比较视角下中国区域发展与区域政策研究

李 婷，张 灿

（云南财经大学a.物流学院；
b.商学院，昆明 650221）

区域经济亦称地区经济，是以行政区域为划分依据的部分国民经济，区域经济的发展可以带动全国经济发展水平的提升。区域经济的发展呈现出两个特征：一是地域色彩浓厚；
二是具有鲜明的经济综合性。李克强总理在十三届全国人大五次会议上作政府报告时明确提出，积极推进京津冀地区和长江经济带等重要经济区域发展。从发展历程看，中国区域发展开辟了中国特色社会主义的市场经济发展新路。在区域发展过程中，区域政策发挥了重要的宏观调控作用。2022年中央经济工作会议强调：“区域政策应增强并切实体现经济发展的平衡性和协调性。”从区域发展角度看，要注重区域重大发展战略的协调和实施，促进并确保东部、中部及西部和东北区域的协调稳定发展。从城乡角度看，加速实施乡村振兴战略，不断提升城镇化的新型建设质量水平。

随着经济全球化和区域集团化进程的快速发展，中国区域经济发展及相关政策的实施相对稳定。联合国贸易和发展会议发布的《贸易和发展报告2021》指出，全球区域发展仍然存在不平衡问题，各国要进一步出台有关政策予以协调，以实现经济均衡增长。“一带一路”倡议实施以来，中国与世界各国构建了新型的发展格局。有学者通过比较发现，在区域发展项目中，中国在东北亚各国的贸易激烈竞争中具有一定的优势［1］。新的区域发展格局的构建，不难看出中国与“一带一路”各国在区域发展与政策的制定上，既体现出了本国特征又具有一定的共性。近几年，新冠疫情席卷全球，各国区域经济发展严重受阻。后疫情时期，区域经济发展面临着巨大的挑战，尤其国际上的单边主义、地方贸易保护主义等政策又带来了逆全球化潮流。区域经济50人论坛就后疫情时期区域经济发展面对的新形势进行了分析，指出新时期区域经济若要实现稳步发展，既要加大国际双边贸易的发展，又要真正实现自由贸易。

本文研究重点解决两个问题：一是比较分析中国与世界其他国家区域发展、区域政策的特征；
二是对比分析国内区域发展与区域政策。全方面剖析区域发展与区域政策问题，结合现阶段研究成果，对未来区域发展与区域政策的变化提出可行性建议。

（一）逻辑构建

综上所述，专家学者们结合中国区域经济发展需求，对中国区域发展与区域政策展开研究符合中国经济发展情况。本文主要从中国区域发展和区域政策两个维度展开分析。首先，从时间维度看，在不同时期，国内外区域发展水平参差不齐，不同时间段的区域发展情况不同。Grillitsch Markus等人［2］提出了施动的时间性观点，并认为在区域发展中，施动的时间性起到了基础性的作用。他们从时间的长短角度分析区域内不同类型机构出台的政策对区域发展成果的长期影响和短期影响。第一次工业革命以来，区域发展发生了重大历史性变化。随着历史的推移，关于区域发展与区域政策问题，有专家给出了自己的观点。他们通过重新审视区域发展理论与正式的经济模型之间的关系［3］，发现随着时间的推移，区域宏观经济增长属于复杂经济现象中的一部分，在概念性方法的引导下，区域发展的法律和机制存在内在关系和地域特色。可以说区域政策在区域发展中至关重要。为此，有学者提出了横向组织间合作的概念，并认为区域政策的实施对较高层次国家之间的合作有较强的制度约束力［4］。其次，从区域空间维度看，世界各国的区域政策和区域发展融合了浓郁的本土特色。二战以后，中国与日本、韩国的区域经济呈现快速发展。为促进东亚区域经济稳定、快速发展，中国、韩国与日本在区域政策上求同存异，通过区域政策扶持达到共同利益。宋准和夏添［5］对“政府—市场”双框架下的区域政策进行分析，从推进国家治理体系和治理能力的角度，找出区域政策形成的来源，认为区域政策的形成来源于区域政府机构政策体系的思路，区域政策的制定是为了辅助该区域经济的发展。

（二）理论概述

本文研究主要采用空间演化模型，该模型是一种结合空间聚类、城镇辐射、时间迭代等方法，以地理分区、宏观预测和微观分配为核心的多情景空间演化模型。Zhongyuan Yang等人［6］以旅游行业为例，采用空间演化模型展开研究。他们认为，空间演化模型是一个复杂的适应系统理论，通过旅游景区开发，形成一定的规模集聚，从旅游空间结构开始呈现集聚特征。王晓伟等人［7］着重针对空间演化模型的作用进行了分析，认为从长远角度看，空间演化模型具有一定的稳定性和可信度，可以被广泛应用。本文在空间演化模型的推算下，深入区域发展和区域政策的研究和剖析。在中国，有学者将空间演化模型与杜宾模型相融合，在验证空间效应的基础上，验证了区域发展对邻近地区具有强大的辐射带动作用［8］。该研究成果对本文研究具有一定的启发意义。

基于空间演化模型可知，随着工业化阶段的不同，区域经济发展的特征会随之发生相应转变。在工业化前期和初期以及大工业化和后工业化阶段［9］，区域间发展由均质到差距不断变大，再到区域间发展差距在峰值以后逐渐减小，直至区域间发展差距在一个较高的水平上保持均衡。无论是世界上老牌资本主义国家还是新兴资本主义国家，其发展经历基本都符合这一规律。其具体特征包括工业化不同阶段的区域发展形态、乡村的城镇化以及区域经济的转型升级和政策干预。

（一）工业化不同阶段的区域发展形态

在工业化的各个阶段，区域发展的主要形态会随着阶段的不同而发生变化。工业化初期和大工业化阶段占据主导地位的是空间集聚，通过“极化效应”［10］［11］，得到政府关注的重点区域会成为集聚区，其经济以远超其他地区的速度飞速发展。尽管空间集聚会导致“扩散效应”，使集聚区经济持续高速发展，但过分的集聚又会出现负效应，具体表现在人口的暴增、土地价格的暴涨以及地区环境付出高昂的代价等方面。所以，一般在这个阶段要保持持续的飞速发展，则势必需要展开经济结构的转型升级［12］。这一经历，不但日韩等新兴资本主义国家经历过，作为社会主义国家的中国也同样经历过。

在工业化初期和大工业化阶段，日本的经济空间聚集产生在阪神、北九州、京滨以及中京这四个以工业为主的经济带［13］。由于拥有自然以及工业基础的优越条件，这几个地区在战后成为政府重点关注区域。这些区域通过“极化效应”成为集聚区，而且在20世纪70年代形成了以东京湾、伊势湾、大阪湾以及濑户内海为核心区域的经济持续飞速发展的集聚工业区。韩国集聚区主要集中在汉城—仁川以及东南沿海地区，这些地区与上述日本集聚区一样也具备较好的自然条件和工业基础，在发展过程中汉城侧重于轻工业，仁川侧重于重工业，东南沿海则侧重于造船与化工等［14］。其中，汉城—仁川工业区的工业产值在高峰时曾超过韩国总产值的50%。中国实行改革开放以来，逐步发展并形成了三个集聚区，它们是京津冀、长三角以及珠三角区域。这三个区域除了有着较好的自然条件和工业基础以外，还得到了国家政策的重点支持。经过40余年的发展，中国东部沿海地区始终保持着超高的经济增长率，成为发展最活跃、发展速度最快的地区。

在后工业化阶段，日本的“三湾一海”经济区不可避免地出现了集聚负效应，地区间发展出现了十分明显的差距。政府为了保持稳定的发展，不得不进行产业结构调整。从20世纪70年代中期到80年代中期，日本政府实施工业分散布局发展策略。韩国与日本一样，同样出现了地区间发展的不平衡［15］，以汉城为中心的经济集聚区以外区域逐渐变得凋敝。因此，韩国政府在1987年到1991年间，同样制定了工业分散布局的发展策略。中国经济在20世纪后十年也出现地区性差异，且中西部与东部地区的发展差距逐渐拉大。为此，中国政府先后出台并制定实施了西部大开发和振兴东北老工业基地等战略，促使区域间的协调发展。

（二）乡村城镇化

经济集聚加速了产业和人口向经济发达区域的集中，人口不断流向城市圈导致城市圈以外的地区人口减少，从而波及区域经济增长，致使经济发展失衡。日本在出现此类问题以后，曾陆续推行工业分散布局策略，但人口分布失衡的情况仍旧没有得到本质上的改善。所以，日本政府又进一步关注城市圈以外的区域，推动其教育、医疗以及基础设施等方面的发展，用以缓解人口流向大城市的状况［16］。最终，日本这种工业分散布局和打造所谓的“定居圈”策略基本达到了预计效果，成功控制并缓解了大城市圈流入人口过多的问题。与日本的情况比较类似，中国的城市化也随着工业化和空间聚集飞速发展，人口向经济较为发达的东南沿海城镇流动［17］，导致京津冀、长三角以及珠三角主要城市人口剧增，成为千万以上人口城市。为了应对这种情况，国家陆续出台相关政策，将产业由东部向中西部转移，使得当地人口不必迁移到东南地区就可以在本省找到理想的工作，并获取满足预期的收入。相关政策推行以后，人口由中西部向东部不断流动的情况得以缓解，但总体趋势依然是人口由中西部流向东部，由乡村流向城镇。

中国人口流向与日韩等国具有较为明显的区别。首先，由于中国实行户籍制度，乡村人口在流向城镇的同时，实际上是受到一定限制的，乡村的劳动力尽管大部分都流向了城市，但这种人口迁移是呈现季节性的［18］，他们并没有在城镇安家，而是会随着春节返乡，又在春节以后继续进城务工。其次，城镇和乡村之间的差距一直都比较显著。尽管自2010开始，城镇乡村人口的收入差距在不断缩小，但在医疗教育以及基础设施等方面，仍旧存在十分显著的差异。

空间集聚的扩散效应使得大城市周边逐渐形成了很多与之有着密切联系的小城市，而且这种联系是有机的，导致大小城市构成的都市群出现。而都市圈与都市圈之间互相连接，又进一步形成了城市连绵区，这些连绵区均成为各国的经济发展支柱。如日本的东京都市圈、大阪都市圈以及中京都市圈［19］，韩国的首尔都市圈和美国东北海岸的都市连绵带等。同样，中国经济发展的重要支柱也是都市圈。面对乡村城镇化所带来的问题，各国采取的应对策略也基本相同，均采用工业分散布局、人口分散以及激励中小城市的发展等。不过，随着信息技术时代的到来，乡村人口流向城镇又一次成为趋势，中国的部分一线、二线城市流入人口进一步增加；
日本东京的人口流入水平也由低变高，韩国人口则进一步向首尔集聚。

（三）区域经济的转型升级和政策干预

老工业区随着新兴经济的发展逐渐出现了传统产业的衰退。为了应对这一情况，区域经济的转型升级成为不容忽视的问题。而对这些老工业区进行调整则成为世界各国亟待解决的难题，如中国的东北老工业基地以及德国的鲁尔工业区。具体来说，改革开放之前，东北老工业基地对中国经济发展作出了重大贡献，但改革开放后，其体制僵化、技术落后等多年积攒下来的问题逐渐凸显［20］。尽管国家实施振兴东北老工业基地战略，使得这种状况有所缓解，但这种缓解十分有限，自2011年开始，东北三省的经济增长率不断降低，其所面临的问题仍旧十分严峻。德国的鲁尔老工业区在面对经济下滑衰退的情况时，展开了一系列较为有效的措施，这些措施包括：技术升级、重组合并以及大力推动新兴产业发展等。尤其是对第三产业加以推动提升，经过多年的发展，鲁尔地区已经发展进化为综合性经济发展区。

在区域间经济发展不平衡以及发展差距不断加大的情况下，世界各国在改善这些问题的过程中所进行的干预和推行的政策有十分重要的作用，法律法规成为制定相应政策的原则依据。具体来说，世界各国在目标和援助地区等方面是基本一致的。各国的目标旨在缓解地区间的发展差距，使得区域间经济在较高水平上达到平衡。干预政策包括：对落后地区进行相应的援助，将乡村地区作为制定区域政策的重点关注对象。其中，日本制定的政策具有较好的代表性，如提高乡村地区的医疗教育水平，加强基础设施建设等，缩小乡村在这些方面与城镇的差距。中国制定的政策则主要包括西部大开发和振兴东北，除此以外还有针对乡村的振兴乡村以及扶贫等政策。总体而言，世界各国进行干预的政策在制定和实施方面尽管有一定程度的不同，但均以法律法规的制定为重要的基本原则，中国政府则在此基础上强化了政府规划的重要性。

（一）区域经济发展的问题和态势

中国区域经济发展有以下两个基本特征：

第一，区域竞争制度在推动地方积极发展经济的同时也产生了区域的分割等弊端。作为解释中国改革开放经济高速增长的重要理论，区域竞争制度被看作是国内经济高速发展的根本动力。有学者认为，地方政府因为行政分权和财政分权而对地方经济的发展推动具有较高的积极性［21］，且从中央—地方关系以及分权治理模式的视角来看待中国的区域竞争制度，地方政府为经济增长展开竞争的充分条件就是中国式的分权治理模式。这种治理模式尽管对中国地区经济发展而言，具备一定的优势，但同时也产生了恶性竞争以及市场分割等不容忽视的问题。

第二，中国的城乡二元制结构在发展中国家有着十分典型的特征，作为一种区域联系，中国的城乡关系对区域经济产生十分重要的影响。城乡结构的区域二元性主要表现在：经济发达区域工业部门集中，经济落后区域农业部门集中。首先，基于地理空间的城乡二元结构在一定程度上是对核心区经济发展有着积极作用的。同时，发达地区和落后地区之间存在扩散效应与回波效应，而回波效应往往占据主动地位，落后地区在这种效应的主导下会更加落后，这导致了地区间差异的进一步加大。中国进入20世纪90年代以后，经济飞速发展，核心地区发展显然给落后地区带来了一定程度的消极影响，也就是中西部地区受到东部地区经济发展的冲击。具体而言，核心区包括东部沿海地区和中西部的增长极，这以外的地区则沦为边缘区。其次，城乡发展不平衡其本质就是区域间经济发展不平衡。中国东部地区的城镇化程度和经济发展程度最高，中西部则相对较低，主要是其乡村区域大且人口多，经济发展水平低。所以，这种差异基本代表了中国城镇乡村之间的不平衡。

（二）政府的调控与协调

中国区域政策主要有以下两点特征在发挥着作用：

第一，基于市场机制，政府在处理政府与市场的关系过程中发挥相应的调控作用。世界各国在处理此类问题时，都会通过区域政策来进行干预和调控。但是，中国与各国不同的一点是更强调政府的调控作用；
政府在获取和调配资源时拥有更强的能力。正因为如此，地方政府拥有更强的执行力，并可以集中各方力量办大事。不过，这仍旧是在遵循市场机制的作用下进行的。这种更强调政府调控，又遵循市场机制的运行模式，就是中国在实践中总结出来的更符合国情的一种模式。在中国特色的运行模式中，中国共产党发挥着至关重要的作用，其对于中国经济发展所起的作用，也不仅仅是政府职能所能解释的。

第二，政府的协调作用主要表现在跨区域间的互动和资源配置。中国特色的区域间协调机制在强调跨区域协调的同时，也鼓励区域间的竞争。在市场机制的作用下，实现东西部地区优势互补，共同发展。同时强调东部经济较为发达地区精准援助中西部经济较为落后地区。政府在其中发挥主导作用，在市场机制的作用下，实现企业与企业之间跨区域的互惠互利。利用机制的优势充分发挥其促进作用，对区域总体发展进行促进。且以全国为范围的跨区域协调，尽最大可能整合更多资源，实现国家全局与局部的有机统一。具体表现有：三峡工程、南水北调工程等国家级项目。

基于比较视角，比较研究中国区域发展和区域政策，得到以下启示：

第一，以自身特色为基础，吸收学习各国的先进实践经验。在市场经济条件下，中国区域经济走出了符合中国基本国情的运行模式。这种发展模式符合中国国情，注重政府调控作用，且遵循市场运营机制。政府在制定有关市场政策时，应充分考虑政府与市场之间的关系。具体来说，应重点关注央地关系、政府和市场的关系。政府和市场之间，政府调控的边界尤为重要，基于此，在市场机制的基础上进行调控，仍旧需要在实践中进行总结。同时有必要学习各国的成功实践经验，如德国鲁尔老工业区的成功转型，在经历重组合并以及推动新兴产业发展等一系列措施以后成功转型为综合性经济发展区；
日本特别重视和发展乡村医疗教育及基础设施建设，并采用有效措施改善了乡村的生活条件等；
其他各国的政策评估机制也是值得借鉴的一个方面。

第二，中国在区域经济发展过程中应始终以各国所遵循的共同规律为基础。只有如此才能持续保持较高的发展速度。在区域经济发展过程中，市场机制具有决定性作用，符合中国特有的国情固然重要，但遵循经济发展规律同样至关重要。无论老工业基地转型升级还是人口向城市流动等，莫不是如此。以此规律为依据，中国政府不再强调控制大城市的增长，而是在符合经济规律的前提下组建城市群，同时带动周边中小城市建设，使之获得进一步发展。

第三，中国社会目前亟待解决的是经济发展的不平衡问题，人们对生活的需求尚无法得到充分的满足。因此，需要结合地方制度和基本经济情况，因地制宜地制定差异化的发展策略，强化政策的精确性，实现区域发展的均等化，以便进一步提高经济落后地区的经济结构合理性，推动当地经济快速发展。

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