以政府政治和社会治理领域的指标被接受程度更低，如“透明国际”发布的全球清廉指数，仅对少数非洲、北欧国家产生了部分政治影响，对主要的大国影响甚微。

因为此类指标对国家政治、经济利益影响微弱，且在多数国家因政治立场不同而不具备进行内化的可能性

此外，全球绩效指标被接受与否，也受绩效指标本身调整、完善的影响。

能够与时俱进、反映新的治理诉求和治理特征的绩效指标，更容易被接受。

例如全球竞争力指数（Global Com⁃petitiveness Index）和人类发展指数自1990 年首次发布以来，多次进行过规范性或技术性修改，以适应实际和回应批评，影响力不断增强。①例如有关该指标1991 年修改的具体分析，可参考冯立天、贺俊峰：“论析衡量人口生活质量的宏观方法 （之二）——人类发展指数”，《人口与经济》，1992 年第 2 期，第 30-37 页。1992 年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展峰会上，各国领导人就可持续发展问题达成了一致，并通过了历史性的《全球21 世纪议程》。②徐再荣：“1992 年联合国环境与发展大会评析”，《史学月刊》，2006 年第 6 期，第 67-68 页。人类发展指数作为一种以可持续发展规范为基本依据的新型社会发展评价体系，也因而受到国际各界的共同期待。

与之类似，全球竞争力指数自1989 年世界经济论坛和瑞士洛桑国际管理发展学院开始联合发布后，影响力大幅增强，成为各国制定经济政策的重要参考。③国家体改委经济体制改革研究院等：《中国国际竞争力发展报告（1996）》，中国人民大学出版社，1997 年版，第 4 页。这些指标新颖的评估模式、综合性较强的理论依据、吸引眼球的命名形式和排名方式以及强大的舆论宣传能力，在促进其内含规范成为主导性政策议程的过程中发挥着不可小觑的作用。

这种社会化传播机制带来的规范接受压力使得国家必须考虑拒绝接受所导致的成本。因而主要基于后果性逻辑的考虑，国家会选择对指标评估的认可与接受。

总体上，全球绩效指标在全球治理中发挥多重效果，也面临诸多制约，主要存在三方面问题。

其一是排名和评级方式本身存在问题。

绩效指标主要以发布排名或评级的方式参与全球治理，然而这一评价方式存在价值观与政治导向偏差、排名过程有漏洞，以及可能产生负面作用等问题。④董柞壮：“排名与评级：观照中国的国家治理与国际形象”，《外交评论》，2017 年第 6 期，第 64-68 页其二是发布绩效指标的组织本身，不仅容易受到主权国家的影响，在面临同类组织竞争时，还可能为自身利益而发布不实信息等。

其三是取决于国家接受与否，即与主权国家的互动影响着绩效指标能否被接受以及多大程度上被内化。

在规范维度上，中国参与全球治理的过程，就是接纳全球治理的规范、参与制定治理机制与规则的过程。

随着中国国力的增强，全球绩效指标对中国的关注更多，更重视评价中国的治理表现；
同时中国对绩效指标制定的话语权也在增加，主导建立更加科学公正的全球治理评价体系，是中国推动全球治理变革的可行方案。

3.1 中国在全球绩效指标的表现

改革开放以来，中国参与全球治理的显著标志是加入各类正式的治理机制。

在此过程中，各类非正式的治理安排和评价指标，同样对中国的治理行为产生影响，表现为中国对部分绩效指标的关注和参与。

总体上，中国在全球绩效指标中的排名取得显著进步。

图2 至图5显示了中国在全球经济、治理、社会、发展四个维度上，15 个绩效指标评估中的总体表现变化。①指标的选取规则是：第一，历史相对较长、评估体系完备；
第二，制定和发布主体相对权威；
第三，指标评价标准具有较为明显的（经济、治理、社会、发展）维度偏向。

数据时间范围是2000年至2020 年中国的排名表现。

图2、图3 和图4 分别显示了中国在多项经济、国内治理和发展领域全球绩效指标中排位的变动。

由图可见，中国的排名表现总体在进步，这反映出中国国内治理改革的积极成效，以及中国对于国际规则和规范的学习和接受。

同时，近10 年来中国在多项指标中的排名都有较为显著的进步，反映出我国在这一时期大力推进国内体制改革、促进国家治理体系和治理能力现代化的重大成果，以及国际社会对于中国改革成效的一定认可。

但也应看到，尽管中国的排名一直有所进步，但除在部分经济和发展指标中排位明显靠前之外，在其他大多数指标中仍处于中游甚至中下游地位。

这一方面反映出我国在部分领域仍有进步空间，另一方面是由于这些指标自身的规范性导向与中国不合导致的。

中国在一方面接纳这些指标内涵合理性成分的同时，也应当适时提出切合于本国实情的规范阐释和表达，促进良性的规范竞争与价值观交融，这有助于改进全球治理水平、促进全球规则治理机制完善。

图2 中国在经济治理领域的全排名百分位变化趋势

图3 中国在国内治理领域的全排名百分位变化趋势

图4 中国在发展治理领域的全排名百分位变化趋势

图5 显示了这一排名百分位的“倒退趋势”，即中国在社会治理领域的排名不如经济、发展等领域的排名，而事实上这反映了大多数衡量中国社会进步水平的全球绩效指标的排名共有偏见。

这些指标结果固然表明了规范认同上的东西方差异，但通常却带有更为强烈的意识形态和价值观攻击色彩，成为外国势力抹黑中国国内社会巨大进步的工具。

对此，中国在推动必要的多元社会文化交往和相互理解的同时，也应作出必要的反制与回击。

图5 中国在社会领域的全排名百分位变化趋势

3.2 中国对全球绩效指标的回应

改革开放以来，中国与全球绩效指标的互动大致经过了三个阶段。

一是1990 年代前的借鉴引入阶段。

改革开放后，中国加速融入经济全球化进程，加入大量国际机制，学习和接受国际规范。

这一时期也是全球绩效指标初步发展的阶段，部分影响力较大的指标如世界经济论坛的“全球竞争力指数”等，具有明显的规范性特征和政策导向，以图发挥政策参考作用。②以全球竞争力指数为例，其具有一套特定的评价国家和地区经济增长与国际竞争力的理论原则、研究方法、评估体系以及数据指标，从政治、经济、社会结构等方面分析国家的竞争力。然而这一时期，绩效指标对中国而言的影响极其有限。

一方面，全球绩效指标本身尚未发展成熟，自身影响力相对不足，而且更多发挥的是政策评估而非政策建议的作用，即只是作为规范的宣传和阐释者而产生影响。

另一方面，中国此时的发展水平相对较低、参与全球事务的程度尚不够高，对于此类指标产生的影响没有充分的关注动机。

此外，当时中国的国内治理方面的数据信息等统计困难，排名制定者不易获取相关信息，其社会影响也较小。③Lai Dejian， “Principal Component Analysis on Human De⁃velopment Indicators of China，” Social Indicators Research， Vol. 61，No. 3， 2003， p. 326.

当然，这并不意味着这些绩效指标没有受到关注。

事实上早在1980 年代，中国就开始了研究和引进外国社会发展评价指标体系的努力。

1984 年美国社会学家埃思蒂斯（R. J.Estes）来华，发表了其社会进步指数（Index of Social Progress， ISP）的研究成果，中国在 124 个国家中排名第77 位。

这一结果引发中国政府重视，使中国认识到与世界各国的差距。①朱庆芳：“小康社会及现代化指标体系评价方法”，载中国科学院中国现代化研究中心主编：《中国现代化战略研究——第一期中国现代化研究论坛文集》，科学出版社，2003 年版，第63-70 页。此后，中国加大了对于社会发展评价指标建设的投入力度，以更好地服务于经济社会发展的政策制定需要。

二是1990 年代至新世纪初的选择性内化阶段。

1990 年代以来，在深化经济体制改革的背景下，经济发展领域的全球绩效指标逐渐在国内引起更多关注。

1993 年，中国进入新兴市场国家评价体系。

1995 年，中国加入世界经济论坛和瑞士洛桑国际管理发展学院制定的②1989 年以前，世界经济论坛独立研究排名体系。

1989 年起，两者开始合作发布排名。

1996 年以后两者分道扬镳，开始各自发布排名。全球竞争力指数。③国务院体改办经济体制与管理研究所、中国国际竞争力研究小组：“2001 年中国的国际竞争力：来自 IMD 和 WEF 的报告”，《统计研究》，2002 年第 4 期，第 15 页。1997 年，中国系统地将该排名及其评价指标体系引入国内，发布了首份以提供政策建议和促进政策改革为导向的《中国国际竞争力发展报告（1996）》。

该报告依据这一指标评价体系包含的不同国际竞争力规范向度，系统研究了我国经济体制改革的可能思路和方向。④国家体改委经济体制改革研究院等：《中国国际竞争力发展报告（1996）》，中国人民大学出版社，1997 年版，第 17-35 页。此后数年该联合机构又多次发布了有关该指标的类似报告和其他研究成果。

中国可持续发展战略确立后，对于联合国人类发展指数的关注也逐渐增加。

1998 年联合国开发计划署与中国国家计委合作编写了《中国人类发展报告——1997》，首次将人类发展指数的评估指标体系用于考察中国国内经济社会问题。

该报告的主题是扶贫，也是联合国开发计划署和中国政府可持续发展议程中的优先议题。

联合国开发计划署希望通过此报告对中国的人类发展历程进行回顾，明确亟待克服的挑战，并就如何应付这些挑战提出宏观政策方面的建议。⑤联合国开发计划署驻华代表处：“《中国人类发展报告——人类发展与扶贫，1997》——总论”，《科技导报》，1998 年第 9 期，第 59-61 页。2001 年，中国出版了联合国开发计划署编写的《2000 年人类发展报告》，系统介绍了经过修正后的指标体系内容。

中国1990 年代以来对于全球竞争力指数和人类发展指数的关注、学习和认可，本质上是对于市场经济规范和可持续发展规范的接纳。尽管此类绩效指标并未直接提供物质激励，但是中国在融入经济全球化进程中面临社会压力，选择性学习和借鉴部分指标有助于应对压力。

全球绩效指标在我国不仅发挥了规范宣传、阐释和促使接受的作用，在事实上也对促进规范内化的过程产生了重要影响。

例如在1997年我国发布的《中国国际竞争力发展报告（1996）》中，就选用了全球竞争力指数中的52项具体指标作为参考依据，用以分析指出促进经济体制转变、提升经济体制竞争力的可能政策措施。

以政府运用经济杠杆进行经济调节为例，报告详细讨论了产业调控、财政调节与金融调节三个类指标下，各具体指标的资产—负债情况，指出了财政调节类指标下 “金融机构的自治是否对经济发展造成担忧”、“金融资金的缺乏是否限制公司技术发展”几个具体指标属于中国表现较差的领域。①国家体改委经济体制改革研究院等：《中国国际竞争力发展报告（1996）》，中国人民大学出版社，1997 年版，第 209-210 页。该指标的政策规范导向符合中国国内改革的诉求，因而被接受并内化，成为提出政府减少行政干预、扶持私人企业、促进金融体制适应市场化改革的政策基础。

同时，1998 年中国发布了《关于国务院机构改革方案的决定》，以加快政府职能转变，建立社会主义市场经济体制，破除政企不分的壁垒，充分发挥企业的微观经济主体地位。

同年颁布的《关于1998 年国有企业改革和发展工作的意见》，提出切实转换企业经营机制、加快国有大中型骨干企业建立现代企业制度以及加大对国有企业股份制改革支持的要求。

此类措施回应了中国在全球竞争力指数中的短板和问题，体现出中国政府对于国际市场经济规范的接受与内化。

在这一过程中，全球竞争力指数在引导规范内化过程中发挥了重要作用。

国家体改委等部门负责研究该指标，并有针对性地提出了市场经济体制改革方案。

此时，中国已经由接受之初的后果性逻辑主导逐渐转变为适当性逻辑主导，在面临阻力时持续推动国际市场经济规范内化。

三是21 世纪以来的广泛内化阶段。

21 世纪以来，随着中国加入世贸组织等治理机制，中国与全球绩效指标的互动更加频繁：一方面有选择性地接受部分指标的规范，以提升中国的排名表现，展现负责任大国的形象；
另一方面参与部分指标体系的制定，提升中国的影响力。其中的典型案例是2003 年世界银行开始发布的营商便利指数，以及中国对该指标的回应。

中国在加入世贸组织过程中一直有意识地推动国内营商环境的改革，并且在简化行政审批、加大知识产权保护、促进信用体系建设等领域取得了一定进步。

2000 至2003 年间，世界银行与中国国家统计局对中国23 个城市进行了投资环境评估，并于2003 年发布《改善投资环境，提升城市竞争力：中国23 个城市投资环境排名》的分析报告。②参见杜大伟等：《改善投资环境，提升城市竞争力：中国23 个城市投资环境排名》，中国财政经济出版社，2004 年版。报告依据基础设施建设、市场进出障碍等10 项指标对所调研23 座城市的投资环境进行了等级排名，③报告将所评估的城市投资环境水平划分为A+、A、A-、B+和B 五个等级。

其中杭州、上海、广州、深圳四市获得A+评级。以期对中国的营商环境改革提供参考建议。

评估结果认为中国的投资环境尽管较部分其他发展中国家更好，但也存在区域间差距巨大、企业融资困难等问题。

与此同时，有民间机构组织借鉴国外已有的一些营商环境评估方法，构建了用以评估中国国内营商环境的指标评价体系。

比如《中国营商环境指数·2002 年度问卷调查报告》对中国国内的营商环境作了详细评估。

这些评估指标在国内引起了广泛社会关注。

此类指标结果在塑造中国营商环境上发挥了重要作用。

2003 年起世界银行开始发布全球营商环境报告。

从2005 年开始，报告开始在附录中的国别情况部分显示总体排名，2006 年开始在总述部分直接列出所有经济体的排名。

中国在指标中的表现总体呈进步趋势。

在2005 年的报告中，中国排名 91 位，2006 年排名 93 位，2007 年上升至83 位。④受评估指标体系变动影响，2006 年中国的排名事实是从108 名进步到 93 名。

有关 排名变 动的说明， 可参 考 The International Bank for Reconstruction and Development， Doing Business 2007：
How to Reform， World Bank， 2006， pp. 6， 61-78。世界银行特别肯定了中国在促进投资者保护、简化行政审批和信用体系建设上的进步。中国政府也注意到指标排名的提升和世界银行对我国国内改革的肯定，官方对其进行了回应。

2012 年和2013 年发布的报告中，中国的名次分别为第99 和96 位。

这对于中国的国际声誉造成了一定影响。

2013 年，中国向世界银行提出修正或重新设计现有指标评估体系的要求，以更好地反映国内营商环境改善状况，但未被世界银行接受。①Rush Doshi， Judith G. Kelley and Beth A. Simmons， “The Power of Ranking：
The Ease of Doing Business Indicator and Global Regulatory Behavior，” International Organization， Vol. 73， No. 3，2019， p. 611.此后，为切实改善自身排名，中国选择积极对标世界银行评估体系，深入推进国内改革。

2014 年至2017 年，中国的营商指数持续进步，但幅度较小。

2018 年中国政府提出以简政减税减费为重点优化营商环境。

北京市和上海市作为世界银行评估样本城市，进行了有针对性的政策调整，如北京出台优化营商环境政策体系，上海对标世界银行营商环境报告中排名靠前的先进经济体经验，在专门领域进行改革。在当年公布的营商环境排名中，中国的得分大幅提升，总排名由78 名直升至46 名。②The International Bank for Reconstruction and Development，Doing Business 2007：
How to Reform， World Bank， 2018， p. 5.这凸显出营商环境规则深度内化的效果，也显示出中国对于世界银行“放松企业管制”（business de⁃regulation）规范的快速学习和接受能力。

2019年世界银行报告中，中国排名从46 名到跃升到31 名。

其中相关部分针对指标的“精准改革”发挥了重要作用。

2020 年1 月国务院《优化营商环境条例》实施后，对标世界银行评价体系进行改革更是成为中国地方政府推进地区营商条件改善的重要路径。

可见，在世界银行营商环境评估标准整体变化相对不大的情形下，中国对于此类规范的内化程度发生了变化，将其作为国内经济治理的依据之一。

营商环境指标是诸多国家对外援助和企业对外投资的参考，这作为一种社会化机制促进下产生的物质激励形式，同样促进了中国对于指标的认可和接受。

在这一过程中，营商环境指标在引导和帮助国家接受规范上发挥了尤为重要的作用，充分实现了其关注政策导向的创设重要目标之一。

当然，在中国与全球绩效指标的互动中，能够对中国的政策变化产生实质性影响的指标为数不多。③比如中国寻求加入反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering， FATF）的努力，参见刘兴华：“国际规范、团体认同与国内制度改革——以中国加入 FATF 为例”，《当代亚太》，2012 年第 4 期，第 4-32 页。对于部分绩效指标，中国除通过官方媒体表态外，很少做出政策性回应。

与之类似，学界对于此类指标的关注与讨论也较少。

对于有明显政治性偏见的绩效指标的无端抹黑，中国则坚决予以回击。

总体上，中国对于经济和发展议题领域的指标及其内含规范的接受度较高，对于评估社会、政治和人权领域的指标及其内含规范则持相对冷淡甚至反对态度。

因为中国在此类领域有着与西方主流观念不同的价值观，在评价上不可能按照西方的指挥棒进行改革。

3.3 全球绩效指标中的中国贡献

在全球绩效指标体系中，多数指标源于西方发达国家，或是西方国家占主导地位的国际组织等。

发展中国家在绩效指标制定上缺少话语权和影响力，往往处于被评价的地位。

这源于发展中国家缺少实践某些规范的成功经验，而发达国家在成功的实践中逐步构筑了这些主导性规范，发展中国家或基于后果性逻辑，或为模仿和学习成功经验而选择接受指标评估和规范内化。

其中，“统筹国际国内规则”是中国参与全球治理的显著特征，即在接受各类治理规则的基础上参与规则的制定。④赵龙跃：“统筹国际国内规则：中国参与全球经济治理70年”，《太平洋学报》，2019 年第 10 期，第 47-62 页。其中发布排名和评级是参与规则制定的维度之一。

改革开放以来，中国的发展取得了巨大成就，在学习和接受国际规范的过程中积累了大量经验，同时在深度参与全球治理过程中有推动全球治理变革的诉求，而参与建立更加有效的全球绩效指标是可行的路径。⑤高奇琦：“提高制度性话语权的重要一环：构建中国自己的评价指数体系”，《人民日报》，2012 年 12 月 12 日，第 16 版。中国在20 世纪80 年代就开始了“社会发展评估指标”的构建研究，并借鉴了很多国际经验。

从1980 年代起到2010 年前后，中国在国内社会发展水平评价体系方面的构建已经非常完善。

从中央机构到地方各级政府都在采用不同政策领域的指标评价体系，作为社会发展水平监测和决策参考，且其中很多指标都借鉴了国际先进经验。

然而，此类指标几乎全部注重于协助国内政策决策和提升行政管理效率，少有针对全球国家的排名指标。

随着中国的综合国力跃升，参与全球治理、推动全球治理变革意愿随之增强。

然而，在面临西方国家主导的评价体系时，中国的排名表现却较差。

在这种情形下，引导和参与建设全球绩效指标体系具有较强的现实需求。

如2014年学界发布了“国家参与全球治理指数”（States’Participation Index of Global Governance， SPIGG）的排名报告，对25 个国家（G20 集团19 个成员国和其他区域代表性国家）参与全球治理的状况进行了量化比较，较为直观地反映了当前世界主要国家的全球治理参与度。

2017 年6 月，中国发布了“‘一带一路’国家基础设施发展指数”（The Belt and Road Infrastructure Development In⁃dex， BRIDI）和《指数报告（2017）》，成为国际基础设施投资与建设领域的第一个综合发展指数，为各国开展基础设施合作、促进“一带一路”建设提供了重要的指标性参考。

该指标发布以来已经成为“一带一路”基础设施合作的“晴雨表”，受到国际基建领域的广泛关注。

与之类似的“一带一路”国家投资指数、“一带一路”沿线国家工程投资指数等，已经成为“一带一路”倡议、全球发展治理的重要评价体系。

基础设施发展指数报告具有较强的国家政策宣介和引导作用，其衡量指标体系与国际通行的营商环境评估规则契合，本质上是对这些规则的创新性运用，以服务于扩展“一带一路”倡议影响、便利有关各方开展投资活动的目的。

除此以外，鉴于中国近年来科技创新水平的发展，科技领域的评价指标体系成为中国参与评价体系建设的优势领域。

比如全球海洋科技创新指数、全球科技创新中心指数（Global Innovation Hubs Index， GIHI ）、 全 球 联 接 指 数 （ Global Connectivity Index， GCI）等，既体现了中国科技创新的巨大进步，也显示出中国参与世界科技竞争和技术标准制定的信心和实力。

当然，中国是全球绩效指标制定中的后来者，仍在学习指标制定的经验。

在推动全球治理变革时，发挥中国优势，建立新的全球绩效指标衡量体系，是中国进行良性规范竞争的可行方案。

这种竞争有利于增进文化价值观的交流和理解、促进知识的有效积累和创新，对于规范竞争各方都有所裨益。

此外，全球绩效指标同时是一种全球公共产品，是全球治理体系的组成部分，应该在全球治理中发挥更多正面作用。中国发布本国制定的绩效指标体系，也为全球各国深度参与全球治理中遇到的新领域、新问题、新挑战提供了重要的政策参考依据。

除政府部门外，中国的民间组织在参与全球治理过程中也日益活跃，成为制定和发布绩效指标的潜在力量。①康晓丽：“中国涉外民间组织参与全球治理的战略与机制研究”，《太平洋学报》，2020 年第 12 期，第 16-29 页。全球绩效指标作为规范传播的促进者、规范内涵的阐释者、规范内化的指导者、规范执行的监督者，必将在传播中国特色全球治理理念、促进全球治理机制化水平提高上发挥更大的作用。

全球治理的理论研究关注了治理行为体、治理机制及其变革等议题，对于提高全球治理机制的合法性、有效性有了较为充分的讨论。然而，如何通过改善国家治理提升全球治理的效果，以及如何促使国家提升国内治理的成效，尚缺少理论与经验讨论。

全球治理的最终目标是实现全球善治，即所有治理行为体达成应对全球问题的最优合作。

这一目标无法一蹴而就，需要全球治理的主体循序渐进，从两个方面进行努力。

一是通过优化合作的机制设计，以巩固全球治理机制的合法性基础，提高治理机制的合作效率。

然而，全球治理机制主要是确立了治理的目标、规则、合作方式，缺少促使国家遵循规则的动力，只能依赖主权国家自愿遵循。

如全球气候治理领域建立了诸多机制，达成了多项治理协定，然而即使这一协议对多数国家有利，依然无法确保所有国家执行。

二是提升国家治理效果，尤其是提升治理表现较差国家的治理能力，补足全球治理的短板。

因此，如何以统一的标准衡量和对比不同国家的治理表现，建立科学治理效果的评价体系，是全球治理理论亟需回应的问题。

全球绩效指标在评价国家治理水平、改善全球治理方面发挥了积极作用，表现为三个方面。

一是提供了国家的治理信息和评估标准。在环境保护、气候变化等诸多专门治理领域，各国的整体治理表现无法为其他所有国家所熟知，即各国在各领域的治理信息并非可以轻易获取，造成多数国家在治理表现上处于“黑箱”状态，因而普遍存在“搭便车”的现象。

绩效指标能够通过提供此类信息，展现各国的治理成效，并通过奖惩来促使国家改善治理表现。

且对信息的数量化和标准化处理，使得此类指标相对可信。

二是在还未建立有效治理机制的领域，绩效指标充当了规范载体和建设的方向。因为全球绩效指标的存在，能够通过建立规范的方式传播共识，为正式治理机制的建设提供基础。

同时，正式的治理机制可能因主权国家间的分歧而存在正当性不足的问题，即国家对治理机制的诉求多样而难以一一满足。

全球绩效指标则可以部分规避这一问题，因为主权国家对指标接受与否并不取决于对指标是否满意，而是基于后果性逻辑即指标排名能否影响国家利益。

当绩效指标能够显著影响国家利益时，国家对其接受度就更高，更可能接受其指标规则。

三是为改善国家治理提供明确的政策指针。

基于客观而非政治偏见的绩效指标，因其评价标准的明确可操作，故可以为国家改善其治理提供相应的政策选项，①Guillaume Lafortune， Santiago Gonzalez and Zsuzsanna Lonti， “ Government at a Glance：
A Dashboard Approach to Indica⁃tors，” in Debora Valentina Malito， Gaby Umbach， and Nehal Bhuta，eds.， The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance， Pal⁃grave Macmillan， 2018， pp. 207-238.使得绩效评价能够实际改善国家的治理水平，而非仅停留在排名和批评上。

不可否认，当前的全球绩效指标还存在诸多问题，还远无法满足实现善治的要求，甚至对国家治理与全球治理会产生负面作用。

然而，全球绩效指标所带来的全球治理效果评估体系，以及引发的改善全球治理的思路值得学界和政策界关注。

中国与各类绩效指标的互动已持续数十年，在改革开放后的市场经济改革时期，经济、发展领域的全球绩效指标不仅成为中国改革的“试金石”，也为相关国内政策的制定与完善提供了参照。

对此类指标的针对性改革，为改善中国的国际形象、吸引投资等提供了支撑。

而人权等领域的绩效指标因其政治偏见，并未被接受，且受到包括中国在内的众多国家广泛批评。

随着全球范围内权力流动带来的国际体系转型，全球治理体系的改革迫在眉睫，成为新兴大国和发展中国家的普遍诉求。

对中国而言，推动主要全球治理机制内权力的重新分配固然是核心任务，同时治理方式的革新同样需要加以推动。

尤其是在面临美国等退出主要治理机制、国内治理部分失序时，传统的基于正式规则规范的治理方式明显乏力，而绩效指标式的“评价—对比—奖惩”方式更加有效。

例如在新冠疫情冲击下，除了推动世卫组织的改革外，推动建立公平科学的公共卫生政策评价指标体系，对各国的公共卫生政策表现进行评估对比，是中国推动卫生领域全球治理机制变革的可行选项。

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