民族地区乡村公共法律服务体系建设研究——基于四川省平武县白马藏族乡的实证调研

孙可旺，陈 宜

(西南民族大学法学院，四川成都 610041)

公共法律服务是指政府基于公共服务职能而统筹提供的一般性法律服务，旨在保障公民基本权利、维护公民合法权益以及实现社会公平正义。2019年7月，中共中央、国务院印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》(中办发〔2019〕44号)，明确了推进基本公共法律服务均衡发展，强调加强欠发达地区的公共法律服务建设，要对民族地区予以倾斜[1]。随着全面依法治国的不断深入，我国的公共法律服务体系建设取得了长足进步，但民族地区乡村公共法律服务体系建设还存在一些问题，是全国公共法律服务一体化建设过程中的短板，仍有较大的提升优化空间。

基层社会是公共法律服务体系建设的重要场域。加强民族地区乡村公共法律服务体系建设关系到当地人民群众的幸福指数、经济发展以及社会的和谐稳定。为此，西南民族大学基层法治社会建构实践调研组选取四川省平武县白马藏族乡作为实证研究样本，多次开展了有关公共法律服务体系建设的调研。调研组深入白马藏族乡，通过访谈、问卷调查等方式，总结当地公共法律服务实践中的不足，尝试在普遍原理的基础上，探索民族地区乡村公共法律服务体系建设的优化路径，以期在指导当地进一步完善公共法律服务体系建设的同时，为其他地区提供借鉴。

(一)切实践行以人民为中心的法治理念

以人民为中心是习近平法治思想的根本立场和鲜亮底色。习近平指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，“民心是最大的政治”。随着我国全面建成了小康社会，民族地区人民群众的物质文化生活水平有了普遍的提高，群众的法律意识也在不断增强，人们对公平正义的渴望激发了更强烈的法律服务需求。因此，在民主法治建设稳步推进的过程中，加强民族地区乡村公共法律服务体系建设，能够更好地满足群众对法律服务的迫切需要，是以人民为中心法治理念的践行。一方面，由于公共法律服务的对象是全体城乡居民，是普惠性、均衡性的公共服务，加强民族地区公共法律服务体系建设从法治角度调整各种利益关系，能够最大化地保障人民群众切身利益[2]。另一方面，加强民族地区乡村公共法律服务体系建设的优势在于能够使公共法律服务供给主体更加及时高效地回应人民群众的法律服务需求，提供更加丰富的法律服务，更好地满足人民群众对美好生活的向往，使人民群众的获得感、幸福感、安全感得到增强。

(二)为构建法治社会夯实群众基础

党的十九大将基本建成法治社会确立为基本实现社会主义现代化的重要目标之一，其意义重大，任务艰巨。法治社会建设的基础在于培育全社会的法治信仰，增强全社会的法治观念。唯有全面增强全民的法治观念，让法治成为广大人民群众的思维方式和行为习惯，才能加快建设法治社会[3]。换言之，法治社会的建设需要具有较高法治意识的群众基础作为支撑。公共法律服务体系建设是提升公民法治素养的重要手段，为社会公众提供全面、优质的公共法律服务本身也是法治社会建设的重要目标任务[4]。

从公共法律服务的内容上来看，普法服务弘扬了法治精神，增强了群众尊法、守法、用法的意识；
法律援助服务、调解服务保障了群众基本权利，化解了社会矛盾，培育了公民的法律信仰。而法治社会的建设又以基层社会为重点场域，培养全社会的法治观念需要从基层出发。民族地区的乡村是全国公共法律服务体系建设的重要出发点和落脚点，加快民族地区乡村公共法律服务体系建设，能够推动民族地区基层群众法治意识的普遍提升，为法治社会建设夯实群众基础，最终增强全社会的法治观念、法律信仰，培养全社会的积极性和主动性，不断提高社会治理的法治化水平。

(三)巩固铸牢中华民族共同体意识的法治保障

“中华民族共同体的建设不仅要采取认同的路径，也要采取法治的路径。”[5]铸牢中华民族共同体意识是新时代党民族工作的主线，而法治对铸牢中华民族共同体意识具有重要作用。加强民族地区乡村公共法律服务体系建设是铸牢中华民族共同体意识在法治层面的实践选择。铸牢中华民族共同体意识需要增强各族人民对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。其中，各族人民对国家法律的认同至关重要。通过加强民族地区乡村公共法律服务体系建设，使人民群众在每一个个案中感受到公平正义，感受到法律带给他们的帮助，让法律走进他们的内心。民族地区乡村公共法律服务体系建设很好地契合了人民群众对法律服务的需求，当地群众在选择通过法律解决纠纷的同时，也进一步增强了对国家法律的认同，对法律的信仰，不断铸牢中华民族共同体意识，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋进，共同繁荣发展。

(一)平武县乡村公共法律服务创新举措

1.因地制宜开展普法活动，促进群众法治意识提升

习近平以人民为中心法治思想体系的终极目标在于不断促进人的全面发展，这是对马克思关于人的全面发展理论在法治领域时代化的充分认识，是对全面依法治国与人的全面发展辩证关系的充分理解和把握[6]。公民的法治意识是衡量法治水平的重要指标。传统送法下乡活动的最终目标是将法治嵌入乡村，在形式上体现自上而下的国家推进，但忽视了乡村的现实环境与民众的现实需要[7]。为突破传统送法下乡模式的困境，更加契合人民群众的实际需求，四川省平武县司法部门以白马藏族同胞喜闻乐见的形式开展普法活动，有力促进了当地群众法治意识的提升。结合一月一主题活动安排，通过组建法治文艺演出队，定期开展以“法律宣传活动进寺院”“民族团结促和谐”“维护妇女合法权益”“维护国家安全”“民法典进乡村(社区)”为主题的法治宣传教育及文艺汇演活动。同时，因地制宜采取法律知识竞赛、道德法治讲堂等多种形式，推进“法律进藏乡”活动深入开展。此外，当地还加大法治文艺作品创作力度，创作、编排了诗歌、快板、歌伴舞、锅庄等法治文艺作品。例如，当地司法部门深入白马藏族乡各传统村落采风取景，发动当地群众积极参与，创作了平武县第一部关于白马藏族青少年健康成长的法治微电影《一米阳光》等。在保护民族文化的同时，进一步提高了当地群众学法、知法、懂法、用法的积极性。

2.挖掘民族文化资源，完善矛盾纠纷多元化解体系

服饰是民族标志的体现，不仅反映该民族的历史文化和思想内涵，也展现出其独特的美。白马藏族服饰文化是白马文化的缩影，它像一本无字的史书，记载着白马藏族社会的发展历史，是区别于其他民族的重要标志[8]。白马人崇拜白雄鸡，无论男女老少头上都会戴着荷花瓣状白色圆盘型的羊毡帽，在帽顶插上长长的白雄鸡尾羽毛[9]，“白羽毛”是白马藏族文化的代表和象征(见图1)。

图1 白马藏族毡帽(孙可旺拍摄于白马藏族乡亚者造祖村)

构建矛盾纠纷多元化解机制是回应新时代我国社会主要矛盾实际情况的重要举措，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定。矛盾纠纷多元化解平台是推进矛盾纠纷多元化解机制建设的重要支撑。为此，平武县司法部门结合白马藏族的民族特色打造了“白羽毛”调解工作室作为基层纠纷化解平台，派驻白马藏族工作人员指导调解工作室的日常工作，并安排当地司法所工作人员驻点，很好地整合了当地乡村公共法律服务资源，完善了多元化解矛盾纠纷体系，有利于当地基层社会治理工作的发展。

3.尊重当地民风民俗，提升矛盾纠纷化解率

当地的人民调解工作团队由有威望的白马藏族民众和律师共同组成，并且会为纠纷当事人定制“一对一”的调解方案。在人民调解的过程中，完善“事中”1+N机制。即发挥藏汉双语专职人民调解员的沟通协调作用，邀请律师、乡贤参与调解，努力促成当事双方达成调解协议，尽力做到“就地化解”。同时，完善人民调解“事后”诉调对接机制。对涉及财产类、义务类需要分期履行的协议建议进行司法确认，对调解不成功的纠纷终止调解后，依法引导其进入诉讼渠道，对符合法律援助条件的案件做到应援尽援。

在整个调解过程中，人民调解团队充分尊重当地民风民俗。梳理白马藏族历来的习惯规则，在法律未作出明确规定的情况下作为纠纷处理的依据，综合运用白马藏族“长辈调停，对歌解纷”等传统模式，促进当事人尽快达成共识，诚实履行达成的调解协议，努力实现案结事了。同时，加强与白马藏族专职“双语调解员”的联系，便于语言沟通，提升矛盾纠纷化解率，积极推进涉及民族因素的矛盾纠纷从诉讼形式向非诉讼形式办理法律援助案件方式转变，实现民族间矛盾纠纷有效调解化解，促进民族团结。

(二)平武县乡村公共法律服务面临的困境

1.缺乏公共法律服务人才

人才是公共法律服务体系运转的重要前提。从平武县的法律服务机构情况(见表1)总体来看，当地的律师事务所、基层法律服务所、公证机构在数量和人员法律素质上还十分匮乏，且当地没有司法鉴定机构，公共法律服务机构并不完善。当地律师队伍现有社会律师10人，公职律师6人，法援律师1人。目前全国律师占人口比例已经达到万分之二点三，而平武县的律师占人口比例还不到万分之一，远远低于全国平均水平。

一村一法律顾问的本质属性是由政府主导，自上而下的资源配置，是农村公共服务体系的组成部分，为实施乡村振兴战略提供法治保障[10]。由于平武现只有一家律师事务所，远不能覆盖全县所有村和社区，需要从县外协调其他律师作为补充。平武县积极协调了县外3家律师事务所24名律师作为补充(见表1)，但从实际效果来看，由于交通不便，路途较远，外地的律师难以真正做到一村一法律顾问考核所要求的经常性法律培训、法律咨询等工作，因而距离该制度设置的初衷所想要达到的效果还相差甚远。

表1 平武县法律服务机构基本情况

同时，当地人民调解队伍的整体素质还有待提高。虽然平武县为充实壮大人民调解队伍做出了不懈努力，但人民调解员的专业能力还有待提高。平武县的人民调解队伍概况(见表2)，从学历的角度来看，在平武县1 035名人民调解员中，高中以上学历的调解员有615名，其余均为高中以下。大部分高中以下学历的人民调解员并未接受过系统的法学教育，在日常纠纷调解的过程中，主要运用经验来化解矛盾纠纷，缺乏法律意识和专业技能，应对复杂情况、处理疑难法律问题的能力较弱。

表2 平武县人民调解队伍基本情况

2.建设的经费保障不足

没有足够的经费和物质保障，公共法律服务体系建设难以发展。其一，随着办案数量上升、物价上涨，法律援助案件补贴标准只能保障律师、法律服务工作人员办理案件所支出的交通、文印、食宿等费用。原规定的法援经费已无法满足法律援助律师办案的实际需求。其二，平武县地广人稀，山高路远，乡村普法难度大，普法宣传成本高。法治宣传工作经费与新时期对普法工作的新要求和人民群众的新需求相比还存在差距。其三，平武县共有各级调解组织212个，这些调解组织承担了当地大部分的普通矛盾纠纷化解，但未对这些组织提供必要的经费保障，无法维持调解组织开展日常工作。同时，全县共有人民调解员1 035人，除3名专职调解员外，其他兼职调解员是没有日常工作补贴的，兼职人民调解员的工作积极性难以调动起来。

3.公共法律服务的技术赋能欠缺

数字化服务能够增强政府公共服务渠道和能力，是各级政府延伸公共服务触角的重要途径[11]。公共法律服务作为基本公共服务的重要组成部分，强化其技术赋能能够有效提高公共法律服务的能力。平武县当地公共法律服务主要依赖传统工具和媒介，对现代信息技术的运用还不充分，公共法律服务的技术赋能还有待提高。具体表现为：通过新媒体及互联网进行法律服务的应用不足、对公共法律服务信息平台的建设与投入不够、司法部门与其它相关职能部门间的信息共享不足。随着民族地区经济不断发展，人民群众生活不断改善，其权利意识不断提升，在公共服务框架下，人民群众享受到的服务不再是自上而下的、给予型的服务，而是基于个人主张和自主意愿的公共服务[12]。在部分乡村，群众对公共法律服务的需求不断增加，但由于地理位置偏远、信息闭塞，公共法律服务传统的媒介和手段很难让他们享受到优质、高效、均衡的法律服务。

(一)加大政策补助和奖励措施

一是对在当地开设律师事务所和基层法律服务机构分支机构的，提供转移支付资金、给予补助和税收优惠，从而吸引更多的社会资源到公共法律服务资源匮乏的地区深根，提高公共法律服务的供给总量。通过税收优惠等激励政策，鼓励更多的民间资本参与到公共法律服务体系的建设中，逐渐形成以政府投入为主、企业投资为辅的多元化筹资渠道，以便为民族地区公共法律服务体系建设提供源源不断的“活水”[13]。

二是参照“三支一扶”优惠政策招引法律工作人才，引导高校法学专业毕业生到欠发达地区从事公共法律服务工作，并给予专项经费补助。民族地区普遍地处偏远，自然环境艰苦，生产、生活条件差，教育、卫生、医疗等社会事业发展落后，人才引进困难[14]。为此，可通过采取调剂现有公房、租赁民房、对口援建人才公寓、享受专项安家费等方式，解决公共法律服务人才的后顾之忧。同时，加大教育培训力度、营造有利于发展的制度环境、完善职务职级晋升机制和岗位管理制度、优化创新创业政策环境、为到欠发达地区工作的高校毕业生提供制度保障。

三是努力留住并培养本地法律人才。当地可适当降低报考法律服务机构岗位的条件，使较高学历者留在本地，并通过后期的职业技能培训方式进一步提升业务能力。当地可立足于实际情况，采取“走出去”与“引进来”的培训方式，分期分批进行长、短期培训。一方面有利于法律工作者及时更新自身的法律知识，提高公共法律服务人员技能；
另一方面也有利于给当地群众提供更加专业的法律服务。此外，针对当地的民族文化、风俗习惯等实际情况，在培训时需增加有关民族语言、风俗习惯等方面的拓展培训，注重双语法律人才的培养，进一步强化应用型、复合型职业法律人才培养机制建设。在理论学习与实战训练相结合的培训方式下，提升公共法律服务人员的能力素质。

(二)借鉴结对帮扶援建机制

诚然，从某种程度上说，加大公共法律服务资金转移支付和拨付支持力度，可以在短期内促进当地公共法律服务发展，但从长远来看，提升当地公共法律服务发展的内生动力才是解决问题的根本对策。精准扶贫、精准脱贫时期所形成的“结对帮扶”治理机制卓有成效，因此可考虑将该机制应用于民族地区乡村公共法律服务体系建设中，由上一级司法部门指定本辖区内实力较强的法律服务机构帮扶援建民族地区公共法律服务体系建设，以提升当地公共法律服务发展的内生动力。

一是结对帮扶民族地区律师事务所。由上一级司法部门指定本辖区内实力较强的律所定期到民族地区开展业务指导，进行专业培训。同时，由帮扶律所与被帮扶律所共同组成律师团队，定期深入民族地区乡村开展相关法律服务活动。在结对帮扶的过程中，被帮扶律所的业务水平得到了提升，民族地区乡村法律顾问不足的问题也得到了缓解，更有利于推动一村一法律顾问制度运行真正落到实处。

二是结对帮扶民族地区人民调解委员会。人民调解一直都在新中国的社会治理中扮演重要角色，实现人民调解员的专业化来增加调解的权威性是新时代人民调解的发展路径[15]。应根据民族地区乡村常见的纠纷类型，指定各行业性、专业性调解委员会结对帮扶当地人民调解委员会，给予工作及业务上的一对一指导。通过结对帮扶的方式可以有效提高人民调解的质量和效果，将矛盾化解在基层，对维护民族地区社会和谐稳定发展有着重要作用。

三是结对帮扶当地法律援助中心。法律援助作为一种基本公共法律服务，以实现人民群众“困有所帮”、满足人民群众法律需要为目的。随着社会经济的发展，各族群众面临的矛盾纠纷日益复杂化，对法律援助服务的需求也日益增加。为此，可构筑由上级法律援助中心提供帮助指导的长效机制，在当地出现案多人少的情况时，由上级法律援助中心协调其它地区的法援律师、法律援助工作者支援当地。

(三)强化公共法律服务智慧支持

一是完善公共法律服务在线服务平台。进入互联网时代，中国特色公共法律服务体系建设应当致力于数字化治理，不仅要帮助应用法律能力不足的群体打开物理层面“法律之门”的“接近正义”，更要站在以人民现实利益为中心的立场上促进实质层面的“可视正义”[16]。建议由司法部门统筹打造公共法律服务智慧系统，汲取信息化建设的先进经验并配备智慧大数据共享平台，特别是要考虑欠发达地区群众需求，建设实用的、好用的在线服务渠道。同时，以网络平台、热线平台互为补充，专门开辟“12348”热线电话咨询模块，欠发达地区群众可直接通过拨打“12348”在线咨询法律问题。“12348”热线平台、网络平台与实体平台相互融合，形成线上服务与线下服务相结合的工作机制，让群众法律服务诉求数据实现汇集，从而构建起“大平台共享、大系统共治、大数据慧治”的信息化新格局。

二是建立区域联动机制，共同化解矛盾，调解纠纷。现阶段，跨区域、跨部门的公共法律服务平台的共享还存在着壁垒[17]。而随着社会经济的不断发展，纠纷也往往具有多样化、跨区域的特点。通过加强信息共享平台建设，加大区域间的协同联动配合，实现区域间法律资源共享、法律信息互通，有利于汇集多方力量解决矛盾纠纷，同时还能节约成本，提高效率。

三是建立“法律管家”基层法律服务新模式。集中当地公职律师、部门法制人员、政法部门工作人员，为当地群众提供预约式、管家式法律服务。群众可根据个人需求通过“法律管家”查询或者预约当地的法律援助、人民调解、司法鉴定等相关服务，还可查询律师、基层法律服务工作者等公共法律服务人员的相关信息和法律服务机构的位置、联系方式等，实现在线智能法律问题咨询、快速出具专业法律咨询意见书的线上服务。此外，“法律管家”智慧支持的优势还在于，当地司法部门可以利用大数据分析，智能化精准识别当地群众最关切的法律问题、最迫切的法律需求，定期组建巡回法律服务团，举行“送法下乡”的法律服务活动，让公共法律服务工作者走进群众，提供面对面、心贴心的法律服务。

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