川渝地区城镇燃气发展问题及对策研究

贺志明 杜奇平 杨雅雯 罗凌睿 袁 灿

（中国石油西南油气田公司，四川 成都 610051）

川渝地区城镇燃气企业数量上千家，城市居民用气达3 500×104户，城镇燃气年消费天然气量达230×108m3，占区域年天然气消费总量的67%以上，其经营状况、供气保障等对川渝地区经济社会的发展和人民生活水平的提高影响巨大［1］。因此，围绕川渝地区城镇燃气发展现状及问题进行分析研究，针对面临问题提出了优化发展对策建议，以期推动川渝地区城镇燃气健康有序高质量发展。

川渝地区天然气资源丰富，是我国最早发现开发利用天然气的地区，其天然气资源、城乡人口、城市化率和经济发展水平均居全国前列，是城镇燃气开发利用最早最成熟的地区。近年来川渝地区天然气储量、产量和消费量持续创历史新高，城镇燃气得到了快速发展，其发展现状及特点主要有以下6点。

1.1 天然气资源丰富，城镇气化覆盖率高

截至2021年底，川渝地区累计探明天然气常规、非常规总资源量达4×1012m3，占全国总量60%以上，储采比约为30∶1。2021年川渝地区天然气产量超过600×108m3，约占全国天然气产量的25%，天然气年总消费量达391×108m3（四川268×108m3，重庆123×108m3），其中城镇燃气年消费总量近238×108m3。目前，川渝地区除少部分区域未通管道气外，其余“地市县区乡镇村”均已实现管道城镇燃气全覆盖（表1），气化率高于全国55%平均水平。

表1 川渝地区截至2021年城镇气化率表

1.2 产输销管网发达，城燃管道较为完善

60多年来，经过中国石油天然气集团有限公司（简称中国石油）、中国石油化工集团有限公司（简称中国石化）及各地城镇燃气公司的建设，川渝地区天然气产输销管网相当发达，城燃管道已细密分散到城乡居民小区。管道建设与运营主体较多［2］，逐步形成了“中国石油＋中国石化＋国家＋省市＋地方城乡”等较为复杂的五个层面产输销城市管网建设与运营体系，在人口聚集城乡居民小区均有较为完备的燃气管道（表2）。近年来，各大天然气管网运营主体间通过互联互通互保工程建设，川渝地区天然气产输销管网逐步形成了“产销一体、主体互通，东西横连、南北贯通，区域成环、上接下联，分布成网、细密分散”运营特点与优势。

表2 川渝地区天然气、城燃基础设施情况表（2021年）

1.3 市场主体多元化，城燃企业经营活跃

随着国家和地方政府对大气治理、防污减排和双碳经济等政策法规的陆续出台，天然气作为清洁低碳化石能源的消费利用得到快速发展。川渝地区天然气“产输销用”市场主体越来越多，以国有、民营、港资、私人等多元投资、共同参与和各具优势的城燃建设运营格局日趋成熟。目前，在川渝地区投资建设运营城镇燃气主要有中石油、中石化、华润燃气、港华燃气、新奥能源、中国燃气、省市天投、省市能投、地方国有、乡镇个人等10大市场主体（表3）。除了经营天然气业务外，还开展燃气安装、管道建设和安全检测等增值业务［3］，城燃企业经营较为活跃。同时，以成都燃气、重庆燃气为代表的川渝城镇燃气企业近年陆续上市融资，扩大经营规模，已向燃气综合能源供应商转型发展。

表3 川渝地区截至天然气批发、城镇燃气企业情况表（2021年）

1.4 用气需求增长快，不均衡性持续扩大

随着川渝地区人民生活水平不断提高，受城镇燃气用气需求增长影响［4］，城燃年用气需求量整体呈波动向上曲线走势。受季节气温变化影响，城燃月用气量主要呈两端高中间低的“U形”曲线走势；
受居民早中晚生活影响，城燃日用气量主要呈三高三低的“W”形曲线走势。川渝地区具有以天然气为主的资源禀赋、管网布局和市场多元化的鲜明特点与优势，天然气市场需求一直保持快速增长，同时城燃用气峰谷差持续增大［5］。2021年日峰谷差最大4 465×104m3／d，季节峰谷差2 600×104m3／d（图1）。目前，在川渝地区主要以成都燃气、重庆燃气用气量最大，2021年用气量均达近15×108m3，占川渝地区2021年城镇燃气总用气量的15.7%，且季节用气峰谷差达500～600×104m3／d。

图1 川渝城镇燃气行业月度日均销售曲线图

1.5 上下游分段作价，城燃经营收益较好

截至目前，川渝地区天然气销售价格体系主要分为上下游两段［6］。在2015年以后，随着我国油气体制市场化改革持续推进，上游天然气销售价格以“省市基准门站价＋市场浮动价”的市场化定价法，推进了国产非常规气、进口管道气和LNG等价格市场化放开。同时，为川渝地区发现天然气市场化价格［7］，在上海、重庆天然气交易中心组织开展线上竞价交易，推动上游天然气销售价格逐步迈向市场化议价。截至2021年，川渝地区上游主要企业天然气销售城镇燃气均价达到1.709元／m3，其中四川省1.72元／m3，重庆市1.70元／m3。下游城燃企业购进天然气时执行上游天然气销售价格，对转供居民和企业的天然气实施当地物价部门核准的阶梯式计价（表4）。

表4 川渝地区城镇燃气企业价格情况表（2021年） 单位：元／m3

在国家与地方政府对煤改气、保民生等有利发展政策推动下，城镇燃气经营企业得到了快速蓬勃发展［8］，川渝地区城然经营发展面临的问题主要有5个方面。

2.1 城燃市场碎片化，退出机制待健全完善

一是“一城多企”无序竞争。随着城乡振兴发展，部分地方政府将原行政区域拆分或调整后的燃气经营权分别授予不同的企业经营。因授予部门不同，要求不一，叠加历史遗留问题，导致燃气市场碎片化、资源分散［9-10］。二是市场准入把关不严。部分地方政府招商引资把关不严，引入一些规模小、实力弱、专业化运营能力差、民生责任担当意识不强的企业［11］。三是考评机制不健全。部分地区未建立城镇燃气企业长效监管考评体系，行业监管不到位，部分政府换届导致经营区域、价格政策等不连续［12］。四是退出机制缺失。一些投资主体利用特许经营权圈而不建，占而不投。

2.2 城燃缺乏储气设施，精准保供难度高

国家发布的《城镇燃气管理条例》和《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》（2018年）要求城镇燃气企业自行解决日调峰，并建设年用气量5%的储气能力，但受制于高昂投资和运营管理成本，川渝地区多数燃气企业并无建设储气调峰设施的积极性［13］，其日调峰、季节调峰基本由上游大管网和一些可中断工业企业在承担。近年来，川渝两地政府着力打造“双城经济圈”，天然气消费量不断攀升，城镇燃气需求逐年增高，造成用气峰谷差日益加大［14］。2021年，城燃最高日用量近8 100×104m3／d（西南油气田相关生产营销系统）左右，最低日用气量在3 500×104m3／d左右，城燃日用气波动性较大。2016年到2021年的城燃季节峰谷比从1 535×104m3／d增大到2 600×104m3／d，城燃用气的不均衡性给上游气田均衡生产造成极大挑战，极大地影响城镇燃气供气安全。

2.3 价格市场化进程慢，定价机制不完善

一是联动政策不配套。部分地区城镇燃气价格联动机制是3年前制订的，无法适应当前天然气价格变化的新情况和其他相关配套政策（如工程安装费和储备等）的要求。二是价格联动机制不健全。部分地区只对其中居民用气或非居民用气实行价格联动机制；
少数地区则只在省级配气价格管理办法下明确了城镇燃气联动机制的原则性规定，没有具体实施措施。三是非居民气对居民气交叉补贴较为突出。由于上游价格调整频繁，居民气尚未完全实行价格联动，非居民气价格需要消化对居民气的交叉补贴包袱越来越重。

2.4 城燃运营的规范待优化，安全运营风险高

一是燃气快速发展与安全要求不同步的问题。部分管道燃气管线违章占压、违规穿越密闭空间等问题仍然存在。二是部分燃气企业重效益轻安全。一些燃气企业快速扩张，但安全专业人员及技术装备配备不足，安全管理未同步跟上。三是科技信息化手段滞后的问题。燃气自闭阀、燃气泄漏报警器等信息化设备未完全普及，导致较多城镇燃气管道出现安全隐患，无法提前感知。四是安全应急保障体系建设仍需完善。随着国家发改委关于民生保供用气范围扩大，城镇燃气企业亟须扩充资源渠道，提速管网建设，加强构建和完善川渝地区天然气安全应急保障体系。

2.5 弱小城燃企业多，抗风险能力差

一是大部分城燃企业规模较小。由于在城镇燃气发展初期，各地对特许经营权的授予受多方面影响，一味追求市场化、竞争化，没有考虑到天然气行业的特殊性，从而形成“一城多网、一城多企”的格局，造成了管理混乱，许多企业不能做大做强，规模小，管理水平低，经济实力较弱。截至2021年，中石油直供城镇燃气客户450多家，年平均用气量近6 000×104m3／d，其中用气量10×104m3／d以上仅有130多家，占29%，用气量10×104m3／d以下有300多家，占比高达70%以上，可见川渝大部分城镇燃气企业规模较小。二是抗风险能力较差。由于企业规模弱小，经营管理水平低下，给政府监管带来重大的压力。这种情况逐步得到地方政府的重视，个别政府还出了台对这些企业由具有经营管理资质和经济实力的公司进行并购整合的政策。如成都市于6月22日发布了关于公开征求《成都市管道燃气经营企业规模化整合改革工作建议方案》意见的通知，明确要求“国有燃气企业共同牵头搭建全市燃气经营企业整合平台，以平台为载体启动管道燃气市场整合工作”。

伴随着新型城镇化、乡村振兴和成渝双城经济圈建设全面持续深入推进，大力发展川渝地区城镇燃气，对调整优化川渝地区能源结构、改善城乡生活环境、提升城乡生活幸福指数等发挥着越来越重要的作用。因此，为持续推动川渝地区城镇燃气优化发展，针对上述问题提出4个方面的对策建议。

3.1 强化政府主导，持续完善城镇燃气发展政策

城镇燃气具有天然垄断性的特点，实行特许经营，各地政府必须加强监管，主导市场的发展。一是整合市场，推动各地由“一城多企、一地多网”向“一城一企、一地一网”发展［15-16］。针对各地城燃企业多，规模小，无序竞争，安全风险大，抗风险能力弱，政府监管难大的实际情况，各地政府应尽快出台城燃市场规范发展指导意见，以此整合特许经营权，引导市场化零为整，构建“政府主导、企业参与、混合所有、市场运作”的城燃改革新模式，由有燃气经营资质、经济技术管理实力的公司与政府投资公司一道组成城镇燃气市场整合平台，以市场化的方式，对那些规模小、管理差、抗风险能力弱的城燃企业进行整合或并购，实现“一城一企”整体经营，提升经营实力，促进规模化稳定发展。二是建立市场化价格机制。各地政府应加快出台城镇燃气企业天然气市场定价指导意见，健全城燃价格联动机制，建立公平合理的采购成本与配气成本分摊机制，积极稳妥实施价格联动，疏导价格矛盾，缓解价格交叉补贴，实现居民和非居民用气价格市场化并轨［17］。三是推动储气设施的建设。各地政府应按照国家发改委关于储气设施建设的要求，明确分解城燃储气调峰能力指标，促进城燃企业加快自建自备小时调峰和日调峰设施，与其天然气销售能力相适应，并要求其按期完成，否则，取消其特许经营权，切实构建城镇燃气保供责任体系。四是加大城燃经营安全监管力度，对存在违规捆绑乱收费、不积极整改安全隐患、无资质圈而不建等现象的及时予以清理治理。强化经营考核及市场退出机制，让实力强、有担当的企业进得来，让能力差、不作为的企业出得去。

3.2 强化安全经营，助力企业释放发展活力

城燃企业是城镇燃气安全运营的主体，应加快构建自身的安全保供体系。一是完善管网和储气设施。城燃企业要加快“低老坏旧”管网的升级改造，优化天然气支干线管网布局与建设。进一步加强川渝内各气源主体管网互联互通互保工程建设，多点打通与省级管网和管家管网上下载通道，实现多气源多点进出平衡，全力构建川渝天然气“一张网”，同时各城燃企业要加快储气设施的建设，自行解决日调峰、小时调峰，提升保供能力。二是逐步适应市场化。城燃企业要积极融入成渝双城经济圈能源保障体系建设，结合城镇燃气消费利用发展和城乡居民收入持续增长优势，大力推进居民用气和非居民用气市场化并轨［18］，真正体现天然气作为商品的市场价值属性，实现川渝地区“同气同网同价”，共建共享等质、等值和等效的高质量燃气发展经营效益与供应保障服务。三是构建多气源保供体系。燃气企业应主动拓宽气源获取渠道，与多气源供应企业加强合作，采购最经济气源，降低气源购进成本，实现资源利用效益最大化。四是发挥优势参与整合。城燃企业充分挖掘自身优势，以优势要素作价参与混合所有制改革，推进区域市场整合，推动各大中型城市布局天然气发电、分布式能源项目，持续打造燃气产业发展集群，提升规模实力。同时，积极开拓城燃企业增值业务，主要包括燃气管道安全检测维护、燃气充电终端设备及配件类产品、整体厨房及家电类产品、生产及生活服务类产品等，将企业发展与美好生活结合起来，建设可持续发展现代化城燃企业。

3.3 强化宣传推动，提升城乡居民安全高效用气能力

一是加强“节能就是增产、节约就是增效”理念宣贯，提高安全用气意识，强化自主安全用气隐患识别。积极配合城燃企业开展安全用气检查，支持老旧管网整改，坚决拒绝私拉乱接违规用气。二是加快农村地区“煤改气”甚至“柴改气”进度，减少煤柴燃烧产生的大气污染及二氧化碳排放，改善空气环境质量，提升人居生活水平。三是向小区推广集中采暖、冷热电三联供，由独立燃气供暖向集中供暖转变，由单一热能利用向冷热电联合利用转变。向城乡居民推广高效能燃气器具，进一步促进天然气高效消费利用。四是帮助受疫情、经济和行业等变化影响的企业纾困解难，助力城乡企业增强稳增长、稳就业和稳发展能力。

3.4 强化创新驱动，促进城镇燃气可持续大发展

一是贯彻新发展理念，增强“一体协同，竞合共赢”经营发展意识，统筹兼顾好发展、安全、保供、效益四个关系，为新时代“治蜀兴川和美丽重庆”新型城乡现代化建设，持续提升城乡人民对清洁美好生活的获得感和幸福感。二是结合城乡建设与居民生活不断增长的用气需求，充分利用川渝地区雄厚天然气资源增储上产的政策优势，充分发挥产运储销一体化的管网优势［19］，充分优化创新“地企供用”联动沟通协调机制，齐心协力，多措并举，积极争取川渝自产资源就地最大化消费利用。同时，积极参与线上交易获取资源，持续提高城乡用气保供能力。三是把握双碳经济发展契机，积极参与全国碳排放市场交易，拓展“碳中和转型服务”业务。四是积极推进数字化转型智能化管理，全力打造、建设与运营“川渝地区城镇燃气智慧网络电销平台”，实现城乡企业和居民消费利用天然气随时随地“一键式”的智能化与智慧化便捷操作，促进上下游集中集成在线运营，充分拓展川渝地区天然气产业链创新创效的电商环境与发展空间。

城镇燃气是川渝地区经济社会发展的重要基础，又是重要的能源供应设施，更是满足城乡居民美好生活的民生工程、民心工程和幸福工程。因此，在国家和地方政府大力发展天然气产业和综合利用等政策持续引导下，各城镇燃气企业主体要积极应对城乡发展政策的新变化新要求，高度重视和及时研究解决经营发展城镇燃气的新挑战新问题，大力增强城镇燃气经营安全、市场竞合和抗风险等能力建设，为持续优化川渝地区经济社会清洁用能结构，改善城乡空气质量和生活环境，提高城乡居民幸福指数，促进城镇燃气规模化、集约化、精益化可持续大发展，促进天然气千亿立方米产能基地、综合利用示范区和成渝双城经济圈高质量建设，充分发挥城镇燃气稳经济保增长促发展的基础性推动作用。

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