公共图书馆全馆型委托运营模式研究*——以六安市图书馆为例

严贝妮 张子珺 刘亚东

（1.安徽大学管理学院 安徽合肥 230039）

（2.六安市图书馆 安徽六安 237000）

全馆型委托运营指政府将公共图书馆的整体运营管理，通过有偿或无偿方式委托社会组织向社会公众提供，是社会力量参与公共图书馆运营的方式之一[1]。政府在2011年时开始出台一系列政策鼓励社会资本进入公共文化服务领域，如《中华人民共和国公共图书馆法》为社会力量参与公共文化服务提供了法律依据和保障，《“十四五”公共文化服务体系建设规划》中指出“十四五”时期公共文化服务体系建设的主要任务之一是使“政府主导、社会力量广泛参与的公共文化服务供给机制更加成熟”[2]。

关于社会力量参与图书馆建设的研究主要聚焦在三方面：第一，社会力量与政府等主体间的关系。如汪圣认为购买者、承接者和消费者三个主体的共同作用，导致政府购买公共文化服务供需错位、服务质量不高和公平性欠缺[3]。胡安琪从法权互动的角度考察政府、社会力量和公众之间的关系，构建出公共图书馆政社合作的法权互动关系模型[4]。第二，图书馆社会合作的机制和路径。如易斌等人认为政府购买运营服务是提升区级图书馆服务水平的有效路径[5]。王平等人提出图书馆管理者驱动的“以资源为核心”的总分馆与社会合作融合路径[6]。第三，图书馆社会化运营管理的典型案例。如社会力量助推郑州市城市阅读空间的品牌化[7]。粤港澳大湾区“图书馆之城”建设创建了可复制的成熟模式[8]。面向用户碎片时间的公共图书馆分馆遵循着“短平快”和“以人为本”的服务理念[9]。公共图书馆引入社会力量合作打造特色阅读空间“悦·书房”，在保持书店特色的同时，充分发挥了公共图书馆的专业优势[10]。

“十四五”时期要求更高的公共文化服务建设质量，公共文化设施配置要“精”且“足”，六安市图书馆是全国首家采取全馆型委托运营模式的市级公共图书馆[11]，自2019年开馆以来陆续被光明日报、人民网、新华网、安徽日报、皖西日报等媒体累计报道1 244次。该模式将六安市图书馆的运营工作全部委托给社会力量，而政府只负责监督以及控制图书馆的发展方向。经过两年多的运营，六安市图书馆的服务已经具备更好的质量和更高的效率，读者愈发乐意参与图书馆的活动，培育相关技能，享受读书生活，激发文化热情，增强精神力量。因此，本文运用访谈法对六安市图书馆运营副馆长进行访谈，在深入了解了六安市图书馆的全馆型委托运营项目后，利用案例分析法揭示了六安市图书馆的全馆型委托运营模式并分析该模式的优势，希望为创新公共图书馆社会化运营管理模式提供参考。

为优化六安市公共文化设施的配置，六安市委和市政府在2016年建成了面积为2万平方米的六安市图书馆主体建筑，并且未遵照传统的批准编制、配齐人员的路线，而是按照“具有全国影响力、专业化水平高”的标准通过政府购买公共文化服务的方式引入安徽新华发行集团[12]，并与其下属上市公司安徽新华传媒股份有限公司（皖新传媒）签订战略合作、装修工程、委托运营等协议，将六安市图书馆的装修工程与运营服务作为一个系统工程交由国有企业负责，在皖新传媒完成六安市图书馆装修工作后，继续由其负责六安市图书馆的运营管理。

六安市图书馆于2019年6月30日开始试运营，在新冠疫情的冲击之下，仍取得了较好的社会效益，于2020年获得了安徽省“十家最美图书馆”“十佳夜读空间”的称号。2万平方米的建筑空间共有五层，设有文学、社会科学、自然科学、少儿、低幼、报刊、视障七个主要阅览区，总阅览座席1 300个，还设有报告厅、沙龙区、读者培训室、休闲区、视听区等功能区域。截至2021年12月31日，注册读者量106 234人，馆藏文献资源54万册件，数字资源库21个，文献累积外借量1 923 246册次，数字资源访问量7 974 501次；
举办活动1 480场，其中线上活动200场；
拥有456人的志愿者团队，其中专业志愿者95位；
2021年在职员工62人，现设运营馆长1名、运营副馆长1名。

全馆型委托运营模式与传统政企合作模式略有差别。在传统政企合作模式中，社会力量一般参与图书馆的某一服务环节或单独的项目，而在全馆型委托运营模式中，社会力量不仅承接图书馆的前期场馆空间设计和设备配置等工作，而且负责图书馆的总体运营。六安市图书馆的全馆型委托运营模式包括运营主体和运作流程。下文将分别分析该模式的主体和运作流程。

3.1 六安市图书馆全馆型委托运营两大主体

六安市政府和皖新传媒是六安市图书馆全馆型委托运营模式中的两大主体，即政府方和企业方，也可看作购买主体和承接主体。六安市政府在公共图书馆建成之初即着手寻找合适的承接方，在全方位评估了能够参与公共文化服务的社会力量后，最终决定引入皖新传媒承接六安市图书馆的全馆型委托运营工作。

皖新传媒实力雄厚，是全国出版发行业中首家主板上市的公司，并且于2011年跻身全国知名文化企业，2016年进入中国企业500强，其业务范围涉及文化消费、教育服务、物流等。该公司在公共文化服务领域也有相当快速的发展，自2017年承接六安市图书馆以来，至2021年底还参与运营了合肥市包河区图书馆、徐州市云龙区图书馆、徐州经开区图书馆、六安市叶集区图书馆、蒙城县图书馆以及太和县图书馆，中标了阜阳市图书馆、马鞍山市博望区图书馆和六安市霍山县图书馆，并形成了可供复制的经验模式。皖新传媒正式承接六安市图书馆的运营任务后，六安市政府成立了六安市图书馆运营管理中心，该中心制定了运营考核指标，并且负责监督、评估以及考核承接方的业务绩效。

3.2 六安市图书馆全馆型委托运营的运作流程分析

六安市图书馆全馆型委托运营的运作流程包括准备阶段与施行阶段，如图1所示。准备阶段从政府方设立投资与运营领导组开始。政企双方完成契约签订后，企业方开始着手场馆设计、设备采购和装修工程等工作，政府方也同时设置了工程监理和跟踪审计小组，对企业方的工程项目进行监督管理。在硬件设施准备齐全后，委托运营的施行阶段正式开始。这一阶段中六安市政府又设立了六安市图书馆运营管理中心，该中心负责监督和评估皖新传媒的运营工作，皖新传媒设置运营馆长统筹六安市图书馆的运营工作，并同时与皖新传媒公司总部和六安市政府保持沟通、协调。

图1 六安市图书馆全馆型委托运营模式流程

3.2.1 准备阶段

在全馆型委托运营的准备阶段，政府方通过设立相关领导小组和工程监督小组的方式，把控着政企合作的节奏以及工程的质量。在企业方进行场馆设计时，六安市政府提出要将皖西作家、皋陶文化、红色文化等六安市的本地文化符号融入场馆设计装修中，发挥了政府引导的作用。企业方承接项目之后，利用其设计、装修及运营一体化和内部沟通协调的便利，提前制定运营方案，并在设计装修阶段融入运营方案的具体要求，使得场馆设计能够精准对接后续运营的需求，体现了“以运营为核心”“运营先导”的理念。

3.2.2 施行阶段

在全馆型委托运营施行阶段，政府方设立六安市图书馆运营管理中心（对外称“六安市图书馆”）承担运营审核把控和业务绩效考核的任务，皖新传媒设立正副运营馆长负责图书馆的常态化运行管理。

（1）组织结构

与传统的图书馆业务部门设置不同，六安市图书馆随着不同时期的主要任务，不断灵活调整适应业务需求的组织结构。刚开馆时，由于馆内事物繁多，所以部门划分较细，设置了1位运营馆长和3位运营副馆长。运营馆长分管人力财务部并统筹3位副馆长的工作，3位运营副馆长共分管了7个部门，分管部门如图2所示。

图2 六安市图书馆组织结构（旧）

在运营趋于稳定之后，六安市图书馆对于组织结构实施了改革，以加强部门之间的管理和沟通效率。目前的组织结构如图3所示，由运营馆长直接负责综合管理部，综合管理部即相当于一个后台支持部门，负责采编、咨询、人事、行政、技术和宣传工作。虽然该部门的业务范围较广，但采编、人事、行政、技术和宣传等工作都有运营公司总部相关部门的支撑，一部分工作内容交由总部统一调度和执行。运营副馆长则负责成年人读者部和未成年人读者部，即前端服务部门，直接与读者对接。

图3 六安市图书馆组织结构（新）

这种组织架构的特点是降低跨部门协作的难度，运营馆长在负责综合管理部的同时也调配副馆长的工作，副馆长则直接管理两个前端部门。正副馆长们需要把控图书馆的发展方向、公益性特征、资产管理、服务质量等方面内容[12]。这样的分工使得图书馆的组织更严密、管理更集中。在馆员配置方面，包括馆长在内的六安市图书馆全体馆员均未加入六安市政府的编制，而是签订了劳务合同，由皖新传媒负责培训和管理，分布于图书馆的各个部门当中，截至2020年，六安市图书馆馆员本科以上学历达到69%，是六安市图书馆能够提供较高服务水平的人力保障。

（2）资源建设

在纸本文献资源方面，政府方与企业方通力合作，保障了图书质量和图书外借率。政府方将图书采购任务交由皖新传媒后，皖新传媒利用其掌握的市场数据、借阅排行以及馆配业务的专业力量，为读者编制图书馆采购方案，并利用其图书选购、采编的经验和专业馆配资源服务团队直接为六安市图书馆采购图书。另外，图书馆的文献采选工作还开通了现场采访、读者在线荐购、“你选书、我买单”、接受捐赠等途径[13]，确保能采购到读者需要和满意的图书。

企业方在采购图书时，需要满足政府方的一系列要求，例如六安市图书馆首批图书采购时的要求是：图书来自国家百佳出版社的比例需高于采购总量的85%；
图书出版时间为采购时近三年出版的比例不低于采购总量的85%；
重点保障六安市特需的《皋陶文化图书专区》；
由企业负责全部图书编目、加工、上架等工作[14]。同时，所有到馆图书均由政府方组织第三方进行到馆拆包、逐本验收，并出具验收报告以保障图书采购质量。

由皖新传媒负责纸本文献资源的采购，能够使其更好地全力投入到六安市图书馆的运营工作当中。图书采购后，需要对图书进行上架陈列和提供借阅服务。为提升图书展示效果，图书馆创新图书分类方式，结合营销热点，引入热门作者和主题标引。在展示书籍时采用封面展示、主题展示和书脊陈列等方式。为加强特色文献资源建设，六安市图书馆还建立了红色文化专区、皖西作家学者专区、参考阅览专区和皋陶法律专区，体现了六安的地方特色。上述措施使六安市图书馆截至2021年底的馆藏图书整体外借率超过359%[15]。

（3）特色活动

自2019年8月举办第一场活动开始，截至2021年12月31日，六安市图书馆共举办活动1 480场，其中有影响力较大的品牌活动，也有契合时事的主题活动，更有为特殊群体开展的专门活动。将六安市图书馆举办的活动按照面向对象分，可分为面向成人的读者活动和面向未成年人的读者活动，这种分类也符合六安市图书馆的部门分工。成人读者活动主要面向六安市市民开展，未成年人读者活动面向婴幼儿、中小学生和高中生开展。在划分活动对象的基础上，六安市图书馆将举办的各类活动进行了进一步划分，详见表1。

表1 六安市图书馆读者活动情况

①阅读推广。阅读推广类活动是六安市图书馆的主打系列活动，皖新传媒利用其在出版传媒领域累积的作家资源优势，邀请了众多文化名人和知名作家做客六安市图书馆，开展了包括新书分享会、阅读分享会在内的各种阅读推广活动。例如皋城公开课活动，邀请过全国各地知名学者专家来到六安市图书馆开展公益讲座，并同时进行线上直播，2020年共举办8场讲座，现场读者人数2 860人，线上的两场直播观众人数达到8万人，不仅使得皋城公开课这一阅读推广品牌深入人心，更有效提升了六安市图书馆的知名度，扩大了图书馆的社会影响力。六安市图书馆也善于抓住节庆和社会热点事件推出主题阅读推广活动，例如“4·23”世界读书日主题活动、国庆系列主题活动等。

②非遗历史。六安市图书馆注重对非物质文化的宣传推广工作，不仅在馆内设置了皋陶文化专区，也定期举办相应的文化讲座和活动，例如皋陶法治专区、皋城观皋陶、皋城印象等活动。除皋陶文化外，其他历史文化也是六安市图书馆的推广内容，图书馆举办过庐剧班、葫芦烙画分享沙龙、篆刻艺术鉴赏活动等。

③兴趣爱好。六安市图书馆举办的兴趣爱好类活动一般有固定的开展对象。如国风妆发体验、手机拍大片等活动主要吸引青年读者参与，而萨克斯班、葫芦丝班等则主要吸引中老年读者参与。

④健康健身。健康健身类活动既介绍中医养生知识，也教授健身技巧、运动技能，满足了读者多方面的需求。

⑤教育培训。教育培训类活动以职业技巧和家庭教育培训为主，其他类型的培训为辅。商务礼仪课和家庭教育公开课是图书馆的常驻教育培训类活动，兼顾了成年人职业技能需求和家庭经营技巧的需求。

⑥弱势群体支持。弱势群体支持类活动主要面向老年人、残障人士开展。上文提到的葫芦丝班、民族舞班和萨克斯班等都是主要面向老年人开展的“常春藤”系列活动。六安市图书馆面向视障人士举办过“阅读的方式不止一种”盲人节特别活动，活动内容包括盲文阅读、听书、无障碍电影等，视障读者从触觉、听觉的角度受到文化的滋养。此外，六安市图书馆在金寨县和霍邱县具有较多留守儿童的地区建设运营了3家映山红书屋，通过开办图书流动站、优质图书下乡等方式帮助留守儿童接触到更多图书，培养孩子们的阅读技能和习惯。

面向未成年人的读者活动主要分为阅读类、休闲娱乐类、学业辅导类和亲子类，旨在培养小读者的阅读兴趣、阅读能力，提升小读者的学习能力，开阔他们的眼界。家长与小朋友能共同参加的活动不只局限于亲子类活动，六安市图书馆鼓励大小读者携手积极参与其他各种类型的活动，这既有利于亲子感情的培养、家庭关系的巩固，也有利于家长之间分享育儿经验，达到事半功倍的效果。

六安市图书馆鼓励读者成为各个活动的主导者，分别面向成年人和未成年人招募志愿者，进行培训后使其成为阅读分享会、儿童绘本阅读会的主持人。截至2021年底，六安市图书馆志愿者数量已达到了468人，总服务人次达1 111人，总服务时长达6 666小时，读者以志愿者的方式参与图书馆活动既能够使他们熟悉图书馆工作流程、培养对图书馆的热爱，也有利于图书馆进一步扩大社会影响力。

（4）分馆建设

金马社区分馆、中央公园分馆以及东苑社区分馆是由六安市文化和旅游局规划建立的三家六安市图书馆分馆，分馆定位为社区阅读空间。三家阅读空间的读者服务政策与总馆一致，除免证阅览、手机扫码借阅以外，还做到了通借通还、线上免押金办证等便民服务，并且支持读者线上下单。总馆将图书馆服务免费配送至分馆，方便不便到馆的居民也能享受到图书馆的优质资源和服务。

2021年10月份，金马社区分馆所在社区荣获安徽省唯一一家由中国图书馆学会授予的全国“书香社区”称号。金马社区分馆馆藏文献7 000余册，由于楼上是社区科普馆，因此特别增加了自然科学类图书，利用丰富的科普资源开展读者活动，定期举办绘本阅读活动、科学仪器体验活动等，建成了“爱科学，乐体验”特色活动品牌。该分馆还与皖西学院建立了大学生专业志愿者团队，大学生们成为各类儿童活动的小老师[16]。六安市图书馆总馆与三家分馆通力合作，营造了浓厚的书香氛围，为六安市居民的社区活动提供了更多的选择，并使得居民们的文化水平和志趣得到了提升。

4.1 社会力量承接运营工作，推进公共图书馆发展

六安市政府引入社会力量对六安市图书馆进行全馆型委托运营，从各方面提升了六安市图书馆服务的质量。六安市图书馆建成初期，六安市政府便考虑到编制缺乏和人才缺乏的问题，因此决定将六安市图书馆的工程项目和运营管理工作交由社会力量来完成。六安市图书馆全馆型委托运营模式的准备阶段能够利用场馆设计承包商和委托运营承包商的一致性，做到场馆设计精准对接运营需求。在全馆型委托运营模式的施行阶段，由于场馆设计工作与委托运营工作都交由企业方负责，因此企业方可以与政府方交流协作，预先制定出委托运营方案，并结合场馆设计中的空间功能划分灵活调整运营内容和服务重点。而且，企业方负责六安市图书馆馆员的招聘和管理，缓解了六安市政府编制紧张的问题，所招馆员素质较高也扭转了政府在提供公共文化服务时人才不足的困境。

在服务上，六安市图书馆秉承以读者为中心的宗旨，实现办证、借还、书目检索和数字资源阅览的全流程自助。建立了居民服务“一卡通”，实现社会保障卡在六安市图书馆的一卡通行，居民持社保卡可线下借还图书、参加活动，线上可直接绑定微信公众号使用线上服务、浏览数字资源等。建立云平台、你选书我买单、微信客服等16个线上系统，将客流分析系统接入安徽省文化云平台，检测服务效能，建立意见收集与反馈机制，以提升服务品质和读者体验。对图书馆的运营过程进行管理检查和数据分析，资源建设中心每周对排架情况进行检查，每月对读者利用文献情况进行数据分析并形成报告，通过数据发现管理中心的问题并及时解决。一系列创新举措提升了六安市图书馆的服务水平，降低了读者的阅读门槛，实现了公共文化服务的公益性、均等性和便捷性。

4.2 政府全程监督把控方向，企业确保运营效果

六安市图书馆虽然采用全馆型委托运营模式，但是也需要政府全程监督企业方以及把控图书馆发展方向。在六安市图书馆全馆型委托运营模式建设的准备阶段，也就是六安市图书馆场馆设计装修的时期，六安市文化和旅游局派出负责人全程参与装修工程监理以及跟踪审计。这一负责制度，不仅能够控制工程质量，而且能够监督承包商在装修过程中将六安市传统文化融入设计中。在六安市图书馆全馆型委托运营模式的施行阶段，六安市机构编制委员会成立了六安市图书馆运营管理中心，承担六安市图书馆运营审核和年度绩效考核的工作，制定以及细化年度考核标准和实施办法，并将考核结果与服务费挂钩，从而做到跟踪监管企业方提供服务的全过程，以便及时发现并解决问题，保证全馆型委托运营模式的顺利运行。

政府将责任理念、合作理念、契约理念融入与社会力量的合作中，在具体实施过程中，做到了细化操作流程，完善配套政策，并对公共服务进行定量化测评。企业方则通过设立运营馆长和运营副馆长跨部兼职的方式保障运营效率，使得运营服务是一项具有专门做法、专门机制、专门技术和专门手段的专业化工作[17]，从而确保运营过程中的服务效果与活动质量。

4.3 充分调用企业掌握资源，丰富资源建设活动开展

多元文化活动的开展是公共图书馆活力的体现，“服务活动化”也是社会力量参与公共图书馆整体运营的优势之一。六安市图书馆选择皖新传媒成为总承包团队的一大原因是皖新传媒作为出版发行业的大型国有企业，一方面为开展公共文化产业服务组建专业图书馆运营团队，另一方面拥有大量优质的图书资源以及作者专家资源，不仅能够为六安市图书馆的运营管理、文献资源建设提供良好的服务，而且能够邀请诸多著名学者和作家莅临六安市图书馆举行文化讲座、读者见面会及新书介绍会等活动，例如“皋城公开课”活动，先后邀请过王余光、徐雁、王立新、法医秦明、马伯庸、曹文轩等全国知名的学者作家来到六安市图书馆与读者进行面对面的交流，受到了读者的普遍认可和欢迎。六安市图书馆通过全馆型委托运营模式，充分调用了总承包商所掌握的人力、物力资源，大大丰富了资源建设和活动开展。在运营过程中以读者需求为导向，打破图书馆现有资源的局限，根据读者年龄层次和兴趣爱好设计活动，内容包括阅读、运动、养身、音乐、游戏等，不仅丰富了读者的业余生活，而且引导了读者培养新的志趣。

4.4 分馆建设提升读者到馆率，健全公共文化设施配置

公共图书馆全馆型委托运营的第四大优势，是政府能够与引入的社会力量合作迅速推进总分馆的建设，从而提高读者到馆率并且健全当地公共文化设施配置。六安市图书馆现有的功能虽已能满足大多数读者的需求，但是考虑到部分读者存在到馆困难、时间不充裕等问题，六安市图书馆在运营走上正轨后又建设了3所面向社区的分馆。其中中央公园阅读空间、金马社区阅读空间和东苑社区阅读空间由六安市图书馆采用总分馆模式进行管理，使得管理更为协调统一。为促进六安市图书馆的服务能够辐射至基层社区，每个阅读空间都有相应的建设要求，如中央公园阅读空间要求打造“文化+公园”的模式，金马社区阅读空间和东苑社区阅读空间要求探索关爱未成年人的新举措。皖新传媒作为六安市图书馆全馆型委托运营的总承包商，不仅掌握了六安市图书馆的完备信息，而且了解六安市各类文化设施的建设情况，因而也成为六安市图书馆分馆建设的承接商。

皖新传媒凭借运营六安市图书馆总馆的经验，在充分掌握六安市公共文化服务建设基本情况的基础上，不断向分馆输送经费、图书资源和人力资源，确保其服务有质有量地开展。三个分馆布局合理，管理统一，资源共享，满足了不同社区、各类型读者的需求，使得更多读者能享受到六安市图书馆的服务，扩大了六安市图书馆服务的辐射范围。

六安市政府通过引入大型国有企业承担六安市图书馆的整体运营管理工作，充分利用及发挥了政府与社会力量所拥有的资源和作用，使得双方在六安市图书馆的前期场馆设计装修中，以及后期的委托运营过程中通力合作，达到了互利共赢的效果，形成了可供推广的全馆型委托运营模式。该模式不仅保证了六安市图书馆服务的专业性和公益性，而且一并提升了六安市图书馆服务的范围和质量，在丰富六安市民文化生活的同时，也做到了惠及其下属县镇居民，推动了六安市公共图书馆服务的均等化发展。

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