区块链技术对城市治理创新的影响

李斯雪 张 毅

(1.2.华中科技大学,湖北 武汉 430074)

城市聚集着大量的生产要素和资源,为人们提供广泛的就业机会、泛在的商业服务以及舒适的生活条件,越来越多的人到城市工作和生活。改革开放以来,我国城市化不断发展,城市化水平从1978年的17.92%增长为2021年的64.72%(国家统计局,2022)。然而,随着大量人口的涌入,城市发展也面临资源短缺、交通拥堵、环境污染等系列问题,因此,城市治理是与城市化相伴而生的另一主题。

在过去,城市治理创新主要通过创新城市治理模式、完善城市治理体制机制、优化城市治理制度等制度手段来实现。随着移动互联网、物联网、大数据、人工智能等新一代信息通信技术的蓬勃发展和广泛应用,对城市治理技术路径的探索及实践成为城市治理创新的新趋势(李春生,李靖,2019)。当前城市治理的内容、客体及要求已经发生了深刻变化,城市治理的复杂性决定了城市治理创新必须重视对智能技术的应用。

区块链被视为继大型机、个人电脑、互联网、移动/社交网络之后计算范式的第五次颠覆式创新(袁勇,王飞跃,2016),它不仅与城市治理的价值理念具有较高契合度,而且为城市治理创新提供了新的技术支撑。一方面,区块链的分布式、公开透明、集体维护特性与共建共治共享理念、整体性治理观、多中心协同治理等城市治理理念高度契合(汤文仙,胡雅芬,2020),符合城市治理的价值需求。另一方面,区块链有助于解决传统城市治理问题以及智慧城市建设难题。例如,针对传统城市治理中政府部门单一主体主导、公共事务偏重管制等问题,区块链可以提升信息透明度和共享水平,促进公众参与城市治理(王远伟,师旭辉,2018)。又如,面对智慧城市中权责界定模糊问题,区块链可以明确治理主体的责任和义务,增强城市治理主体之间的信任关系,提升城市治理效率(高奇琦,阙天南,2020)。尽管部分研究开始关注区块链技术在城市治理中的应用价值和前景,但是,它们与当前区块链研究热潮相比显得较为有限,而且研究缺乏系统性。为此,本文拟从当前城市治理存在的现实困境出发,深入研究区块链技术对城市治理创新带来的新机遇,同时分析将这一新兴技术应用于城市治理可能带来的风险,以便全面揭示区块链技术对城市治理创新带来的影响。

城市是国家治理的空间载体,城市治理体现出国家治理的基本属性。在国家治理体系中,与信息技术这些技术进步相比,体制创新和制度演进具有历史积淀和路径依赖双重特性,难以在短期内发生根本性变革。因此,当前的城市治理在目标理念、治理体制、主体间协同和治理效率等方面与国家治理现代化目标相比尚有一定差距。

首先,以人为本的城市治理理念尚未实现。当前许多城市着力优化营商环境,旨在促进区域经济发展,提升城市综合实力和竞争力,这种做法秉承以经济发展为导向的治理理念,而非以人为本的理念。事实上,城市是人的聚集地,城市治理归根结底是为人服务,满足人们美好生活的需要是城市治理的主要目标,党的十八届三中全会将“公共服务”作为地方政府首要职能,彰显了人本理念,当前城市治理与以人为本的理念存在不小的差距。

其次,城市治理倚重政府主导的一元治理体系。城市是一个有机共同体,城市治理是涵盖多方面的系统工程,涉及政府、企业、社会组织、公众等多方治理主体,需要多方主体共同参与,形成共建共治共享的治理格局。由于长期的历史文化影响和经济社会发展所处阶段的局限性,政府在当前的城市治理体系中仍然居于主导地位,多元治理体系有待完善。

再次,城市治理缺乏主体间有效协同。由于政府与其它治理主体地位差距悬殊,多元协同治理尚未实现。在治理主体之间,政府部门与其他治理主体的协同较少。治理主体之间缺乏清晰的权责划分,且受长期管制思维惯性的影响,非政府机构及公众个体参与城市公共事务治理的渠道有限。例如,政府拥有大量治理信息,其他治理主体难以接触这些信息,很难真正参与城市治理(马闯,2020)。即便在政府内部,部门间协同也存在较大困难。治理信息分散在不同政府部门,政府跨层级、跨部门存在信息壁垒,不时出现“数据烟囱”“信息孤岛”等现象,而且部分政府部门的职权分配不合理,彼此间缺乏有效合作。

最后,城市治理效率有待提高。城市治理效率体现在治理主体的决策科学化和治理对象的满意度。一方面,单一治理主体难以实现决策科学化。政府作为单一治理主体,难以全面考虑不同利益主体的诉求,其决策过程难免存在局限性和片面性,无法实现决策科学化。另一方面,公众对城市治理满意度有待提升。政府广泛吸纳意见建设还有不足,公共政策的制定与执行在实践上有时未得到公众的广泛接纳,治理主体的服务供给与治理对象的服务需求之间存在偏差,影响公众对城市治理的满意度。

为解决城市治理的现实困境,物联网、大数据、云计算等新一代信息技术被引入城市治理领域并取得应有成效,智慧城市成为城市“善治”的标杆。然而,智慧城市也面临治理成本过高、权责界定模糊和隐私保护薄弱等难题(高奇琦,阙天南,2020),由于区块链技术要比单纯的大数据、人工智能等技术更具有革命性和颠覆性(汤文仙,胡雅芬,2020),它的出现为解决当前城市治理问题和智慧城市难题提供了重要的技术保障。

区块链本质上是一种集体维护可靠数据的分布式账簿系统,具有公开透明、集体维护、不可篡改和全程追溯等特性,可以保障区块链中的信息真实可信,对经济社会发展具有重要作用。我国高度重视区块链技术,中共中央政治局曾于2019年10月24日就区块链技术发展现状和趋势开展专题学习,政府和实业界也在加快推动区块链技术和产业创新发展。

区块链关键技术主要包括:(1)分布式账本技术。在分布式账簿系统中,每一个节点成员拥有公共账本的备份系统,与系统中其它节点成员的账簿版本一模一样,且保持同步更新。分布式账本技术能够实现区块链系统的信息公开透明。(2)非对称加密算法。通过加密算法,只有经过授权的节点才能接触到账本中的信息,保证区块链系统中的信息隐私不被侵犯。(3)共识算法(又称“共识机制”)。账本中的信息只有经过所有节点成员一致同意以后才能添加进去,这一点要通过复杂的共识算法才能实现。该技术可以保证区块链所有节点成员对信息进行有效监督。(4)时间戳技术。当新的信息添加到账本时,它需要带上一个时间戳,且过去的信息不能被消除,区块链可以追踪账本信息变化的历史,从而保障区块链信息的真实性。(5)智能合约技术。它用计算机语言取代法律语言来记录交易条款,在满足相关条件时自动触发计算机程序,无论当初签署协议的交易双方是否反悔,都能实现合约自动执行及监督,从而保障区块链系统的信用可靠性。

目前,区块链技术已经应用于金融、会计、保险、供应链管理、版权验证等领域,其在政府治理及社会治理领域中的应用前景也引发学者关注(张毅,肖聪利,宁晓静,2016;王鹏,丁艺,2017;王毛路,陆静怡,2017;吕俊延,2020)。不仅如此,区块链技术特性与城市治理价值理念高度契合,将区块链技术应用在城市治理中,有助于形成多元参与的城市治理体系,实现协同治理模式,构建城市社会信用环境,充分利用各主体资源能力,提升城市治理效率和公共服务满意度。

(一)构建多元参与城市治理体系

当前的城市治理体系是政府主导的单一治理主体,社会中介组织、企业、公民等其他治理主体受制于政府决策权威和信息枢纽的限制,没有真正成为城市治理的参与者。区块链技术能够推动单一治理体系向多元治理体系转变,即通过其分布式网络特征,为城市治理带来对等化网络结构,使得强控制、强结构的“中心化结构”转变成弱控制、扁平化、网络化的“多中心结构”(赵金旭,孟天广,2019)。

首先,分布式账本技术推动城市治理体系更加开放。在区块链环境中,分布式账本技术保障了节点成员的相对平等地位,每个节点成员拥有相同的账本信息,政府在城市治理体系中不再占据唯一的中心地位,而是与社会中介组织、企业及公众等其他治理主体一样处于相对平等的地位。政府角色从过去的领导者、管理者转变为城市治理的协调者和参与者,城市治理体系呈现扁平化和分布式结构。

其次,P2P组网技术实现治理主体的直接连通。区块链的底层网络技术是peer-to-peer组网技术(P2P组网),又称为“对等网络”。P2P技术使得各个治理主体之间直接连通,信息数据的传输、交易、记账等事项不必通过中心节点(过去通常由政府扮演中心角色),事项记录完整存储在区块链不同节点中,城市治理主体可以在任意节点都可以访问完整记录,参与监督各类事项的规范性和合法性。

再次,共识算法赋予城市治理主体平等权力。在区块链环境中,城市公共事务的决策或解决需要获得各个治理主体的一致认可或批准,每个治理主体对公共事务的解决拥有话语权或者投票权,激励每个主体参与城市治理的主动性和积极性。

(二)形成多元协同城市治理模式

城市治理体系变革引发治理模式创新。在区块链环境下,管制及控制等传统治理方式不再有效,不同治理主体必须通过沟通、协调、合作等方式处理公共事务,从而形成多元协同的城市治理模式。

一方面,区块链技术促进城市治理信息充分共享。信息共享是多元协同的重要基础,分布式账本和P2P等技术促进信息在不同治理主体之间实时传输、公开透明、全面共享。第一,区块链利用分布式账本技术,通过预设的数据同步规则,使各节点成员达成数据的一致,能够从技术层面解决政府内部“数据烟囱”“信息孤岛”问题,使科层制从横向流程上实现一站式服务,从纵向层级上压缩中间层级冗余(赵金旭,孟天广,2019),促进信息在不同治理主体之间的充分共享。第二,区块链又能保证各个治理主体获取数据信息的公开透明,促进信息共享,提升信息效率,推进构建分布式P2P网络,杜绝“信息壁垒”现象。

另一方面,共识算法促进城市治理中的多元协同治理。共识算法是区块链的核心关键技术,它包括工作量证明(Pow)、权益证明(PoS)、股权授权证明(DPoS)以及Pool验证池等多种形式,不同算法都是以解决数据一致性和有效性为目标。在没有强有力的第三方机构协调、监督以及决策权高度分散的前提下,共识算法针对数据的一致性和有效性达成共识,各节点成员各尽其责而又自发协调,形成有效的集体维护机制。在城市治理过程中,政府、社会中介组织、企业及公众在共识算法驱动下,共同参与和决定城市公共事务。例如,在城市社区事务投票表决、社区代表投票选举、小区居民公约共同协商等城市居民共同参与公共事务讨论与决策时,均可以采用多方协商方式来进行处理。

(三)重塑城市社会信用

英国《经济学人》2015年10月30日撰文指出,区块链是一种“产生信任的机器”(Economist,2015)。一般而言,城市人员流动性较强,大多数社会成员相互接触少,彼此不熟悉,很难建立信任关系,而区块链在重塑城市社会信用方面拥有明显优势。它利用多种技术构建可行的软件系统,节点成员无需信任合作或交易的另一方,只需要信任区块链协议下的技术系统即可实现交易或进行合作,这种信任关系建立在信息公开透明、信息安全可靠以及有效惩戒违约者基础之上,能够重塑城市社会信用。

首先,共识算法促进信息公开透明。共识算法通过全网广播、全员参与、全网验证等方式,使得所有治理主体能够充分掌握治理对象、治理活动、治理过程等城市治理相关信息,充分了解城市治理动态。

其次,加密算法保障信息安全可靠。信息欺诈是当前城市治理中的一种顽疾,然而,在区块链环境下,非对称加密算法、时间戳技术、共识算法等技术可以保障信息的安全性。第一,非对称加密技术确保了存储和传播过程中数据的安全,在数据交换和传输过程中,未获得数据拥有者的授权无法访问数据。将区块链应用电子病历、电子档案,可以确保医疗数据、用户资料等涉及民众个人隐私的信息不被泄露。第二,基于加密算法、时间戳技术和分叉处理技术,各节点达成共识以后提交的记录一直存在,并且由于每一个区块都是与前续区块通过密码学证明连接在一起的,如果某个区块受到破坏或攻击,就必须将该区块之前所有区块内的数据及密码学证明进行重构,技术难度极大,从而保障区块链数据的不可篡改性。第三,共识算法确保任何数据的更改要经过全部成员的一致认可且全程留痕。通过上述技术,区块链可以保障城市治理信息真实可靠,不会发生信息欺诈问题。

再次,智能合约惩戒违约行为。智能合约是将法律条款(例如协议执行规则、违反协议的惩罚措施等)以计算机编码方式存储在区块链系统,当协议中的条件被满足时,该协议被计算机系统自动指定执行。城市治理涉及各种公共事务处理,少数社会成员因追求个体利益擅自取消交易或违反协议,影响城市有序运行。由于智能合约的执行具有强制性和自动性,其过程又可追溯,因此,每个治理主体可对城市治理各环节查询并得到明晰的结果,责任和义务也随之明确,同时避免因权责不明、界限模糊产生的矛盾与纠纷。

(四)提升城市治理效率

区块链技术不仅提升了城市公共服务水平,而且提高了社会治理效率,进一步提升了公众对城市治理的满意度。

一方面,分布式网络和P2P技术提升公共服务水平。第一,分布式网络推动更多主体参与城市公共服务。区块链构建了多元参与的城市治理体系,除了政府以外,社会中介组织和企业也成为公共服务提供者,城市公共服务从原来的“一对多”方式转变为“多对多”方式,提高了公共服务效率。第二,P2P技术促进不同主体之间的公共服务供给。P2P促使服务供给方与需求方之间直接对接,加快信息流、资金流、商品流、服务流的流动,公共服务不需要中介方即可直接实现,极大提高了公共服务效率。区块链能源是城市公共服务的经典应用。美国LO3 Energy公司利用P2P技术,在纽约市布鲁克林区部署了微电网交易平台,市民可以在P2P网络中直接购买或销售电力能源,消除了对中间服务的依赖,提高了能源服务效率。

另一方面,区块链技术提高社会治理效率。区块链推动城市治理向自动化、智能化方向发展,减少监管成本和时间成本,社会治理效率不断提高。第一,智能合约提升城市治理自动化水平。智能合约用计算机程序代替法律仲裁方式,当满足触发条件时自动执行交易程序,不仅减少了法律诉讼中的人为因素,而且减少了因法律诉讼过长给当事人造成的损失。第二,时间戳技术降低监管成本。例如,区块链可应用于市场监管、征税工作中,如追溯假冒伪劣产品的源头,防止其流向市场,或对电子发票信息进行查询,使财务交易透明化,从而降低监管成本。第三,缩短治理时间。在计算速度方面,区块链的计算能力是世界上最快计算机的28000倍,将其应用于“城市大脑”计算可以缩短数据处理时间。

新兴的区块链技术具有广阔的应用前景,对城市治理创新带来新机遇,但是,由于城市治理体系、机制及制度滞后于区块链技术发展,区块链也对城市治理创新带来一些挑战。

(一)区块链基础设施脆弱性的挑战

区块链的概念提出仅有十余年的时间,当前仍然处于区块链技术发展初期,无论技术本身还是技术应用仍然还存在一些风险,对城市治理创新具有一定影响。

首先,区块链技术本身具有不确定性。区块链包括分布式账本、P2P组网、非对称加密算法、时间戳、共识算法、智能合约等多项关键技术,其中部分技术属于新兴技术,技术的稳定性、安全性有待加强。例如,2016年6月17日,区块链公司Slock.it的DAO项目遭到黑客攻击,后者利用智能合约的漏洞窃取DAO资产。此外,上述技术涉及数学、密码学、互联网工程、程序设计等多个学科领域,区块链是这些关键技术的集成应用,不同技术领域的兼容性还有局限性。

其次,区块链算力需要强大的能源支撑。区块链运行依托不同地点的分布式网络,其运行过程需要调用大量计算机资源进行计算,电力能源耗费量大。例如,比特币的工作量证明机制(POW)每年就要消耗几十亿美元的电力,造成巨大的能源消耗。一旦缺乏足够能源,区块链系统很难平稳运行。

再次,区块链应用较为缓慢。区块链技术的应用依次分为区块链1.0(可编程货币)、区块链2.0(可编程金融)和区块链3.0(可编程社会)等阶段,当前区块链应用主要是区块链1.0的日益成熟和区块链2.0的初步应用,距离成熟的区块链3.0还有较远距离,基于区块链的城市治理还需要较长时间才能全面实现。

(二)区块链自组织运行的挑战

在区块链环境中,城市治理系统是一个点对点的分布式网络,治理主体之间进行充分的信息共享,这个“去中心化”的分布式网络将以自组织方式运行。然而,在缺乏政府这个强中心的控制及有效、稳定、公平激励的分布式对等社会网络中,如何引导社会中介组织、企业、公众等治理主体进行有效有序的协同运转,是城市治理创新面临的重要难题。

一方面,实现“去中心化”结构有一定难度。在人类历史上,单中心结构和多中心结构是两种典型的组织结构和形态,真正意义上的“去中心化”或分布式网络几乎很难见到。无论是信息通信领域(如分布式计算、云计算),还是能源领域(如能源互联网),分布式网络中某些节点在信息资源调度、算力分配、信息流动等方面要比其它节点拥有更大权限。

另一方面,自组织运行保障也有一定难度。共识算法为城市自组织运行提供了技术支撑,但是,城市协同治理的复杂性决定了现有共识算法很难满足城市运行的多方面需求,区块链可能仅在城市治理部分领域发挥作用。

(三)区块链监管的挑战

近年来,人们对区块链的“去中心化”“去中介化”“去信任”“自组织”等特性非常关注,这是对区块链给予厚望的重要原因,然而,这并不意味着区块链系统运行不需要监管。一方面,区块链的“去中心化”并不意味着“去监管”,即便有智能合约能够约束投机者或者惩戒违约者,区块链仍然需要监管,否则,可能持续地自组织运行。另一方面,区块链的“去信任”也不意味着“去监管”,信任关系并不能代替监管手段,区块链仍然需要必要的监管。

区块链背景下的城市治理体系包括政府、社会中介组织、企业及公众等所有利益相关者,谁来监管城市系统运行则是一个值得探讨的重要问题。

(四)区块链对现行城市治理机制和制度的挑战

区块链作为分布式网络、P2P组网、加密算法、共识机制等技术的新型应用模式,具有全新的理念与思想,需要更新的城市治理理念、治理机制及治理制度,因而对现行城市治理机制和制度带来挑战。

首先,区块链对政府管理权威带来挑战。在区块链环境下,政府由原来的领导者和管理者变成协调者和参与者,政府管理权威受到挑战,区块链技术应用容易受到部分政府部门的抵触。

其次,区块链带来政府职能的变化。随着治理结构和角色变化,政府职能也发生了巨大变化。一方面,市场监管、行政许可、行政管制等传统的政府管理职能大为削弱甚至消解;另一方面,政府衍生出新的职能需求,自组织运行需要政府发挥新的协调作用,在城市治理中发挥积极作用。

其次,区块链应用与现行法律法规的冲突。以区块链中的智能合约为例,智能合约能够自动执行及监督交易合约,但这与当前法律法规对合约主体及主体间行为约束关系的相关要求存在冲突,传统合约法规难以适用于智能合约的应用,对城市治理效率带来一定影响。

最后,区块链应用需要专门的、适用性的新法律法规。从“技术—组织”观点来看,体制机制、制度安排与技术进步相比具有一定的滞后性,技术应用和渗透需要更新相关组织机构和制度安排。当前,数据已成为经济社会发展的五大生产要素之一,数据确权、数字货币应用区块链技术已经实现,但是这些技术应用或技术产品需要制定专门的法律条款加以确定,才能广泛应用于城市治理中。

区块链作为一种新兴的互联网技术,对城市治理创新带来双重影响,不仅对城市治理创新有积极的促进作用,而且也会给城市治理带来一些挑战。

随着区块链技术的不断发展,它对城市治理创新的影响还在不断演化发展。全面揭示区块链技术对城市治理创新带来的影响,有助于发挥区块链对城市治理创新的积极作用,推动区块链技术在城市治理中的深入应用,建设美好城市,满足人们的美好生活需要。

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