PPP模式在城市基础设施领域的应用

李添秀

（福建省闽招咨询管理有限公司，福建 福州 350001）

政府为了合理配置资源，更好地提升社会和经济效益，与社会资本之间建立了合作伙伴关系。建立合作关系往往有两种渠道，即共同参与公共基础设施建设和公共服务。一般来说，社会资本是该模式的主要实施者，对相关项目主要承担施工建设和运营管理工作，完成项目的大部分内容。而项目获得的收益则是通过项目“使用者付费”和（或）“政府付费”再扣除相关的建设成本和必要的运营成本后归企业所有，政府部门在全程起到监督管理的作用，对基础配套设施等进行价格、质量和服务上的管控，确保公共设施建设和公共服务满足既定要求，争取最大的公共利益。该模式就是PPP模式，也是我国政府现行常使用的模式。

在国际上PPP模式被广泛使用，因而有着不少的案例，可以从中吸取经验和教训。通过理论和实践研究,可以为我国PPP模式的优化提供建议。从现实意义来说，能够帮助我国政府最大限度上地减少在PPP模式中带来的财政运营管理风险,帮助我国加快建设现代化国家的步伐，确保公共设施建设的正常运作，争取最大的公共利益，更好地提升社会和经济效益。从理论层面来说,对PPP模式相关理论的研究,对PPP模式的相关概念进行界定，更加了解明确该模式的概念和意义，并在搜集大量文献的基础上，结合现有研究了解PPP运行模式和运行风险，通过对已有的理论进行总结，有针对性地分析我国在PPP模式应用时现存的不足之处，丰富相关的理论研究，提出有效合理的解决对策[1]。对此，本研究对PPP模式的应用现状及存在的问题进行分析，并在相关理论的基础上结合实际，给出实施建议。

1.1 在国外的应用现状

英国作为世界最早运用PPP合作模式的国家，对于该模式的运用有着相当丰富的经验。英国的PPP项目也主要应用在社会基础设施项目中。对于该模式也没有从国家层面进行立法，但是对于PPP模式予以了极大的重视，给予了政策上的支持和科学的指导，从国家层面予以规范和标准，约束各方行为。英国财政部设立了一个专业的PPP企业管理机构以及基础配套设施数据平台,建立企业跨部门共同协调管理机制,对参与的企业部门予以规范，统一协调管理。在英国，PPP服务模式并非公共服务投资的主要交付方式，但相比传统公共服务的交付效率，新的PPP服务模式有着明显的优势，如PPP服务项目在2008年按时按法定预算完成交付的效率已经超过85%,而传统服务项目的交付率却不足45%。

2008年11月29日，澳大利亚政府发布了联邦PPP政策与指南,作为国家的指导性文件，对整体进行规范和全局把控，各州政府可以结合自身实际情况，进一步的细化评估要求和操作规范。除此之外，还完善了相应的咨询和协调的机制,地方政府还设有PPP项目指导委员会，用于对项目中的意见进行收集，进而展开探讨和改进。联邦政府将PPP模式分为经济性基础设施PPP和社会性基础设施PPP，两者的区别在于，前者主要是由使用者支付费用,后者由政府支付服务费用。PPP模式在澳大利亚虽然发展较为成熟,但却不是主要的使用模式，项目数量占澳大利亚政府基础设施总采购的10%以下[4]。

2007年，加拿大针对PPP模式设立了“PPP中心基金”和“PPP局”用于对该模式的管理，协调开展基金证券投资业务。加拿大的20个PPP项目，共投入了10.3亿美元的基金。PPP模式逐步被拓展优化，迅速被推广起来，在全国范围内普及开来。2013年，正式设立了“建设加拿大基金”,根据数据估计，在未来的10年内，对公共基础配套设施建设上的投资将累计达116.3亿美元。这是较好的发展机遇，带来更多的就业机会,加快公共基础配套设施建设的步伐，推动国家的经济发展。截止到2016年底，加拿大的PPP项目涉及的行业数量为274个，其中的养老金是基础设施建设资金的长期来源。

2005年,俄联邦颁布《特许经营协议法》从国家层面对PPP项目在政策上的拟定，在不断的探索改进下，俄罗斯已经具有成熟的PPP项目的应用模式。最开始的探索阶段，虽然有政策支持，但是缺乏经验，使得PPP项目没有按预期进行，并未被普及。截至2008年，俄罗斯的PPP项目仅有13个，而在全球经济危机到来的情况下，俄罗斯开始重视PPP模式的应用。在2009年到2012年的几年间，俄罗斯PPP项目被广泛应用于社会基础建设的各个领域，这种模式帮助俄罗斯缓解了经济危机带来的打击，促使国家经济的稳步发展。

在美国建国之前，就出现了“新概念、旧现象”的说法。美国的基础设施建设不由政府部门全权执行，私营部门具有执行者的角色,公共部门负责监督。美国法律对PPP项目进行了“横向”和“纵向”的划分，前者包含了城市交通运输基础配套设施等领域，后者包含了公立学校、医院、政府机构建筑等项目。总体来看，美国缺乏相应的国家层面的立法体系，地方分散式立法使得规范性较差，阻碍了PPP项目的推广运用。

1.2 在我国的应用现状

随着我国国民经济的快速增长，居民的生活水平不断提高，社会基础设施建设也必须加快建设，跟上时代发展的步伐，建立满足现代化国家需求的基础设施体系。社会基础设施的完善和优化能够为人民打造更加优质的社会生活空间，是提升人民群众幸福指数的基础条件。社会的基础设施建设一般由地方政府主管，负责项目的直接管理和运营[2]。但是在城市化进程加快的背景之下,风险与之共生，投资周期长、低回报的基础设施建设给政府带来了不小的挑战。对此，为解决该问题，产生了PPP模式，该模式主要用于基础设施建设和运营管理，比如公共交通、文化教育设施、环境卫生治理、医疗设施等的建设和运营管理。PPP模式在不断地拓宽应用领域，比如信息化时代特有产物——新基建。我国对于PPP模式在不断的探索优化之中，用以推进我国的现代化建设。

2.1 国内应用过程中存在的问题

2.1.1 制度体系不健全

相关法律法规不健全,缺乏完整的制度体系,且审批环节较为繁复，效率较低。对于应用PPP模式的国家，很少有从国家层面统一进行立法立规的情况，大多是由省级地方政府来制定规则,因而全国各地区的规定和要求存在较大差异，致使PPP模式缺乏规范性，没有统一的准绳。除此之外，PPP模式在具体实施过程中，其中的项目审批环节较为繁复，需要政府多个部门共同完成，因而会造成审批时间过长，同时为了避免责任的产生会加大审批力度，致使项目审批效率降低。

2.1.2 不遵守契约精神

契约精神不强,规范化有待加强。对于合作意向的达成，政府和企业之间往往是通过签订合同的方式进行相互约束,依照合同要求进行责任的分工，遵循契约精神。但是，常常出现违背契约的情况，比如在项目实施过程中，随意更改合同或事先约定事宜,干涉合同相关内容的执行，或者拒绝承担相应的责任，致使项目建设受到阻碍，不能按时完工，甚至使项目破产，这极大的损害了双方的利益，消耗了资源[3]。

2.1.3 风险管控能力差

项目风险管理多,风险管理制度落后。对于项目的执行，往往伴随着风险的产生，因而需要由专业人员进行评估，及时规避风险，但实际上却对这方面缺乏重视，致使风险管理出现漏洞，管理方法不当，管理制度落后，难以应对风险问题，从而导致项目出现问题。

2.2 国外可借鉴的对策

2.2.1 强化政府主导作用

以政府为主导,强化职能，完善协调机制。英国财政部位于PPP模式的核心地位,起着对全局的总领和引导作用，包括政策的制定和项目的审批。除此之外，还设立了跨部门协调机制,在财政部的领导下各部门共同参与到项目建设管理中。澳大利亚则向全国联邦人民政府和全国地方各级联邦政府部门提供有关联邦基础配套设施相关事务的政策意见及帮助协调决策工作,负责组织审计和总体规划工作，并与行业和政府联合起草联邦PPP政策与指南。

2.2.2 建立风险管控机制

建立风险管控机制，进行责任划分。建立风险管控机制需要专门的管理人员，并且要对风险责任进行划分，明确责任，规定风险的承担比例。比如由自然灾害带来的风险由政府承担，由于项目中出现的延期等损失，按照风险承担比例进行承担。责任划分能够让项目更高效地运作，避免因为出现风险而产生责任推诿问题。除此之外，对于相应风险政府予以补偿，给与更多的优惠，有利于提高企业的参与积极性[5]。

2.2.3 加大融资支持力度

融资支持是PPP项目重要保障。1992年,英国提出了青年私人企业融资资助计划(简称PFI)。并在二十年间，不断推广改进，2012年，推出了PF2模式。在项目成立的初期阶段，设立了PFI重点项目建设倾斜平衡支持基金，用于部分重点项目的资金支持。2008年后,英国政府创设临时信用合作企业贷款、政府信用担保等多种金融工具，来缓解资金压力。因而可以看出，较好的融资支持有利于PPP项目的发展[6]。

3.1 加强国家层面的制度建设

加强国家层面的立法规定，构建PPP法律框架。现如今，PPP模式在我国有着重要的地位，但是缺乏相应的立法规定，大多是由省级地方政府来制定规则,因而全国各地区的要求不一致，致使PPP模式缺乏规范性，没有统一的准绳。国外的经验告诉我们，为PPP制定国家层面的法律框架尤为重要。我国应该根据实际情况，在国家层面予以立法，对PPP模式进行总体上的把握，解决部门规范性文件冲突等问题，保障PPP模式的运作。

3.2 重视实施过程的监督管理

强化相关部门的监督管理，强化信息公开透明度。政府部门对PPP项目有着主导地位，起着引领作用，因此必须完善相应的监督管理机制，加强政府相关部门的管理能力,做好项目全程的监督工作，要根据实际情况及时处理相关问题，协调统筹资源。建立PPP项目库管理，形成高效的管理机制。除此之外，政府必须以公共利益为出发点，要严格把控项目的质量，按照标准严格监管，强化信息的公开透明度[7]。

PPP模式能够帮助政府合理运用资源，提升社会和经济效益，具有可观的发展前景。企业和地方政府部门联合投资建设项目，能够让政府更好的对市场进行管控，减少财政带来的压力，也能推进中小企业健康发展,最大限度地降低风险，结合两方力量实现双赢。针对现有PPP模式存在的问题，应该不断加大政策引导，从立法层面予以规范，提高思想认识；
鼓励社会资本的参与,以政策的支持和补偿机制为导向,增强企业投资的热情；
建立完善的风险管理机制，增强人员的专业性，及时对风险进行识别和评估，从而提升PPP项目的质量。

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