监检衔接视角下检察机关提前介入监察调查的困境与出路

袁 帅

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

国家监察体制改革以来，我国建立了以党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公为组织架构的反腐败治理体系，而监检衔接也一直是理论界和实务界关注的焦点问题。监察机关与检察机关衔接视角下检察机关提前介入监察调查是一项新课题。探索建立科学合理的检察机关提前介入监察调查模式，有利于打通“调查—公诉”制度的关键节点，也是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措。因此，监检衔接视角下检察机关提前介入调查具有重要的理论和实践意义。

从当前的法律制度上看，检察机关提前介入调查已经具备法律基础：第一，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一百二十七条明确了监察机关与审判、检察机关、执行部门“互相配合，互相制约”，为检察机关提前介入奠定了法律基础。第二，《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第四条做出与《宪法》相同的规定，进一步明确有关机关和单位对案件依法予以协助(此处的协助应当包含检察机关提前介入)。第三，《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第一百七十条规定检察机关对监察机关证据先行审查，为审查起诉工作提供便利。第四，相关司法解释和规范性文件的规定。《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(以下简称《衔接办法》)，对检察机关提前介入的范围、启动、工作方式、任务等进行了规定；
《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑事诉讼规则》)第二百五十六条明确了检察机关可以派员介入职务犯罪调查。由上可知，检察机关提前介入监察调查具有法律基础，但“体制创新”与传统司法诉讼活动的“新旧碰撞”，监察权与司法权的承接与对话，理论上对检察机关提前介入的法律属性界定存在争议，实践中还存在检察机关提前介入的适用条件、介入程度等做法不一等困境，导致检察机关提前介入存在一定的理论障碍和实践困境，具体操作层面仍需细化。

(一)法理障碍——检察机关提前介入的法律界定

目前，检察机关提前介入的法律属性尚存争议。一方面，监察权不同于司法权与行政权，是一种新型国家权力状态，《宪法》的修订和《监察法》的出台为监察权提供了制度支撑，但集党纪检查、行政监察和犯罪调查三种权力于一身，显然已经超出传统理论的解释范畴，对国家机关权力属性提出新的挑战。[1]同时，监察和司法分属不同领域，《宪法》和《监察法》将监察机关与检察机关的关系界定为“互相配合、互相制约”，异于公检法之间的“分工负责、互相配合、互相制约”，明确监察机关与检察机关之间不存在“分工负责”的关系，检察机关提前介入是宪法赋予检察机关的法律监督权力，还是一种新型关系模式？检察机关在提前介入机制中扮演何种角色？

另一方面，检察机关提前介入主要集中在监委移送审查起诉阶段，检察机关提前介入是连接监察程序与司法程序的关键节点，学界主要有监督角色、制约角色两种学说。监督说认为，检察机关作为国家的法律监督机关，扮演监督者角色，但这一观点被实务部门所否认，对于普通刑事案件检察机关提前介入的目的是履行对侦查工作的监督职能，而对于监察委员会办理的案件则不再履行监督职能。制约说认为，检察机关提前介入可以对监察权行使发挥制约作用，检察机关在介入阶段对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见，通过意见反馈强化对调查机关活动的制约，但从实践角度看，检察意见对监察机关的拘束力不强，是否采纳也由监察机关自行决定。[2]

(二)实践难题——检察机关提前介入面临的困境

第一，检察机关提前介入的被动性。监察机关移送审查起诉是检察机关接收案件的时间起点，检察机关提前介入也集中在这个阶段。根据《最高检刑诉规则》与《衔接办法》的规定，检察机关提前介入监委办理的职务犯罪案件，只能依靠监委商请介入，监委在检察机关提前介入程序启动中具有主动权，检察机关提前介入陷入被动，有的地区会以案件涉及保密为由拒绝检察机关提前介入，而提前介入工作能够在事实认定和证据收集等方面提出意见。因此，监检衔接配合沟通机制的差异将会影响检察机关提前介入的比例和效果。

第二，检察机关提前介入工作方式的差异性。检察机关提前介入监察调查并非是一项简单的制度衔接，检察权与监察权之间存在权力碰撞，检察机关提前介入工作内容主要集中在证据收集、事实认定、案件定性、法律适用、案件管辖等方面；
检察机关提前介入的工作方式较为灵活多样，有的以案件协调会的形式集中展开案件探讨，有的则通过电话沟通灵活交换意见，还有的以书面阅卷形式进行初步审查，方式各异导致介入效果参差不齐。根据《衔接办法》第十四条第二款规定，“检察机关提前介入提出的书面意见应当包括提前介入工作的基本情况、审查认定的事实、定性意见、补证意见及需要研究和说明的问题等内容”。

第三，提前介入时间不统一。根据《衔接办法》第十三、十四条之规定，最高检收到提前介入书面通知后，应当及时指派检察官带队介入并成立工作小组，小组在15日内审核案件材料，对证据标准、事实认定及案件定性等提出书面意见，是否采取强制措施进行审查，但实践中提前介入的时间并不固定。目前，最普遍的问题是提前介入时间短，[3]提前介入的时间缺乏法律指引，虽然《衔接办法》做出了15日的规定，但实践中监察委提供的时间往往不足15日，介入过晚导致检察机关阅卷时间得不到保障，难以全面审查，影响提出书面意见的质量，甚至有的地区在监察立案阶段就商请检察机关介入，突破了提前介入的权力范畴和时间规定。

第四，提前介入案件适用范围标准模糊。根据《衔接办法》第十二条规定监察机关可以就职务犯罪案件中“重大、疑难、复杂”的案件商请检察机关介入。但对介入范围的评判标准不一，把握难度较大，例如，如何认定“重大”，缺少较为统一的操作标准，是以刑期确定，还是以被调查人的职级、犯罪数额认定？“疑难、复杂”的界定则主观性更强，取证难度大、证据标准不易把握、涉案人数众多、案件存在分歧等都可能被认定为疑难复杂。因此，案件适用范围的模糊也为具体操作带来较大困扰。

(一)理论出路——检察机关提前介入法律属性的证成

检察机关提前介入法律属性的认定以提前介入的设立目的、监察调查与刑事侦查的关系为切入点进行探讨。第一，检察机关提前介入制度源于上世纪80年代检察机关介入公安办理的刑事案件，特别是有重要影响力的案件，从源头上引导侦查取证、防止冤假错案、统一证据标准，减少退回侦查等情况。而职务犯罪案件检察机关提前介入监察调查不仅具有上述功能，还是完善监检衔接机制的重要内容，具有履行公诉机关职能、实现检察机关与监察委之间互相制约职责的双重法律属性。第二，检察机关提前介入监察调查原则上是借鉴提前介入侦查的经验做法，二者具有相似性，具有一定参照意义。笔者认为，职务犯罪监察调查作用不仅包含转隶前的职务犯罪刑事侦查职能，具有与刑事侦查一致的目的性与强制性，还兼具调查和侦查属性，具有“行纪检”三种调查权的特质，集监督、调查、处置职责于一身。第三，《宪法》和《监察法》明确规定监察机关办理职务犯罪提前介入调查形成“互相配合、互相制约”的监检关系，同时结合《衔接办法》相关规定，主要包含两大方面：一为诉讼证据相关的采纳提供书面意见；
二对监委办案过程中相关措施进行审查。

因此，检察机关提前介入调查的法律属性不是单纯的“监督说”“制约说”，应当是“制约”为主、“监督”为辅，综合考虑介入的实践目的和预期价值，包含检察机关的监督定位及刑事司法诉讼活动中的控诉职能。具体而言，“制约”主要表现为规范监察权的合法行使，是以“检察权制约监察权”，这种制约是一种双向互动，即相互制约，例如检察机关在提前介入过程中认为监察委采取的措施或者证据收集方式存在问题可以提出意见。传统的“监督”是一种刚性的监督，而检察机关提前介入的“监督”性质是一种较为柔性的监督模式，并非单项的监督关系，在对职务犯罪证据收集、固定、法律适用等问题进行共同参与，以监督为“外壳”，发挥制约目的。

(二)实践出路——检察机关提前介入的完善路径

1.确定检察机关介入组织架构，加强“监—检”沟通，合理分配检察资源。检察机关提前介入监委调查宜在检察院内部成立职务犯罪工作组，建立较为稳定的人员架构，可由办案经验丰富的检察长或者副检察长为组长，检察官、检察官助理为组员。在监委商请提前介入时，由组长指定两名以上(含两名)检察官介入案件，一方面分担提前介入的工作压力，同时在提前介入阶段，根据案件掌握程度，确定案件的承办检察官，降低审查起诉的风险，提高内部办案水平和效率。

2.构建检察机关提前介入案件适用标准，细化“重大、疑难、复杂”评价体系，合理确定适用范围。结合提前介入法律属性，原则上看，提前介入范围并非越广越好，适用的比率也并非越高越好，而应符合当地实际情况。例如：监委调查的职务犯罪案件事实清楚、情节较为轻微案件无需提前介入。同时，要把好提前介入的出口关，评估案件介入的必要性和可行性。一方面，细化“重大、疑难、复杂”的评价体系：一是案件调查难度大，案件定性、法律适用存在较多问题的案件；
二是案件后续审查起诉和庭审阶段难度可能较大。另一方面，结合案件全面审查，合理确定适用范围。“重大”的认定可从可能判处的刑期、社会影响力、社会关注程度、涉及人员等方面综合判断；
对“疑难、复杂”的认定包含证据采信方面是否存在困难、证据可能存在的冲突、影响定罪量刑的证据、犯罪的手段、法律的规定、涉及的证据等。

3.合理分配介入时间和阶段，完善介入工作方式，优化“监—检”衔接办案流程。以监委调查终结后、移送起诉前介入为原则，提前介入时间关系到案件审查质量，针对实践中介入时间过短、分配不均等问题，监察机关内部，应优化审批程序，适当精简流程，明确内部审批的时间，检察机关结合职务犯罪案件审查重点和难点，在了解案件大致情形后，适配该罪名擅长的检察官，提高工作效率，优化“监—检”衔接流程，同时对案情过于复杂的案件，监察机关可商请介入时间提前或延长，办案难度确实较大的，可适当提前介入，或者咨询相关专家。

4.发挥实质性审查的“把关”作用，建立介入反馈机制，完善监委内部论证复核流程。检察机关提前介入的核心就是要对案件的事实和程序进行实质性审查，如同“过筛子”，将无关紧要的问题扣除，将案件难点放到桌面上讨论，通过实质性审查，一同把关证据标准、事实认定、案件定性以及法律适用等问题，如发现上述证据存在瑕疵，及时与监察机关沟通并建立沟通反馈机制：一是以检察机关介入工作小组为主，意见反馈以提前介入工作小组名义反馈，并经组长审批；
二是意见反馈内容应包括介入案件基本案情、证据合规性、事实认定、程序合法性、法律适用、主要争议问题以及还需补充侦查的方面等，提出书面意见，反馈给监察机关；
三是监察机关需进行内部论证，结合检察机关提出的意见进行复核，将建议采纳情况及后续补证等问题反馈给检察机关，保障检察机关提前介入的效果，打通“调查—公诉”的最后一公里，提升职务犯罪案件办理质量。

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