我国低碳经济发展的公共政策问题研究——评《气候解决方案设计方法：低碳能源政策指南》

秦楠楠

（山西农业大学 规划合作部，山西 太原 030031）

全球气候不断变暖，各地极端气候频发，目前人类正面临着严峻的生态环境问题。面对资源和环境双重约束，党中央、国务院从战略全局出发创造性地提出了生态文明发展道路，这是中华民族实现伟大复兴的必由之路，也是人类文明可持续发展的必由之路。我国要实现生态文明，在经济和社会发展领域就必须要向低碳经济转型，而在这一转型发展过程中，必然需要我国政府借助多元政策工具，多方发力、协同治理，才能最终实现我国经济社会的低碳转型。而如何设计这些政策路径和工具，就成为摆在我们面前的一大难题。基于这一现实问题，本文将在评述低碳经济研究领域优秀著作的基础上，从我国实际出发，提出促进我国低碳经济发展的公共政策，以期为我国生态文明建设提供有益的政策参考和借鉴。

《气候解决方案设计方法：低碳能源政策指南》一书是近年来国外低碳经济研究领域的一部优秀著作。该书的三位作者何豪（Hal Harvey）、罗比·奥维斯（Robbie Orvis）和杰弗里·瑞斯曼（Jeffrey Rissman）都曾先后供职于新能源科技公司、新能源非营利组织及科研院所，长期从事新能源开发、气候变化应对及环境规划等工作。该书包括四篇内容，第一篇是引言，重点阐述了人类目前所面临的气候变化、温室气体排放严峻现实。第二篇是温室气体减排路线图，作者提出以实现《巴黎气候协定》减排目标为导向的能源政策设计方法及减排政策优先次序。第三篇是温室气体减排首选政策，在这一章作者详细阐释了可再生能源配额制、上网电价政策、补充性电力部门政策、新能源交通等政策工具的应用与实施。第四篇是全书的结语及附录。纵览全书，作者以丰富的能源政策实践经验为基础，结合自身最新的政策观察和思考，提炼出了一系列具有可行性和可操作性的减排路线和政策。尽管该书以国外减排场景为基础，但其政策设计理念、政策工具的应用对我国能源政策制订和低碳经济发展也具有较强的借鉴意义。

碳达峰、碳中和是我国作为全球负责任大国为应对气候变化，推动人类可持续发展，而向世界做出的庄重承诺。要实现这一目标和承诺，我国必须加速推动经济社会的低碳化转型。结合《气候解决方案设计方法：低碳能源政策指南》一书中提炼的减排路径和政策以及我国低碳经济的现实状况，本文认为我国可以从以下政策方向继续发力，构建更加完善的低碳经济公共政策体系，加速推进低碳经济发展。

第一是优化产业结构，逐步完善促进低碳经济发展的产业政策。工农业生产中需要消耗大量的化石能源和化学物品，同时排放大量的废水、废气及废渣，是目前我国经济活动中碳排放的主要来源。发展低碳经济，我国必须首先调整产业结构。具体可以从以下方面实施：（1）发展低碳农业。我国是农业大国，粮食产量连续多年稳居全球首位，但与此同时，我国又承担着农业发展中化肥农药滥用所带来的高昂环境成本。农药化肥的过度使用，不仅会破坏土壤结构、危害生态环境，而且在其生产制造过程中也需要消耗大量能源、排放大量的污染。对化学物品的高度依赖成为我国低碳农业发展的重要阻碍。未来，我国一方面应创新和提高农业科技水平，加速生物化肥、农药的推广和普及；
另一方面，各地方政府应根据本地区实际情况，推动农业转型升级，积极探索和发展生态农业、循环农业、绿色观光农业等新模式；
再一方面是加强农业科技知识宣传与普及，逐步改变农民错误施肥、过量用药等不科学耕作方式；
最后是加强农业基础设施建设，为我国农业绿色化转型提供必要的物质支撑。（2）推行低碳工业政策。工业生产是我国碳排放的主要来源，要推动低碳经济发展，必须加速我国工业的绿色化转型升级。一方面我国应鼓励和引导企业加大研发投入，推动技术创新，通过改进生产工艺，减少工业企业能源消耗和污染排放；
另一方面我国也应逐步加强环境规制，严格环保执法，倒逼工业企业绿色转型和低碳发展。（3）倡导低碳服务业政策。交通运输、建筑工程服务、餐饮等行业是我国服务业碳排放大户，因此，也是我国服务业减排的重点行业和领域。一方面我国要出台相关激励和处罚政策，引导高能耗、高排放服务业积极使用节能、节水技术，同时并做好废气、污染和垃圾处理工作；
另一方面，政府应加强监管力度，针对不同服务业类型，制订合理的排放标准，推动服务业有序减排。

第二是改进发展低碳经济的能源政策。目前我国能源结构中化石能源占比仍较高，同时，受资源禀赋因素限制，我国目前逐渐形成了“富煤缺油少气”的化石能源消费结构。实现能源转型是减排的关键，要实现低碳经济，我国必须逐步减少化石能源使用量，增加低碳、清洁能源比重。为此，首先，我国应利用相关财税政策鼓励和支持更多企业投入到风能、潮汐能、太阳能等可再生能源领域，通过规模效益降低其成本，逐步增加其市场份额，同时政府应建立必要的新能源采购机制，引导和鼓励新能源消费，培育新能源消费市场；
其次，我国应加强清洁能源基础设施建设，包括清洁能源开发设施投资、运输管道建设以及中转供应基地布局等，由于这一过程投资较大，政府应当给予新能源企业部分税收减免和财政补贴，以提高企业布局新能源管网积极性；
最后，我国应在部分有代表性地区选择设立清洁能源试点和示范区，通过试点，了解清洁能源政策制订和实施方面可能面临的问题和障碍，总结政策经验和教训。

第三是制订发展低碳经济的科技政策。科技创新是节能减排的有效工具，发展低碳经济离不开低碳科技突破和应用，因此，我国需要不断完善低碳科技政策。首先，政府层面要尝试设立低碳技术专项基金，或在其他综合基金审批层面向低碳技术倾斜，集中科研力量攻关低碳共性技术问题；
其次，要加强低碳技术科研人才培养，政府应出台政策、设立平台，推动企业与高校加强人才培养合作，提升高校低碳技术人才培养质量；
最后，积极引进国外先进低碳技术和工艺，同时加强技术消化和吸收，切身提升我国企业的低碳技术水平。

第四是完善发展低碳经济的财税政策。财税政策是推进低碳经济发展的间接政策工具，一般包括激励性财税政策和约束性财税政策，为促进低碳经济发展，政府应灵活配置和使用这两个财税政策工具。首先，政府要通过激励性的财税政策鼓励和引导企业增加绿色低碳项目投资，通过资金配套等方式加速绿色项目投产落地；
其次，政府还要积极发挥财政资金的杠杆效应，通过财政资金配比和政府背书等方式，为低碳企业银行融资提供支持；
再次，政府要充分利用税收工具，增加高污染、高能耗企业税收成本，落实绿色低碳企业税费优惠政策，倒逼企业绿色转型；
最后，政府应合理利用约束性财税工具，对煤炭、石油等高碳能源征收环境补偿税，提高此类能源市场价格，降低其竞争力，为清洁能源拓展市场提供便利。

《气候解决方案设计方法：低碳能源政策指南》[美]何豪，罗比·奥维斯，杰弗里·瑞斯曼 著中国环境出版集团2021年4月出版定价：118 元

第五是创造发展低碳经济的法律环境。发展低碳经济，我国必须要有健全的法律制度作保障。一方面，我国地方政府应出台和完善符合本地区低碳经济发展现实的地方性法规，为本地区政府、企业、个人提供明确的低碳行为准则；
另一方面，保护环境人人有责，打击环境污染行为也需要全民参与。为鼓励社会公众主动参与到环保监督中来，政府应建立完善的环境污染公益诉讼制度，发挥好群众的监督作用。

第六是加强发展低碳经济的社会政策。首先，我国各级政府要在节能减排方面为社会做好示范和表率，在政府办公中推行无纸化，减少公务用车，政府采购中应增加绿色低碳产品优先级；
其次，政府应借助媒体力量，向社会公众主动宣传低碳经济、绿色发展和环境保护理念，普及低碳知识，分享生活中的低碳技巧，提高全民环保素养和低碳意识；
最后，政府应主动倡导低碳生活，引导全社会向低碳消费、低碳交通、低碳生活转型。

2021年4月22日，习近平总书记在以视频方式出席全球领导人气候峰会时指出，我国将坚持走生态优先、绿色低碳的发展道路。绿色、低碳将是我国经济社会未来发展的两大导向和两大原则。低碳经济是人类未曾走过的新经济发展模式，需要大量尝试、探索与实践，《气候解决方案设计方法：低碳能源政策指南》一书荟萃了国外优秀学者对低碳能源政策的新观点，书中论述的低碳能源政策具有较强的创新性和政策实践价值。他山之石，可以攻玉，相信阅读该书，能为我国该领域学者和政策实践者提供一个全新的政策视角，引发新的政策思考，而这对我国低碳经济政策的科学制订显然大有裨益。

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