构建双循环新发展格局背景下公路交通发展思路

崔 姝 饶宗皓 王 宇 徐华军

（交通运输部规划研究院，北京100028）

当前，世界正经历百年未有之大变局，经济全球化遭遇逆流，特别是2020 年，突如其来的新冠肺炎疫情给世界经济发展带来前所未有的冲击。面对复杂严峻的外部环境，以习近平同志为核心的党中央提出坚定实施扩大内需战略，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，维护经济发展和社会稳定大局。这对于推动我国“十四五”乃至更长时期发展，在危机中育新机、于变局中开新局，具有重大意义。党中央高度重视交通运输在构建新发展格局中的作用，习近平总书记在中央财经委员会第八次会议上强调，构建新发展格局，必须把建设现代流通体系作为一项重要战略任务来抓，并对今后一段时期的交通运输工作提出了明确要求。因此，如何紧扣双循环研究谋划“十四五”时期公路交通的发展思路和发展重点，值得探讨和思考。

交通运输作为经济社会发展的基础性、先导性、战略性产业和重要的服务性产业，是畅通国内国际经济循环的重要支撑。公路是综合交通运输体系中规模最大、覆盖面最广、受益人口最多的运输方式[1]，具有机动灵活的特点和“门到门”运输的优势，在构建双循环新发展格局中发挥着至关重要的基础、引领和保障作用。

（一）公路交通是畅通国内大循环的关键基础

双循环是以畅通国内大循环为主构建的新发展格局，未来一段时期，国内市场主导国民经济循环特征会更加明显，经济增长的内需潜力会不断释放，打好基础保障各类要素在国内各区域间自由高效流动显得尤为关键。公路交通既是服务区域间、城市群际中长距离客货运输的主要方式之一，也是服务城市群、都市圈内部等中短距离客货运输的主力，并在惠及全民的农村交通基本公共服务方面发挥不可替代的作用，是打通区际、城际、城乡等不同空间尺度之间经济循环，统筹推进内需结构升级与空间优化，促进区域协调发展和城乡融合发展，以及建设现代流通体系的重要载体和主要联系纽带。

（二）公路交通是稳增长促消费的重要力量

保持经济持续增长，扎实做好“六稳”工作，是当前推动构建双循环新发展格局的重要前提。公路交通是我国形成强健可持续的内需主导型增长体系的重要领域，“十二五”以来，公路投资占GDP比重基本稳定在2.5%左右，其在投资建设拉动经济增长方面将持续发挥重要作用[2]。同时，我国拥有规模广阔、需求多样的国内消费市场，超大规模消费市场是我国未来经济增长的巨大潜力[3]。统筹推进传统消费升级和新型消费培育，公路交通大有可为，其在服务轻质化、高附加值、小批量物流需求和个性化休闲旅游等消费性客运需求方面优势明显，可为消费扩容提质创造有利条件。

（三）公路交通是维护循环安全的坚强保障

世界大变局正在加速演化，统筹发展和安全的难度和紧迫性显著上升，只有充分保障产业链供应链安全，才能有效畅通国民经济循环，推动国内国际双循环相互促进。此外，以共建共治共享拓展社会发展新局面是双循环新发展格局的关键要点之一，需要关注我国社会结构的深刻变化，关注化解社会矛盾、维护社会稳定等重点问题。交通运输是国民经济循环的动脉，是保障粮食、能源、矿产等民生和战略物资运输，维护国际国内产业链供应链安全的关键环节，是有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的关键保障。公路交通既能形成贯通全国的大通道、大干线，也能深入到村、镇等全国最小的行政单元，机动灵活、反应迅速，在保通、应急、维稳等方面的作用不可或缺。

改革开放特别是党的十八大以来，我国公路交通发展取得了显著成绩，至2019 年底全国高速公路通车里程已达14.96万公里①数据来自《2019年度全国公路养护统计年报》。、规模稳居世界第一，特大桥梁、特长隧道等公路工程建设技术总体已达到国际领先水平，运输服务品质和保障能力也在不断提升，基本形成了以高速公路为骨架、国省干线为脉络、农村公路为基础的全国公路交通运输网络，在促进经济发展、改善人民生活、助力脱贫攻坚等方面发挥了突出重要的支撑和引领作用。

但与构建双循环新发展格局和打造现代流通体系要求相比，我国公路交通发展还存在着一定差距，主要体现在：

（一）设施网络仍待补强和优化

一是区域之间、城市群之间、主要城市群地区城际之间高速公路主通道能力有待进一步提升；
二是普通国省干线技术状况有待改善，普通国道中仍有1.7万公里的四级路和等外路①，沿边国道推进相对滞后，部分省份普通省道技术等级偏低；
三是农村公路建设任务仍然艰巨，全国还有较大规模自然村不通硬化路，农村骨干路网对实施乡村振兴战略的服务支撑能力仍然不足；
四是公路与城市道路衔接水平不高，大城市出入口交通拥堵现象仍然存在。

（二）养护水平仍然不高

一是截至2019年底全国公路网总里程已达501.25万公里①，随着公路规模不断扩大，养护任务日趋繁重，国省干线公路已集中进入大中修高峰期；
二是“重建轻养”“以建代养”现象仍然存在，常态化养护的长效机制需要进一步完善；
三是普通公路，特别是农村公路安全防护等配套设施仍不到位，危桥改造处治不及时；
四是养护决策科学化程度亟待提升，专业化、机械化程度较低。

（三）运输效率亟待提升

一是公路客运高品质多样化运输服务供给不充分，旅客出行便捷程度有待提升，与其他运输方式一体化联程运输水平不高；
二是公路货运结构调整主要依靠行政手段，尚未形成以合理比价关系为核心的市场长效发展机制，与实体产业链供应链创新融合不足，还不能满足现代流通体系的服务需求，国际道路运输便利化水平仍待提升。

（四）创新融合发展不足

一是行业创新能力不强，自动驾驶、车路协同等领域的自主创新能力依然较弱，智慧公路成套技术还处于研究探索阶段；
二是新一代信息、智能技术在公路交通领域的应用还不够，数据赋能、智慧增值的效应还未有效发挥；
三是跨方式、跨行业融合程度不高，“公路交通+”新业态、新模式培育还不足。

紧扣构建双循环新发展格局，公路交通应充分把握自身技术经济特点和优势，坚持问题导向和需求导向相结合，坚持守正和创新相统一，努力做到“一保持两提升两注重”。

（一）扭住扩大内需战略基点，需要公路交通保持发展势头，拉动投资、促进消费

依托和满足国内市场是构建双循环新发展格局的出发点和落脚点，需要利用好我国经济纵深广阔的优势[4]，畅通生产、分配、流通、消费等经济运行的各个环节，推动实现内部自我循环，为我国经济发展增添动力，并带动世界经济复苏。公路交通作为我国经济发展中至关重要的推动力，一方面应按照适度超前的原则进行配置，补短板、锻长板，继续保持一定的发展速度，拓展投资空间，保持投资合理增长，维护好全国经济长期向好的基本面；
另一方面，应积极发展新业态、新产业、新模式，与商贸物流、旅游休闲等产业有机融合，发挥好对促进消费扩容提质的催化作用。

（二）把握供给侧结构性改革战略方向，需要公路交通提升供给质量，优化配置、精准高效

我国国民经济循环的主要矛盾是供给与需求不匹配、不协调和不平衡，主要方面在供给侧，供给体系“大而不强”“大而不优”，深化供给侧结构性改革是疏通国民经济循环断点和堵点的主要手段，也是公路交通行业的发展主线。面对需求端，公路交通应坚持用足存量与做优增量相结合，不断增强供给能力、质量和效率，推动“建管养运”全面协调发展，提供高品质的运输服务，提升对国内需求的适配性；
把握好东中西部和东北地区、城市群地区、农村地区、边疆地区等不同区域的需求特点，精准发力，助力培育新增长极和动力源拉动内循环[5]，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

（三）坚持以科技创新催生新发展动能，需要公路交通提升创新能力，增强活力、夯实基础

实现高质量发展，必须实现依靠创新驱动的内涵型增长，大力提升自主创新能力是关系我国发展全局的重大问题，也是形成以国内大循环为主体的关键。公路交通应跳出传统要素驱动模式，以改革创新为根本动力，坚持走依靠创新驱动提升资源配置效率的发展之路，突破关键核心技术，促进前沿科技在公路交通领域的深度融合与应用，统筹推进传统基础设施与新型基础设施建设融合发展，争当新基建主力军，并带动体制机制和建设、服务、管理全面创新，持续增强发展新活力，全面塑造发展新优势，加快夯实高质量发展基础。

（四）坚持以高水平对外开放打造国际合作和竞争新优势，需要公路交通注重开放融合，加强互通、筑牢桥梁

我国经济持续快速发展的一个重要动力就是对外开放，对外开放仍是基本国策，以国内大循环为主体并不意味着我国经济不再重视国际经济循环，而是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展。公路交通应坚持开放发展，加强与周边国家公路通道互联互通，提高国际运输便利化水平，为重塑我国国际合作和竞争新优势提供保障。

（五）统筹发展和安全，全面防范风险挑战，需要公路交通注重安全保障，强化意识、守住底线

安全是发展的前提，发展是安全的保障，公路交通作为保障国民经济循环安全必不可少的基础和环节，要深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，增强对中美摩擦升级、新冠肺炎疫情反弹等风险的预判，树立底线思维，准确识变、科学应变，提高网络韧性、增强保障弹性，加强应急物流体系建设和应急运力、物资储备，提升响应国防安全和各类突发事件应急救援的能力，保障产业链供应链稳定。

从服务构建双循环新发展格局出发，围绕“一保持两提升两注重”发展思路，“十四五”时期，公路交通需要着力构建基础设施的“大动脉”“微循环”、强化养护管理效能、提升运输服务品质、加强智慧创新能力、提高应急保障水平并高度重视发展资金的有效供给。

（一）畅通“大动脉”完善“微循环”

高速公路方面，以欧亚大陆桥、西部陆海新通道、京津冀—长三角、长三角—成渝、京津冀—粤港澳等重要国际和区际通道为重点，加快高速公路待贯通路段建设，积极推进繁忙路段扩容改造，优化通道能力配置。积极完善京津冀、长三角、粤港澳、成渝等重要城市群快速网络，支撑城市群重点区域互动发展。普通公路方面，继续推动普通国省道和农村公路提档升级，推进服务重要景区的干线公路建设，强化普通公路的整体服务能力。优化干线公路与城市道路的衔接。有序推进连接乡镇公路升级改造，服务小城镇发展。推动农村基础网络向具备条件的较大人口规模自然村（组）延伸连通，有序推进农村联网路建设。

（二）强化公路养护管理效能

定期开展公路养护巡查，强化预防性养护，合理安排大中修养护工程，不断提升养护作业的实施成效。开展美丽公路示范县、示范市、示范省创建，路域环境治理、绿色养护等主题专项示范，以及“四好农村路”等示范创建活动，继续强化示范工程的引领带动作用。全面推广旧路面材料循环利用和沥青温拌等低排放养护技术，推动信息技术与养护管理深度融合。深入推进生命安全防护工程、危桥改造工程和灾害防治工程的实施。

（三）提升道路运输服务品质

完善道路客运服务体系，大力发展旅客联程运输，推进联网售票和电子客票，优化区际城际道路客运，稳步推进城乡客运一体化。完善公路物流体系，积极发展多式联运、创新“干线多式联运+区域分拨” 发展模式，集约发展农村现代物流，不断提升国际道路运输便利化水平。加速新业态新模式发展，推动道路客运与旅游业深度融合，大力发展“互联网+”便捷交通、“互联网+”高效物流，依托交通走廊培育打造通道经济。

（四）加强智慧创新发展能力

推动前沿关键科技研发和应用，推进自动驾驶等科技成果的推广应用。强化信息化智能化支撑引领，构建数字化公路基础设施网络和行业数据资源体系，提升行业治理能力和一体化服务能力。推动公路传统基建与“新基建”融合创新发展，依托第五代移动通信（5G）、北斗卫星通信信息网络、物联网等新技术，加快推进智慧公路建设。

（五）提高安全应急保障水平

结合维稳固边等需要，有序推进对国家安全具有重要意义的沿边抵边、进疆入藏等高速公路通道建设，加强沿边、沿海普通国道及迂回替代路线建设。强化应急救援能力，加快国家区域性应急装备物资储备中心建设，实现装备物资的动态监控与快速调运，强化对多省交界地区、灾害高风险区域的覆盖能力。

（六）积极保障发展资金供给

优化调整中央投资政策，强化政策实施监管，保障中央资金的合理分配和科学使用。积极探索创新融资模式，规范推进政府和社会资本合作（PPP）等融资模式，吸引社会资本参与公路交通建设。灵活运用不动产投资信托基金（REITS）等金融工具盘活用好存量资产，增强存量资产的流动性，更大程度发挥存量资产作用。找准稳投资与防风险的平衡点，加强行业债务风险防控。

按照“一保持两提升两注重”的发展思路，公路交通供给质量和服务品质将得到显著提升，服务区际、城际、城乡之间经济循环将更加高效，“新基建”“交旅融合”等创新领域将取得明显进展，支撑开放和保障安全的能力也将进一步增强，必将为双循环新发展格局的构建形成贡献重要力量。

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