“双减”背景下在线教育质量保障的困境与路径

黄德群

（韶关学院 教师教育学院，广东 韶关 512005）

我国中小学在线教育源于1996年成立的首家中小学远程教育101网校。1998年教育部颁发的《面向21世纪教育振兴行动计划》中提到的“现代远程教育工程”，旨在共享优质教育资源。2003年“非典”引发的大规模停课热潮推进了中小学“网课”的小规模复苏。2019年9月，教育部等十一部门联合印发《关于促进在线教育健康发展的指导意见》，明确提出要建设“人人皆学、处处能学、时时可学”的学习型社会［1］。新冠肺炎疫情暴发后，“停课不停学”成了2020年及之后的教学常态，在线教育快速发展，并受到前所未有的关注。2021年2月，教育部等五部门出台《关于大力加强中小学线上教育教学资源建设与应用的意见》，希望通过在线教育促进教育公平发展和提升教育质量［2］。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（即“双减”政策），提出减负和监管校外培训［3］。

“双减”实施半年后，北京师范大学中国教育与社会发展研究院教育国情调查中心组建“全国‘双减’成效调查课题组”，就“双减”改革开展了大规模调研，2022年3月发布的《全国“双减”成效调查报告》指出，“双减”实施取得了很好的成效，但也面临教师负担重、课后服务保障机制不健全、教学资源不足、学生的个性化学习需求难以满足等诸多困难和挑战，建议完善课后服务内容和课后服务制度、实施教育信息技术公共服务赋能战略等［4］。2022年全国“两会”期间，有代表提出通过教育信息化助力“双减”落地，如提高课堂教学和作业布置的精准性助力减负、智能技术助力“课后服务”帮助学生全面发展、加速优质教育资源共享及教育评价改革等，其关键就是借助在线教育共享优质教育资源、增加课后服务内容和提升课后服务质量，同时缓解学校和教师负担。这些都说明需关注和提升在线教育质量，以实现减负、提质、增效。

在线教育是基于互联网开展的教育传播活动，既然是教育传播，就涉及教育者、受教育者、教育信息、媒体、通道、环境等教育传播的一般要素，但与一般的教育传播不同，在线教育本质上是网络教育，从网络教育和教育传播的角度分析，在线教育质量保障关键要素主要包括在线教育环境、在线教育资源、学习支持服务、质量管理策略和在线教育教师［5］。从质量风险角度考虑，只要在线教育处于良性有序的发展状态和发展时期，运行有安全保证，就可以解决在线教育质量问题。就在线教育运行的安全性而言，任何影响在线教育良性运转的危险因素都会成为在线教育风险，从而影响在线教育质量。由于在线教育自身的特殊性，其责任主体已远远超出了传统教育风险责任主体的范畴。在线教育开展实施受制于经济社会环境、技术环境、文化环境、评价环境，在线教育的政策制定者、教育者、受教育者、服务人员、管理人员、监管部门、教育机构、供应商等都将成为在线教育风险的责任主体，所以，在线教育质量风险的形成与在线教育的推动主体和受益主体有关。就目前来看，在线教育的推动主体主要是政府、市场和有关在线教育共同体（高校、社会组织等）。不同的在线教育推动主体，会有不一样的推动载体、推动目的和推动举措，同时引起和关联各类在线教育质量风险，具体情况见表1。在助力“双减”政策有效落地时，在线教育质量保障重点要考虑的是公平风险、资源风险和技术风险等。

表1 在线教育的推动主体及风险关联

可见，中小学在线教育质量保障主要面临资金投入（解决公平风险）、优质课程资源和师资资源供给（解决资源风险）、学习支持服务（化解技术风险）等几个方面的困境。

（一）教育公平问题

在线教育的广泛应用扩大了优质教育资源的覆盖面，可在一定程度上缩小教育不平等和促进教育公平发展。从教育传播的SMCR模型中可知，在线教育的成效与网络学习环境、教师的专业素养和文化背景、学生的学习素养及文化背景等因素相关，因此，依赖于信息技术与资源的在线教育应用也有可能会产生新的数字鸿沟，从而扩大不同区域、不同学校、不同学生群体之间的教育公平问题［6］。结合网络教育传播特性考虑，在线教育公平会涉及起点公平、过程公平和结果公平等三个层面的问题。首先，由于不同区域经济发展水平存在明显的差距，教育发展不平衡不充分的矛盾仍然突出，在线教育开展的起点公平（如在线教育资源接入端的配置、平台、设备、工具等）难以有效保障，一定程度上影响在线教育的质量公平［7］。其次，在线教育公平还依赖于教育过程公平的实现，在线学习过程中，学生群体差异（特别是信息素养）会影响在线学习过程，从而造成学习结果差异。另外，教师作为在线教育的实施者和质量保障的最重要因素之一，在线学习支持服务的开展需要教师的支持，其信息素养与个体差异在一定程度上也影响在线教育的过程公平。最后，教育公平的实质和最终落脚点在于教育结果公平，即确保在线教育质量，公平地促进学生的全面发展和个性化发展。在结果公平层面，教育欠发达地区先进教育理念的缺位以及评价体系的不完善，在线教育并不能发挥其优势，学生全面发展的需求难以满足［8］，减负增效难于实现。

（二）优质教育资源供给问题

在线教育区别于传统教育的主要表现是教与学时空的相对分离，课程资源是开展在线教育的重要载体，是学生在线学习的重要依据，是网络教育传播的关键，因此在线教育课程资源的质量和在线教育师资在很大程度上会影响在线学习质量。“双减”背景下，扩大在线教育资源供给，是破解“减负”“课后三点半”“多元学习需求”等难题，满足学校课后服务需要的重要手段。目前主要由国家中小学智慧教育云平台向全国中小学提供在线教育资源，云平台里面资源很丰富，涉及专题教育、课程教学、课后服务、教师研修、家庭教育和教改实践经验等八个板块，但在线教育资源赋能“双减”落地仍然面临诸多困难：一是服务教师提升课堂教学质量和作业设计水平的资源短缺；
二是服务学生开展自主学习的个性化资源匮乏，缺少有关音、体、美、劳、STEAM等方面的专题教育资源；
三是服务科学化作业设计的智能型工具资源不足，作业设计质量提升渠道不畅通；
四是尚未形成赋能课后服务的资源供给模式和机制［9］。另外，从教育传播的SMCR模型可看出，教师是在线教育教学服务的提供者，是保障线上教学质量的关键。教师的信息素养、专业素养、资源设计与开发能力、对在线学习的认识与把控以及对现代教育技术的掌握程度等，都会对在线教育质量产生影响［10］。学校教师的在线教学能力一定程度上也影响在线教学的质量和成效。

（三）学习支持服务问题

在线学习者的学习支持服务主要由在线教育机构（平台）、学校、教师等提供，支持服务包括学术性支持服务、社会性支持服务、信息管理支持服务和个性化服务，其中学术性支持、社会性支持和信息管理是学习支持服务的基础，是个性化服务的前提。学习支持服务依赖于大数据处理、及时的信息沟通、学习过程监督与管理等，存在隐私泄露、决策偏误、教育公平受损、个体主体性功能削减、情感支持缺位等问题［11］，一定程度上影响着在线教育质量。

相比我国中小学在线教育，美国的K-12在线教育开展比较早，在质量保障机制建设方面，美国K-12在线教育质量保障的做法有些参考价值。

“双减”提出之前，在线教育在我国中小学没有太大的应用空间，其更多应用于校外培训，市场行为居多，在线教育的质量没有引起大家的足够重视，直到校外在线教育问题频出和“双减”政策出台。对于在线教育赋能“双减”时面临的教育公平、优质教育资源供给、学习支持服务等教育困境与质量保障问题，其实质是在线教育资金保障、优质教育资源建设、在线学习技术支持与质量保障体系等问题。这些相关的问题在美国中小学在线教育实施过程中早有应对措施。

美国的K-12在线教育质量保障措施主要涉及两个层面：一是政策制定与制度保障，确保在资金投入、系统架构、技术支持、资源建设等层面为在线教育的健康发展提供保障，保证学校、师生开展在线教育的基础条件和教育资源，重点解决教育公平和优质教育资源建设等问题；
二是机制优化与权责划分，通过政策制定和法律引导的方式明确K-12在线教育利益相关者各自的职责权利，重点在于构建完善的在线教育质量保障体系［12］。

（一）政策制定与制度保障

美国联邦政府每隔一段时间颁布的“国家教育技术规划”（National Education Technology Plan，简称NETP），在资金投入、系统架构、技术支持、资源建设等层面为在线教育的高质量发展提供了政策保障。美国K-12在线教育技术支持方面，主要由美国教育部和教育技术主管协会协议开发学习资源包和学习工具包，支持区域的在线学习计划。财政支持主要表现为优质资源供给、在线学习设备、教育合作等方面有足够的资金保障，确保教师有条件改进专业学习和提升个性化程度，师生有高质量的在线学习内容和学习资源。美国在线教育政策重点体现在问责制、教育均衡、教育系统变革与创新、在线教育师资准备、教育数据治理等方面［13］。

问责制是通过出台相关政策明确各方职责，推动资源建设、学习绩效考核等方面的标准化评估和基于大数据的学习分析，推进课程资源和教师资源的跨区域共享。美国教育部颁布的《改进美国学校法案》和《2000年目标：美国教育法》是美国K-12领域问责制的一些体现。另外，政府制定在线教育政策，通过改善信息化基础设施来提高K-12在线教育应用深度与广度，赋予学生和家长选择权，并通过在线教育实现教育均衡和教育公平，确保每位适龄儿童可利用在线教育和数字化学习拥有公平的教育机会。如2010年发布的NETP《变革美国教育：技术推动学习》，旨在构建可持续发展的全民终身学习体系，以保障所有年龄段学习者个性化学习体验的权利，在校内外均能获得有效的学习体验；
2016发布的NETP《为未来做准备的学习：重塑技术在教育中的角色》，强调技术推动学习的进一步延伸，提出通过技术变革正式和非正式学习，提高信息技术应用效能，以解决教育公平和消除数字鸿沟，确保学习者获取学习资源，随时随地开展沉浸式和自主性学习体验，最终实现个性化教育［14-15］。

在线教育的一个关键因素是教师，美国发布的K-12阶段《在线学习质量国家标准》（National Standards for Quality Online Learning）的子标准《在线教学质量标准》实际就是对在线教师提出的要求［16］。另外，关于在线教育过程中学生数据隐私的保护和安全问题，美国联邦和州政府主要通过立法和政策引导等举措，建立在线教育数据隐私保护的组织架构和法规体系，确保数据安全，如2012年修订《儿童在线隐私权保护法》（COPPA）和2015年国会通过《学生数字隐私和家长权利法》法案（SDP-PRA）。

（二）机制优化与权责划分

美国宪法规定了K-12在线教育的责任主要在于各州，K-12在线教育的财政投入主要由各州负责，为了保证在线教育质量，联邦政府通过政策、法律的引导向各州和学校提供援助，明确政府机构、供应商、中介机构、K-12学校等在线教育利益相关者各自的职责权利，见图 1［17］。

图1 美国K-12在线教育利益相关者职责权利

政府机构主要负责对供应商进行准入审核；
委托第三方质量评估机构评估在线课程质量和在线教育绩效；
监管州立虚拟学校与区域服务机构，或授权于监管虚拟学校；
规范在线教育与教师专业发展。美国政府机构的政策直接决定在线教育的资金资助、课程质量、虚拟学校的发展等，并通过加强在线教育法规、支持性服务体系的建设来保障美国K-12在线教育质量。

供应商主要负责向K-12教育机构提供在线课程、学习内容、学习工具和其他在线学习相关的产品与服务，并对相关产品与服务质量负责。中介机构主要指为学校、师生提供在线教育资源和服务的机构，如州立虚拟学校、区域服务机构等。对K-12学校来说，供应商是在线学习资源的主要提供者，属于市场行为，中介机构更多是政府行为，能够满足区域政府和学校的特定需求。以通过立法创建的州立虚拟学校为例，由州立教育机构管理，也可以由非营利机构、高等院校或者州立教育机构委托的区域服务代理机构经营，然后向学校提供在线课程和相关的服务，绝大多数课程资源和服务都是免费的，其日常运营主要靠联邦政府拨款或者基金会的资助［18］。

美国K-12学校是在线教育的实施者和最终受益者，这些学校主要职责是为其所在学区内的学生提供进入在线学习的机会、在线课程以及学分补修等多种服务。当然，K-12学校可根据学校需求，自行开发在线课程资源、学习管理系统和在线学习工具，以及聘请和培训在线教育师资。

结合我国中小学在线教育实际以及“双减”对在线教育的需求，我国中小学在线教育质量保障首先要确立两个底线思维：一是坚持落实“立德树人”根本任务，确保正确的价值观引导；
二是坚守教育公平与质量底线，追求教育质量安全与优质均衡，提供公平有质量的教育。在此基础上，借鉴美国K-12在线教育质量保障的一些做法，我国在线教育质量保障体制机制建设重点是完善在线教育质量保障组织架构，创新在线教育质量保障机制，落实国家在线教育政策，统筹推进中小学在线教育健康有序发展。

（一）完善在线教育质量保障组织架构

我国在线教育质量保障组织涉及教育部、地方教育行政部门、中小学校和教育质量监测机构，见图2。地方教育行政部门是质量保障的主要牵头单位，是整个在线教育质量保障的组织者和协调者，主要负责在线教育质量保障体系的规划以及相关政策和制度的制定［19］。教育部负责制定在线教育宏观策略，统筹建立国家层面的资源平台与质量保证标准，授权和指导地方教育行政部门整合力量，建立健全在线教育相关机制。教育部授权成立的质量监测机构主要负责建立评估信息公开制度和质量监测工作合作机制，汇聚相关学科专业领域的专家学者制定国家层面的在线教育质量标准以及在线教育行业、在线教育师资、在线教育资源等三个不同层次的质量保证准入标准。质量监测机构同时负责与各地方教育行政部门建立质量监测合作机制，协调各中小学校，收集监测数据，基于监测评估数据进行在线教育质量诊断以及问题与成因分析，形成评估报告和政策建议，提交教育部。中小学校是统筹学校在线教育发展规划，落实和执行上级部门制定的在线教育政策，承担本校在线学习的监管责任与支持角色。

图2 我国在线教育质量保障组织架构

（二）健全在线教育师资储备机制

在线教育师资储备机制可从在线教师质量认证、在线教师专业能力提升、在线教育专家队伍建设等三方面入手。

1.建立和完善在线教师质量认证制度

在线教师质量认证是进入在线教育的教师门槛，是规范在线教师队伍的前提，通过构建在线教师质量认证制度，明确在线教师准入标准和资质，从源头上把控在线教师质量。目前我国从事中小学在线教学的教师主要有三类：一是中小学在职教师，他们通过录制在线课程的方式提供课程资源或直接通过在线教育平台为学生授课；
二是退休教师，受聘于教育部门或培训机构，进行资源开发或授课；
三是培训机构自行聘请的非公职教师，通过在线教育平台为学生授课或为培训机构录制课程资源［13］。教育部可委托质量监测机构定期和随机对在线教师的学科知识、专业素养和在线教学能力进行审查，对从事在线教学的非中小学在职教师进行备案。学校可通过教师自评、同行互评、学生评教、家长反馈等方式，及时了解本校教师的在线教育教学情况。

2.构建“政府—地方高校—中小学”三位一体的在线教师专业发展体系

由于信息技术的广泛应用和在线教育的复杂性，在线教师的培养培训模式和体系需改变以往教师培养培训的常规做法，依托地方教育资源，构建“互联网+教育”环境下“政府—地方高校—中小学”三位一体的教师专业发展共同体，对在线教师的培养培训、在线教研教法、教师角色、教师信息技术应用能力标准等教师专业发展问题进行深入研究。另外，建设教师在线教学共同体和区域教师研修共同体，加强教师信息技术应用能力培训，提高中小学教师在线教学水平，保障在线教学质量。如以区域和学校为单位，注重整体性的信息技术应用能力培训，并根据区域和学校实际情况和教师特点开展针对性培训，引导教师利用信息化手段变革传统教学方式，推进基础教育高质量发展。

3.统筹在线教育师资队伍建设

随着未来教育的到来，个性化学习和泛在学习将成为教育发展的重要趋势，在线教育的发展应用会有非常大的空间，尤其是新冠肺炎疫情的反复，在线教育会在正规学校成为常态，这对于中小学教育的影响，不仅是学习方式方法的影响，对教育供给、教育生态等都会产生影响。如学校原来的教学基本由正规的专职教师授课，但当在线教育介入学校的正式教育后，课程的供给方可能会从学校专职教师转变为在线教育机构或平台。2019年教育部等十一部门联合印发《关于促进在线教育健康发展的指导意见》指出，到2022年，现代信息技术与教育实现深度融合，在线教育质量不断提升，资源和服务标准体系全面建立［20］。但与此同时，国家对在线教育机构的教师只有基本的资质要求，每个机构关于教师的综合素养、队伍建设的标准都不一样。国家层面需统筹在线教育师资队伍职业水平标准和管理规范，建立与在线教师相关的岗位标准和执业能力评价体系，明确在线教育从业人员的专业水平和执业能力。“双减”政策实施后，在线教育的主战场在中小学校，区域和学校在教师队伍培养上，需重视学科教学应用信息化和学校管理信息化等教育信息化专家队伍建设，同时为在线教师构建自我评价和自我导向体系，实现信息素养提升和“互联网+教研”的常态化，提升其在线教育能力。

（三）创新在线教育资源供给机制

1.制定在线教育资源准入机制

义务教育阶段是学生形成正确的人生观和价值观的重要阶段，在传统教育中，教师的传道授业解惑是信息的主要来源，在教育现代化进程中，学生接受的教育既有教师的传道授业解惑，但更多的将是开放的教育资源。教育行政部门需制定中小学在线教育资源的准入机制，组织相关部门和专家开展在线教育资源质量评价，对资源的政治性、科学性、思想性、规范性和适用性等进行把关，把课程思政内容融入在线教育资源，体现社会主义核心价值观，确保学生接受的是高质量的在线教育资源。如2022年7月，《北京市数字教育资源内容审核实施办法（试行）》正式施行，要求数字资源审核上线发布至少须经过三级审核，内容审核坚持“上线必审、更新必审、审必到位、审必留痕”的原则，以保障在线教育资源质量。

2.构建免费在线教育资源供给机制

目前我国中小学在线教育资源主要包括政府提供的基础性资源、公益组织提供的开放性资源、学校自行研发的校本化资源和市场提供的个性化资源。如2020年2月开通的国家中小学网络云平台（2022年升级改版为国家中小学智慧教育平台）覆盖了各类专题教育和各学科课程体系资源就是政府提供基础性资源的体现。“双减”背景下，对于中小学校和师生而言，优质免费在线教育资源供给是现在和未来在线教育的刚需，也是在线教育质量保障的前提，国家层面需建立政府主导、企业和地方教育行政部门协同的在线教育资源供给关系，见图3，同时加快构建“基础性资源靠政策、个性化资源靠市场”的资源建设机制，不断加大免费优质线上资源供给力度，为中小学生在线学习提供形式多样且个性化、优质化的在线教育资源［21］，共同为在线教育资源公共服务平台提供对应服务，有效满足中小学生的在线学习需求和教师的在线教学需求。

图3 在线教育资源供给关系

3.健全政府购买在线教育服务机制

目前国家对在线教育的参与度还是很高的，现行的国家中小学智慧教育平台解决了部分基础性资源问题。从长远来看，仅依靠国家队研发和提供学校所需的在线教育资源是难以持续的，需要健全政府购买教育服务机制，通过建立在线教育资源共建共享机制，充分发挥政府和市场两个方面的作用，创新在线教育服务业态。一方面把国家中小学智慧教育平台建设成为真正意义上的国家在线教育资源公共服务平台，同时，构建覆盖全国的在线教育资源公共服务体系，确保各级各类学校都能享受到优质的教育资源服务；
另一方面加强地方教育行政部门和在线教育行业的合作，在定制开发在线教育资源时充分考虑不同类型学校间的差异性，针对不同学校的学生群体开发提供不同的教育资源，从而为学校提供个性化、体系化和校本化的在线教育资源服务［22-23］。

“双减”政策出台在一定程度上将推动整个基础教育生态的改变，但“双减”并不意味着学生就能够得到足够的发展。目前，我国教师资源不足，特别是欠发达地区的师资不足、教师专业发展受限，这些都无法因为一个政策的实施而马上解决。在线教育大规模应用是在2020年之后，在此之前，在线教育只是各地教育改革者零星进行地教育实验，国家上线的国家中小学智慧教育平台，提供了疫情防控期间“停课不停学”的在线教育资源服务。可见，在线教育资源的发展一定程度上解决了区域间教育资源不平衡的问题。因此，如何保障在线教育质量、创新在线教育应用，让学校和教师应用好在线教育资源、使用好在线教育公共服务，是让“双减”有效落地、助推基础教育高质量发展的重要一环。

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