公交地方立法现状及新形势下立法建议——以国内五大城市为例

房 燕，王艳青

上海交通规划设计研究院有限公司

大力发展公共交通，对提高道路资源利用率，缓解道路拥堵，促进国家“碳达峰、碳中和”具有重要意义。国家高度重视公共交通发展，多年来不断出台政策支持和鼓励公共交通发展。自2017年国家公交都市建设示范城市工程启动验收以来，截至2021年，全国共有包括上海、南京等在内的四批33个城市被命名为“国家公交都市建设示范城市”。地方性法规是国家立法的重要补充，使国家有关制度和规定更加符合地方实际，更具有针对性和可操作性[1]。同样，地方性法规在公共交通建设和有序健康发展过程中起到重要的引领和保障作用，是公共交通发展中政府监管、企业运营、公众参与的重要抓手和依据。各地都有针对公共交通确立的地方性法规，文章以各地公共交通地方性法规中的公共汽电车地方性法规为例，梳理分析法规主要内容，并根据国家重要决策和行业发展新形势，提出地方性法规的完善建议。

文章以《上海市公共汽车和电车客运管理条例》（2020年修订）、《杭州市公共汽车客运管理条例》（2013年版）、《深圳市公共汽车运营服务管理办法》（2009年版）、《南京市公共客运管理条例》（2011年版）、《成都市城市公共汽车客运管理条例》（2021修订）为例，梳理分析五个城市的公共汽电车地方性法规的内容及重点。

整体上看，各城市的地方性法规主要分为8章（其中上海为7章），大致可以归纳为总则、线路经营许可、规划建设、设施、运营、监督、法律责任及相关附则等八类内容。法规框架结构清晰，内容覆盖较为全面，基本涵盖了公共汽电车客运的规划、建设、营运、管理及相关活动等各方面。

1.1 明确公共汽电车发展定位及原则

各城市都在第一章（总则）中就明确了实施公共交通优先发展战略的宗旨，并强调应在政策导向、规划、财政资金、建设用地、路权等方面对公共汽电车客运予以支持。强调了公共汽电车在城市交通运输方式中优先发展的定位，并从多方面全力支持公共汽电车运营和发展。

1.2 落实各方责任

管理部门（人民政府、交通主管部门，以及公安、财政、规土等配合部门）、企业、乘客在公共汽电车客运中分别有各自的职权（权利）及职责（义务），在各城市的地方性法规中，对各方的相关责任均予以落实，同时明确了相应的处罚措施。具体来看：

市（区/县）人民政府主要在财政资金、规划、用地、设施建设、路权等方面对公共汽电车运营给予保障和支持。此外，上海市明确政府应支持、鼓励并参与大型站点设施和停车场的建设；
深圳市明确人民政府负责确定运营企业的合理利润水平；
杭州市规定了与毗邻城市的公交线路延伸事项，并明确由毗邻两地的人民政府负责协商确定。

交通主管部门主要是各地的交通运输管理机构及下属管理机构，负责公共汽电车客运管理工作。包括公共汽电车客运专项规划编制、线网优化调整、设施建设审批、线路经营权授予与考核、客运企业成本监审和财政补贴确定，以及公共汽电车客运的日常管理、监督、处罚等事项。此外，杭州还明确交通主管部门商议毗邻线路开辟的职责、会同公安设置公交专用道的职责；
深圳强调交通主管部门信息化建设职责，智能公共交通系统统筹建设职责。

其他管理部门主要包括发展和改革、财政、规划管理、国土、国资、公安交警等相关部门，主要根据各自职责分工，配合交通主管部门开展公共汽电车客运管理工作。

公共汽车客运经营者指公共汽电车客运企业，负责运营线路，为乘客提供客运服务。企业除需要承担开行线路所必备的运营责任外，还需要制定相关的风险防控措施及应急预案，确保安全运营；
按照交通主管部门要求承担相关设施的设置、维护工作。深圳市还明确企业应向交通主管部门报送5年运营服务滚动计划。

乘客按照相关规定支付车票后乘车，并可参与线网调整等相关事项的评议。

1.3 坚持规划引领

国内外城市交通发展的经验表明，坚持规划引领对公共汽电车客运的科学有效治理具有重要作用[2]。五大城市均在地方性法规中对公共汽电车客运专项规划编制原则、规划包含内容、与上位规划及其他相关规划的衔接要求，以及规划的编制及审批主体等做出明确规定。强调规划引领公共汽电车客运可持续发展的重要意义，以及公共汽电车客运专项规划与上位规划和其他相关规划协调统一的必要性。

1.4 强调路权优先

保障公共汽电车路权优先，在一定情况下使公共汽电车比其他社会车辆优先通行，有利于提升公共汽电车的运行速度和运营效率，是落实公交优先发展政策的必要举措。目前对于路权优先的措施，一种是设置公交专用道，从空间上保障优先；
一种是通过信号控制，从时间上保障优先[3]。各城市均有在地方性法规中对公共汽电车的路权优先做出相关明确：“根据道路情况、公共汽电车客运量及线路走向等情况，科学合理设置公交专用道及信号优先标志，由公安机关交通管理部门主要负责”。其中上海、杭州及成都在地方性法规中明确公共汽电车客运专项规划中应当包含公交专用道的设置要求。

1.5 保障场站等配套设施建设

与公共汽电车运营相关的基础设施建设是公交可持续发展的基础和保障。但公共汽电车的基础设施，尤其是车辆停保场等场站设施，往往存在建设滞后、需求大于供给的问题。公交场站建设落地涉及问题较多，从建设资金、土地供给到审批等环节均存在较多困难[4]，因此各地均在地方性法规中对公共汽电车设施建设相关事项做出明确：在建设资金方面，市（区/县）人民政府对公共汽电车客运设施建设、场站维护给予保障。土地供应方面，在控制性详细规划中保障场站用地，场站建成后需拆除的，须经有关部门同意，在新场站建成后可将原场站拆移，或明确相应的补偿、补建协议后拆移。此外，大型及重要建设项目中，场站建设需与主体工程同步规划、同步建设、同步投入使用。在规划引领方面，上海、杭州、成都明确公共汽电车客运专项规划中应包含场站建设专项规划或场站建设相关内容。除此之外，上海还明确市和区人民政府支持、鼓励并参与大型公共汽电车设施及停车场的新建或改扩建。政府投资建设的站点免费提供给企业使用、投资建设的停保场低价租赁给企业使用。成都明确在经人民政府批准，确保服务设施用地功能及规模的基础上，可依法对相关设施用地进行综合利用，并鼓励社会资本依法参与场站建设。

1.6 建立监管体系，规范企业运营

各城市均在地方性法规中规范了企业运营公共汽电车线路的准入、退出机制，并对公共汽电车运营企业的行车作业计划、营收标准、日常运营管理、安全及应急管理、企业职工管理等作出规范，推动和引导企业构建并逐步完善营运的全链条管理，提高企业自身运营管理的科学规范化。

1.7 多措并施确保安全运营

为乘客提供安全的客运服务是公共汽电车运营企业和交通主管部门最基本、最重要的责任，各城市均在地方性法规中强调安全运营服务的重要性，其中南京、成都还将安全相关内容作为专章提出。针对公共汽电车运营企业，各城市均明确了企业的安全生产责任，要求企业建立健全的安全营运管理制度，组织安全生产培训教育，发生安全事故应及时启动应急预案。此外，成都地方性法规中还明确企业应配合公安进行驾驶员安全背景审查，安全培训教育等考核情况需要建档备查。针对交通主管部门，各城市均明确交通主管部门应定期对运营企业进行安全行车考核评价，制定突发事件应急预案，依法查处危害客运安全的行为。对于乘客，应履行安全乘车的相关责任。此外，其他单位和个人也不得妨碍公共汽电车安全运营。

2.1 国家法规提出新要求

国家现行的公共汽电车管理规定为2017年发布的《城市公共汽车和电车客运管理规定》（以下简称《管理规定》）。随着我国城市公共交通事业的迅速发展，出现了一些新情况和新问题，因此2019年由交通运输部起草，司法部发布了《关于＜城市公共交通管理条例（征求意见稿）＞公开征求意见的通知》（以下简称《征求意见稿》）。目前该条例暂未发布，但对各个城市地方性法规的修改完善可以提供一些方向和思路。对比各城市现行的地方性法规，《征求意见稿》主要有以下四点新要求：

（1）公交专项规划涵盖内容更加丰富。《征求意见稿》中明确城市公共交通规划还应当涵盖安全防范和人才保障等内容，此两项内容在《管理规定》和五个城市的地方性法规中均暂未涉及。

（2）鼓励使用环保且适老化车型。各个城市对公交车辆的要求侧重节能减排，鼓励采用新能源、低排放车辆。各城市中仅杭州和南京在地方性法规中提出鼓励使用无障碍车辆。随着我国老龄化形势的不断严峻，许多城市面临人口老龄化问题，因此《征求意见稿》中提出“鼓励使用节能环保、配备无障碍设施的城市公共交通车辆”，在强调节能减排的同时考虑全龄乘车的友好性。

（3）建立重点岗位的背景审查及培训考核建档。《征求意见稿》中明确要建立驾驶员、乘务员、调度员等一线或重要岗位人员的背景审查制度，并规定对相关人员需进行专业培训和考核，并且培训和考核情况应建档备查。目前成都地方性法规已根据《征求意见稿》相关内容做出完善。

（4）完善票价的定价原则及流程。《征求意见稿》中提出票价制定和调整应统筹考虑社会承受能力、企业运营成本、鼓励公交出行等因素，并依法进行定价成本监审和价格听证。对比《管理规定》，《征求意见稿》中对票价制定及调整的考虑因素，选取“企业运营成本”“鼓励公交出行”两个相互平衡和制约票价的条件，同时增加了定价成本监审和价格听证制度。目前各城市中仅深圳在地方法规中明确了票价调整因素（“票价调整应当依据社会平均成本、社会承受能力、财政补贴制度等因素依法确定”），其他城市均未在地方性法规中体现。

2.2 国家绿色出行决策部署对公交都市建设提出多方位要求

2020年7月，交通运输部和国家发改委联合发布《绿色出行创建行动方案》（以下简称《行动方案》），以直辖市、省会城市、计划单列市、公交都市创建城市等作为创建对象，同时明确公交都市创建城市将绿色出行创建纳入公交都市创建一并推进。《行动方案》从城市绿色出行比例、基础设施建设、新能源和清洁能源车辆规模、交通服务创新升级等方面提出要求，并对公共交通优先发展提出：公交专用道及优先车道设置明显提升，公共交通机动化出行分担率、早晚高峰城市公共交通拥挤度和运营速度达到相应要求。

2.3 双碳目标加速行业向低碳发展转型

2021年9月，国家发布《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，明确分三个阶段（2025年、2030年、2060年）实现碳达峰、碳中和目标（以下简称双碳目标）。同时提出公共交通行业应提高车辆能效标准，加速车辆新能源化和清洁化，并完善配套设施和充换电网络建设；
推广智能交通，推动加氢站建设。此外，还明确加快公交专用道、快速公交系统等大容量基础设施建设，提高集约化出行比例，减少城市拥堵带来的碳排放。

2.4 安全运营管理的要求更高更多元

近年来国内发生多起公交重大安全事故，公交运营安全不断引起高度重视，公交安全防范建设逐渐成为社会共识，公交安全运营相关机制也面临根据新形势进行升级的需要。从设施设备角度，公交车厢内、候车站点、场站等重要场所均需要按照安全生产相关要求配备设施设备、安装视频监控设施并定期维护。从人员角度，加强针对公交行业相关从业人员，尤其是驾驶员、乘务员等重要岗位人员的资质审查；
同时，针对乘客的行为约束也需要包含禁止扰乱驾驶员安全驾驶等规定。从安全管理制度角度，新形势下对企业应急与防恐预案的制定，安全事故的事前防治、事中救援、事后处理等方面均提出更高要求。

2.5 公共卫生事件相关防控措施面临升级

自2019年末新冠疫情爆发以来，国家不断采取各类措施扼制新冠疫情的传播和扩散。公共交通是市民日常出行的重要交通方式之一，并且具有空间相对密集、人员较为集中的特点，是疫情防控的重点环节。随着国内疫情防控进入常态化，公交行业应对公共卫生事件的安全防控措施也将面临针对性调整。根据《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》（国发明电〔2020〕14号），地面公交运行也应加强组织领导、坚持依法、科学防控，严格落实常态防控措施要求，按照疫情风险等级制定相应的应急预案。

3.1 重视路权优先，提升运营效率

受制于道路条件、社会车辆通行压力等现实情况，许多城市公交专用道建设存在碎片化、不成网、不连续、缺乏信号优先等问题，成为制约公交专用道运营效率提升的关键因素。在国内城市交通拥堵越来越严重、道路资源受限的情况下，公交路权更加难以保障，导致公交可靠性不足，进而影响公交吸引力。建议根据城市特点及公交都市建设目标，在地方性法规中强调公交路权优先的重要意义及必要性，明确公交信号优先，明确专用道划设及撤销的原则、方式以及相关职责部门，提升专用道网络化水平，切实促进公交运营效率提升。

3.2 落实公交进场率指标，保障场站等设施供需平衡

“公交进场率”（公共汽电车运营车辆平均每天夜间进场停放车辆数与总运营车辆数的比率）是考量城市公交都市建设水平的主要标准之一。2013年交通运输部发布的《公交都市考核评价指标体系》中将“公共汽电车进场率”作为一项重要的考核指标。2021年，交通运输部发布《关于开展国家公交都市建设示范城市动态评估工作的通知》，要求对示范城市开展三年一评估，其中量化指标12项中也包含“公共汽电车进场率”指标。但是随着公交车辆新能源化的步伐逐步加快，且充电车位所占面积较传统柴油车位更大，因此公共汽电车行业对场站设施的需求也不断增长，场站设施供需失衡矛盾加剧，车辆夜间无法及时进场停放充电现象突显。各地在地方性法规中虽有对场站建设从规划、资金、土地供应等方面做出保障，但城市用地紧张、公交场站建设落地涉及问题较多、场站建设周期较长等情况使得土地供应难以及时落实。建议在地方性法规中进一步加强对场站建设资金、用地保障、用地审批流程简化等方面的支持，同时鼓励对场站依法进行综合开发利用，提升场站使用效益。

3.3 引导车型优化，助力双碳目标实现，促进全龄友好出行

除继续鼓励公共汽电车行业使用新能源环保车型外，建议在地方性法规中明确鼓励多种更加节能环保车型（例如氢能源车）的研发和投入使用，鼓励公共汽电车企业制定日常生产经营的减排目标，进一步降低行业的碳排放总量，助力国家实现碳达峰、碳中和目标，减少环境污染。此外，鼓励企业使用低地板，配备有无障碍设施的车辆，方便老年人、残疾人乘车。

3.4 加强安全管理，侧重“事前”防范

《征求意见稿》中将“安全管理”作为专章提出，强调安全运营的重要性。建议将各市地方性法规中与安全管理相关的条款进行整合并单独成章，同时侧重安全防范（“事前”）和事故发生时（“事中”）的应急处置。①在应急处置上，交通主管部门、公共汽电车企业应制定应急处置预案，遇大客流、重大活动，或发生事故时及时启动应急预案，针对性采取措施，最大化保障乘客安全，尽快恢复线路正常运营。②在日常监管中，应加强车厢内、候车站点、场站等的安全管理水平，压实监管责任，定期排查安全隐患。③在企业内部管理上，对从业人员的从业资质和安全驾驶等职业背景进行严格审查，加强对从业人员的从业能力、职业道德、心里素质等的培训和考核，相应的培训和考核结果均应建档备查。④对于乘客而言，除现行各城市地方性法规中规定的内容外，建议补充禁止干扰驾驶员安全驾驶的条款。

3.5 升级安全防控措施，防范公共卫生事件

自2019年新冠肺炎疫情爆发以来，公共汽电车作为城市内日常出行的重要交通工具且人员较为集中，一直是疫情防控的重点环节。考虑到疫情防控常态化的形势，建议在地方性法规中对公共卫生事件的安全防控措施进行针对性的补充和调整。建议加强组织领导，按照疫情风险等级制定应急预案，同时严格落实常态化防控要求，依法科学防控。

本文以上海、杭州等五个城市为例，分类归纳总结公共汽电车地方性法规的主要内容。五个城市的地方性法规内容均较为全面，明确了政府（交通主管部门及其他相关部门）的管理责任、公共汽电车运营企业的安全生产责任以及乘客安全乘车的权利和义务，对行业可持续发展起到引领、推动和保障的作用，具有重要意义。但随着行业发展，也出现了一些新情况新形势，例如国家双碳目标下对公交行业碳减排提出更高要求、公交场站供需失衡问题突出、公交运营安全问题不断得到重视、公共卫生重要性升级等，因此根据行业发展的新情况，针对性地提出了地方性法规修改完善的相关建议，以期能为各地地方性法规进一步完善提供一些思路。

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