论建设工程消防设计审查验收职责移交

谢林灵

(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310058)

我国建设工程消防设计审查验收的监管体制经历了由国民经济主管部门负责、公安消防机构负责，到由主管住房与城乡建设领域的部门(以下简称“住建部门”)负责的发展过程。现行建设工程消防设计审查验收制度体现在2019年第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修订的《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)、2020年住房与城乡建设部(以下简称“住建部”)公布的《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)、《建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查文书式样》等法律法规和规范性文件中。上述法律规范和文件构成了建设工程消防设计审查验收制度的主要内容，包括有关单位的责任与义务，特殊建设工程的类型、消防设计审查、消防验收，其他建设工程的消防设计、备案与抽查、法律责任等。

2019年《消防法》的修订是我国消防监管体制的系统性改革。建设工程消防设计审查验收职责移交是贯彻落实《消防法》的首要问题和难点问题。铁路、交通、民航等领域消防监管工作具有特殊性和复杂性，在职责移交过程中出现了一系列亟待解决的问题。如这些领域的建设工程消防设计审查验收职责是否应当全部划转住建部门；
职责移转后，住建部门如何有效行使职权；
在当前国家法律没有明确授权的情况下，地方立法机关是否可以根据需要在消防实施条例中调整特殊建设工程的范围。解答好这些问题，是建设工程消防设计审查验收制度改革的需要，更是国家机构改革和加快构建人民满意的服务型政府的需要。

1.1 立法探索阶段(1957年—1984年)

1956年，国家建设委员会批准了由公安部和建筑工程部编制的《工业企业和居住区建筑设计暂行防火标准》(标准—102—56)，为消防监督工作提供了基本指引。1957年9月发布的《国务院关于加强消防工作的指示》(以下简称《指示》)，在公有制经济占绝对主导地位的背景下，要求全国消防工作实行“以防为主、以消为辅”的方针。“防”的职责主体是国民经济各主管部门，“消”的职责主体是各级公安机关。尽管《指示》提及公安机关也是消防监督的主体，但《指示》并未就监督工作进行具体规定。

1957年11月，国务院公布了《中华人民共和国消防监督条例》(以下简称《条例》)。《条例》首次明确了消防监督管理的主体和主要内容。根据《条例》第2条，消防监督工作原则上由各级公安机关负责实施，明确列举的特别领域及事项的消防监督工作由各主管部门负责，公安机关予以协助。这些特别领域和事项包括国防部及其所属单位，林业部门的森林，交通部门的火车、飞机、船舶，矿井地下部分。根据《条例》第4条第2款，上述机关消防监督的主要任务包括“审查各单位规定的具体防火办法和防火技术规范”。这一法定要求是建设工程消防设计审查验收制度的雏形。

1957年的《指示》和《条例》公布后，在近30年的时间里，并未进行修订，建筑物消防设计审核与验收并未明确为一项法定的制度[1]。

1.2 制度初创阶段(1984年—1998年)

改革开放以来，消防立法工作取得重大进展。《中华人民共和国消防条例》(以下简称《消防条例》)、《中华人民共和国消防条例实施细则》(以下简称《消防条例实施细则》)及数十部相关部委规章、地方性法规及规范性文件构成了改革开放初期消防监督管理的主要制度框架。

1984年由第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议批准的《消防条例》是该时期消防监督领域的最高法律规范。《消防条例》延续了过去的监督体制，采用原则规定加例外条款的方式明确消防监督的职责分配问题。《消防条例》第3条规定原则上由公安机关负责消防工作，人民解放军各单位、国有森林、矿井地下部分的消防工作由各主管部门负责实施。同时，《消防条例》限缩了例外的事项，将交通领域的消防管理职责也赋予公安部门。正式将消防设计和施工监督上升为法定要求，《消防条例》第26条第4款规定：(各级消防监督机构的职权包括)“监督检查建设项目在设计和施工中执行有关建筑设计防火规范规定的情况，参加竣工验收”。该条文的表述较为笼统模糊。

1987年公安部制定、国务院批准的《消防条例实施细则》对《消防条例》的内容进行了细化。以下几项规定特别值得注意：一是再次明确了开展消防监督的责任主体；
二是细化了公安系统内部消防监督工作的分工；
三是将建设工程的消防(防火)设计验收审核职权赋予多个相关主体；
四是创设了有条件的建设工程消防设计审核验收制度。第52条规定：“消防监督机构应当……，根据需要和可能对建设工程的防火设计进行审核，检查消防措施的落实情况，并参加工程的竣工验收。”该规定仍过于笼统，并未明确实施消防设计审查验收“需要和可能”的内容及范围。

国家层面立法的原则性给国务院各相关部门和地方政府留下较大的立法和政策制定空间。中央各部委和地方为了行政管理的需要，往往通过出台规章和规范性文件将本部门和本地方的建设工程消防建设纳入审核验收的范围，体现了从严管理的立法思路。

1.3 全面制度化阶段(1998年—2008年)

第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于1998年通过《消防法》。《消防法》中与建设工程消防设计审查验收有关的制度创新主要体现在以下两方面：首先，明确公安部门是消防监督工作的实施主体，明确了不受公安部门监督管理的领域，包括军事设施、矿井地下部分和核电厂；
其次，确立了普遍的建设工程消防设计审核与验收制度，将1987年国务院《消防条例实施细则》中的选择性审核原则改为普遍性审核原则，大大提高了建设工程消防设计审核验收的要求。此后，我国加快了各类消防标准的制订工作。截至2009年底，共发布消防标准规范332项，其中国家标准158项，工程建设标准33项，公共安全行业标准141项，基本实现了国家标准对消防监督各个领域的覆盖[2]。

《消防法》出台后，各地方陆续公布实施性法规和办法，对《消防法》进行了补充和细化。总体来看，这一时期各地方的条例和办法再次强调了对建设工程消防设计实行普遍审核、对竣工环节实行普遍验收的制度。

1.4 分类管理阶段(2008年—2019年)

2008年第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议对《消防法》进行修订，建设工程消防设计审查验收制度发生重大变化，主要体现在两方面：一是将海上石油天然气设施作为例外情形，划归其主管部门监督管理；
二是不再实行普遍的建设工程消防设计审查验收制度，而是创造性地提出特殊建设工程的概念并以此作为分类管理的抓手。建设工程消防设计和竣工原则实行备案抽查制度，但特殊建设工程的消防设计和竣工应经公安消防机构审核验收。

根据《消防法》(第14条)的授权，公安部于2012年修订了《建设工程消防监督管理规定》(以下简称《规定》)。《规定》通过正面列举明确特殊建设工程的范围。《消防法》此次修订后，各地陆续修订了实施条例。总体来看，地方的消防条例在消防设计审查验收职责方面并无创新。

1.5 职责全面移转阶段(2019年—)

2019年4月第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对《消防法》进行了修订。首先，明确提出实行以分类管理为核心的建设工程消防设计审查验收制度；
其次，将建设工程消防设计审查验收的主体由公安机关消防机构变为住建部门；
最后，该法授权住建部制定建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法。

按照《消防法》的要求，2020年1月住建部公布《暂行规定》后，公安部旋即废止2012年修订的《规定》。与公安部2012年《规定》相比，住建部的《暂行规定》并未调整特殊建设工程的范围，改革亮点更多体现在简化审查验收手续方面。

2021年4月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了修改《消防法》的决定。此次修改从国家层面突出了对消防工作的重视，也进一步契合了《关于深化消防执法改革的意见》的精神。

2.1 例外规定

我国地域辽阔，地方、行业之间差异极大，这给消防监督工作的统一开展带来了很大的困难[3]。这一特点在建设工程消防设计审查验收体制方面，表现为既有主管机构的统一化管理，又有区别对待。从1957年的《条例》开始，各个历史时期起支架作用的法律都在消防监督的体制方面采取“原则性规定加上例外条款”的模式。原则上消防监督工作由各级公安机关消防机构实施，还列举了若干例外的领域，这些例外领域消防监督工作由其主管部门负责。

2008年修订后的《消防法》将这些例外领域基本固定下来[4]。军事设施、矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施消防监督工作由各主管部门负责实施；
森林、草原的消防工作由相关法律、行政法规进行规定。国防事务是中央直接管辖的事项，军事设施建设与管理直接关系到国防建设，由其主管部门负责更为适宜。矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气等设施属于消防高风险性的大型工业设施，其消防设计施工技术标准与一般建设工程存在较大差异，由专业性更强的对口主管部门负责更为适宜。如核电厂消防设计审查验收的主管部门是国家能源局。为了强化核电厂消防安全管理，国家能源局于2018年起先后印发《核电厂初步设计消防专篇内容及深度规定》《核电厂消防工程竣工验收管理办法》《运行核电厂消防安全管理实施细则》《国家能源局关于进一步规范核电厂消防设计和验收审批有关工作的通知》等文件，对核电厂消防设计审查验收进行了全面、细致的规定。森林、草原的防火工作由各主管部门负责。根据《森林防火条例》第5条，“县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域森林防火的监督和管理工作，承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作”。

2.2 铁路、交通、民航、林业消防监督职责的特殊性与复杂性

从我国消防监督发展的历程来看，铁路、交通、民航、林业领域建设工程的消防设计审查验收职责具有特殊性和复杂性。

首先，铁路、交通、民航、林业消防监督管理体制在不同的历史发展时期有不同的规定。以交通领域的消防监管为例，1957年的《条例》将交通领域建设工程消防监督职责赋予相关主管部门。1984年的《消防条例》又将交通领域建设工程设计审查验收职责从相关主管部门移转公安部门。此后，交通领域的建设工程设计审查验收职责一直由公安部门承担[5]。1982年至1991年，公安边防、消防部队承担了部分民航机场灭火执勤工作。1991年国务院办公厅批准将民航机场灭火执勤工作由消防部队移交民航部门统一管理[6]。总体而言，铁路、交通、民航、林业领域消防监督职责的主体究竟属于各级政府公安部门，还是各自系统的公安部门，抑或是各自领域主管部门，在立法过程中存在争议[7]，在制度上有过调整，在实践中也存在不明确之处[8]。

其次，铁路、交通、民航、林业领域的主管部门按照自身特点，制定本系统的消防监督管理规章，体现这些领域消防监督的特殊性和复杂性。如铁道部分别于1994年、2000年和2009年发布《铁路消防管理办法》(以下简称《办法》)。2009年的《办法》第4条规定：“铁路消防工作由铁路公安机关监督管理，并由铁路公安机关消防机构负责实施”；
第77条规定：“铁路大型人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送铁路公安机关消防机构审核。铁路公安机关消防机构依法对审核的结果负责”。

最后，地方公安消防部门和铁路、交通、民航、林业公安消防部门消防监督职责的划分是消防执法实践中的难点问题[9]。为此，国务院相关部门通过研究协商的方式对消防监督的职责范围进行划分。1989年7月，为了明确公安部和林业部在森林消防监督领域的职责，国家森林防火总指挥部、公安部、林业部联合发布《国家森林防火总指挥部、公安部、林业部关于划分森林消防监督职责范围的通知》。该通知规定市区内园林以及市区外寺庙、宾馆、饭店、仓库等建筑物的消防工作由当地公安机关实施监督，而市区外的一切森林、林木、林地统一由当地森林防火指挥部负责。1989年12月，公安部消防局、铁道部公安局、交通部公安局、中国民用航空局公安局联合发布《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会纪要》，对上述系统消防监督的职责范围作了进一步划分(1)该纪要规定，1) 铁路的车站、调度中心、转场货场、仓库等的消防监督工作由铁路公安消防监督机构负责；
2) 沿海、内河的水上设施、港口码头建筑、设施、运输点、货场、航修厂、导航台、油库、物资器材库等消防监督工作由交通港航公安消防监督机构负责；
3) 民航机场内建筑、设施、机场外的航空油库、仓库、导航台、发射台、军民合用机场民航部分的消防监督工作由民航公安消防监督机构负责；
4) 城镇建设规划的铁路、交通、民航工程建设项目由当地公安消防机构审核验收；
5) 当地公安消防机构同铁路、交通、民航公安消防机构之间是指导与被指导的关系。。

铁路、交通、民航、林业领域消防监督工作的特殊性在于公安部门在消防监督领域实行双轨制。具体而言，各地方政府公安部门负责本地方一般建设工程的消防监督工作，体现属地性；
铁路、交通、民航等系统的公安部门负责本领域的消防监督工作，体现一定的垂直管理性质。属地管理的公安消防监督与垂直管理的公安消防监督在各自职责范围内运行，他们之间仅有指导与被指导的关系，并无领导与被领导的关系。

与地方消防部门负责的建设工程消防设计审查验收工作相比，铁路、交通、民航建设工程消防设计审查验收既有共性，也有特性[10]。共性在于消防设计审查验收的主管部门也属于公安消防部门，同地方消防部门一道，接受公安部的领导；
特性在于承担消防设计审查验收职责的公安消防部门属于系统内部的公安部门，与地方公安部门仅有业务指导关系，而没有领导关系[11]。

2.3 应全面移转消防设计审查职责

铁路、交通、民航、林业等领域工程建设的消防设计审查验收主管部门的确定是实践中变化较大、较为复杂的问题。关于本次机构改革和《消防法》修订所要求的职责划转是否包括上述领域建设工程的消防设计审查验收职责，立法机关和一些消防监督实务部门有不同的意见。一种意见认为，住建部门所承接的消防设计审查验收职责只限于城乡建筑和市政工程[12]。铁路、交通、民航、林业建设工程具有特殊性和专业性，住建部门不具备承担审验的条件，因此不宜将其全部划转住建部门。另一种意见认为，按照改革的精神和法律法规的规定，这些领域建设工程消防设计审查验收职责应当全部划转住建部门。笔者认为应将铁路、交通、民航领域建设工程消防设计审查验收职责移交住建部门，理由主要有以下3个方面。

首先，建设工程消防设计审查验收职责全部划转，是机构改革顶层设计的要求。2018年9月公布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》明确提出，将公安部指导建设工程消防设计审查职责划入住建部，涉及消防部队相关人员编制的划转待转隶后另行核定。为了完成中央机构改革要求，住建部和应急管理部于2019年3月发布的《关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》划定了移交职责的范围，即各级消防救援机构依据《消防法》《规定》承担的建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查职责。上述规范性文件表明职责移转是整体性的从公安机关消防机构移转至住建部门，并无保留性条款。

其次，负责铁路、交通、民航、林业领域建设工程消防设计审查验收的部门是各自领域内设的公安消防部门，受公安系统的领导。上述领域建设工程消防设计审查验收体制尽管具有特殊性，但从性质上看仍然属于公安部门的消防监督。既然中央机构改革的要求是将公安部门承担的建设工程消防设计审查验收职责移交住建部门，那么铁路、交通、民航、林业等领域内公安消防部门所承担的职责也应当整体移交住建部门。

最后，铁路、交通、民航、林业等领域的大型建设工程被划入特殊建设工程范围，其消防设计审查验收的主体是住建部门。《暂行规定》第14条列举了特殊建设工程的范围，其中包括铁路、交通、民航等领域的大型工程。《消防法》第11条规定：“国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责”。

建设工程消防设计审查验收职权是住建部门的一项新职权，如何有效行使职权是一项复杂的系统工程，是摆在住建部门面前的一项重大任务。传统上，住建部门的职责相对明确，主要负责房屋建筑和市政基础设施，作为本领域的主管部门，住建部门在房屋建筑和市政基础设施的监管方面积累了丰富的经验[13]，但是对铁路、交通、民航、林业等领域相对陌生。按照全面移转的立法与政策要求，住建部门不仅要担负房屋建筑和市政基础设施消防设计审查验收工作，也要承担铁路、交通、民航、林业等领域建设工程的消防设计审查验收工作。为了有效行使移转的职权，住建部门可以从以下方面加强制度和机制建设。

一是住建部门应加强同铁路、交通、民航、林业等主管部门的协调与合作。尽管建设工程消防设计审查验收职权已经移转至住建部门，但是铁路、交通、民航、林业等领域主管部门对建设工程仍然有较大的监管权和审批权[14]。另外，这些特殊领域专业性较强，主管部门协助住建部门开展审查监督工作有助于更好地开展建设工程的消防监督工作。职权移转后，住建部门应加强与上述主管部门的沟通与协作，建立信息共享机制。住建部门在主导建设工程消防设计审查验收工作的同时，根据建设工程的类型和特殊性，同相关主管部门就设计审查验收工作的具体环节进行充分沟通和必要的协作。

二是结合“深化消防执法”改革、“最多跑一次”改革等顶层政策要求，依法重构或完善建设工程消防设计审查验收程序。建设工程消防设计审查验收职责移交，绝不是简单地将职责划转移交，而是涉及政府职能转变，深化“放管服”改革[15]、优化营商环境等。住建部门不应简单复制原有做法，而是重塑建设工程消防设计审查验收制度，形成科学、专业的技术标准和工作机制，简化审批程序，缩短审批时限[16]，同时加强队伍建设，用足用好所增加的机构编制，提升保障能力。

省级和设区市的地方性消防法规和规章，是我国消防立法体系的重要组成部分。地方消防立法的作用主要体现在以下几个方面。

一是根据本地情况和消防工作的实际需要，细化和补充上位法的原则性规定。多数的地方消防条例和办法属于实施性地方立法。在建设工程消防设计审查验收制度方面，地方也有立法能动的空间。1984年国务院的《消防条例实施细则》创设了有条件的建设工程消防设计审核验收制度，第52条规定：“消防监督机构应当……，根据需要和可能对建设工程的防火设计进行审核，检查消防措施的落实情况”。随后各地方相继制定的实施性条例普遍对《消防条例实施细则》第52条进行扩大解释，将本地方的建设工程消防设计和竣工都纳入审核验收的范围，体现从严管理的立法思路。我国地域辽阔，地区差异大，各地消防形势与防火重点不同，地方性立法能够因地制宜地就火灾预防、灭火救援、法律责任等方面制定更为详细的实施性规定，有助于贯彻消防法律法规，也能够给消防执法工作提供更为明确的规范指引。

二是根据实践需要进行消防监管的制度创新。近年来，各地陆续修订地方性消防法规和规章，支持、鼓励运用大数据、物联网、云计算等先进技术，推进智慧消防建设，并推动消防领域的信用惩戒。值得注意的是，消防领域的地方立法和中央立法存在互动之处。创新性地方立法具有试验和试点性质，待时机成熟，地方立法经验往往会被中央立法通过修订相关法律法规的方式上升为国家规定。

从立法权限角度来看，建设工程消防设计审查验收这一事项不属于《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)规定的中央专属立法事项。《立法法》第72条规定,省级人民代表大会及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；
设区的市人民代表大会及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。建设工程的消防设计审查验收属于城乡建设与管理，属于省和设区市权力机关的立法范围。

2019年的《消防法》仅说明实行建设工程消防设计审查验收制度，并提出特殊建设工程的概念，但是这部消防领域起支架作用的国家法律并未直接划定特殊建设工程的范围，而是授权住建部制定具体办法。该法第14条规定：“建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院住房和城乡建设主管部门规定”。对这一授权规定，实务界存在两种不同的意见。一种意见认为,2019年的《消防法》第14条是排他性授权，仅能由住建部制定建设工程消防设计审查验收、备案和抽查的具体办法。另一种意见认为，按照《立法法》的相关规定和我国长期以来的地方立法实践，无论国家法律是否有明确的授权，地方立法机关都可以根据需要制定实施性法规,部委规章在效力等级上并不高于地方性法规，两类规范可以在各自的权限范围内施行。因此，地方权力机关制定相应的实施性法规，对该问题作出不一样的规定，是可行的。

笔者赞同第一种观点。依照2019年的《消防法》授权，住建部公布《暂行规定》后，地方权力机关不应该在消防实施条例中调整特殊建设工程的范围。在目前行政审批改革背景下，通过地方立法扩大特殊建设工程的范围，与改革精神相违背。增加特殊建设工程的类型，意味着要增加消防审查、验收的建设工程范围，势必相应减少备案抽查的范围，这与行政审批改革的方向相悖。同时，哪些工程应当列入特殊建设工程范畴，哪些工程宜作为一般工程，具有很强的专业性。对专业性很强的事项，在国家部委已经作出具体规定的情况下，通过地方立法加以变更，也是不适宜的。

根据国家消防改革方案、《消防法》等相关规定，相关职责的移交是全面移交，包括铁路、交通、民航等领域建设工程消防设计审查验收的职责应全部移交住建部门，消防救援机构不再承担该项职责。为有效行使移转的职权，一方面，住建部门应根据不同领域监管的需要，加强同铁路、交通、民航等领域主管部门的协调，互相配合；
另一方面，应完善建设工程消防设计审查验收制度，形成科学的技术标准和工作机制。

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