河湖管理范围划定相关要求与若干问题思考

张细兵，涂声亮

(1.长江水利委员会 河湖管理局，湖北 武汉 430010；

2.长江水利委员会 河湖保护与建安中心，湖北 武汉 430010)

江河湖泊是水资源的重要载体，是行蓄洪水的重要场所，也是生态系统、国土空间的重要组成部分。河湖管理保护关系到国家水安全、生态文明建设和经济社会高质量发展。依法划定河湖管理范围，明确河湖管理边界，设立界桩等保护标志，是加强河湖管理的基础工作，也是《水法》《防洪法》《河道管理条例》等法律法规作出的规定，更是党中央、国务院全面推行河湖长制明确的任务要求。中国河湖众多，根据2011年第一次水利普查数据，流域面积50 km2以上的河流有45 203条，总长度150.85万km；
常年水面面积1 km2以上湖泊2 865个，水面总面积7.80万km2。近年来，根据水利部安排，全国各地结合河湖长制工作，积极开展河湖管理范围划定工作(以下简称河湖划界)。目前，已基本完成规模以上河湖(流域面积1 000 km2以上河流和常年水面面积1 km2以上湖泊)划界工作，为建立范围明确、权属清晰、责任落实的河湖管理保护体系奠定了基础。

目前，国内关于河湖划界的研究尚不多见，水利部发展研究中心河湖管理范围划定调研组[1]对江苏、宁夏等省河湖划界进行了调研，归纳了经验做法并提出了政策建议。朱锐等[2]选取全国10个省份开展了河湖划界情况调研，分析了存在问题并提出了建议。杨措[3]、曾晓春[4]、徐玲玲[5]、王海龙[6]等分别介绍了青海、甘肃、江苏、江西省河湖划界工作经验。本文结合长江流域河湖划界工作实际，对河湖划界相关要求、河湖划界与其他划界关系以及存在问题及对策进行探讨。

1.1 法规文件要求

(1) 河湖管理范围定义。《河道管理条例》第二十条规定“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区，两岸堤防及护堤地；
无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定”，第二条明确了所称河道还包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区。《防洪法》第二十一条针对河道、湖泊的管理范围作出了类似规定。由此可见，河湖管理范围划定可分为两种情况，有堤防时为两堤之间的河槽(含滩地)、堤身断面及护堤地，无堤防时为洪水河槽，图1给出两种情况下的河道管理范围示意图。

图1 河道管理范围示意Fig.1 Sketch map of river management scope

(2) 河湖划界实施主体。《河道管理条例》第二十条规定“河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”。《防洪法》第二十一条规定“流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；
其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定”。《长江保护法》第二十五条规定“长江流域县级以上地方人民政府负责划定河道、湖泊管理范围，并向社会公告”。由此可见，除流域管理机构直接管理的河湖外，河湖划界的实施主体是县级以上地方人民政府。

(3) 河湖划界工作安排。划定河湖管理范围是依法依规保护河湖的基础。1988年出台的《河道管理条例》、1997年颁布的《防洪法》，均明确要求划定河道(河湖)管理范围。2014年水利部发布《关于深化水利改革的指导意见》《关于加强河湖管理工作的指导意见》，要求依法划定河湖管理和保护范围；
印发《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》，明确了河湖划界工作安排和要求。2016年、2017年中办国办分别印发《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，均要求依法划定河湖管理范围。2018年水利部印发《关于加快推进河湖管理范围划定工作的通知》，进一步明确了河湖划界工作完成时限。

(4) 各地出台文件情况。从长江流域河湖划界情况来看，有些省份出台了地方标准，如贵州、重庆、甘肃、陕西、湖南、浙江等；
有些省份印发了技术要求或指南，如云南、四川、湖南、江西、安徽、江苏、河南、广东、福建等；
还有些省份制定了具体的工作方案，如西藏、湖北、上海、陕西等。各省份出台的文件主要从划界标准与要求、工作流程与内容、划界成果及验收等方面，对省内河湖划界工作进行了规范，同时明确了工作目标、责任分工及进度要求。

1.2 河湖划界与其他划界关系

(1) 与水域岸线范围关系。根据2019年水利部印发的《河湖岸线保护与利用规划编制指南(试行)》，河湖岸线是指河流两侧、湖泊周边一定范围内水陆相交的带状区域，带状区域由临水边界线和外缘边界线组成。对于有堤防的河段，外缘边界线可采用已划定的堤防工程管理范围的外缘线(即背水侧护堤地边线)；
对于无堤防的河湖，将已核定的历史最高洪水位或设计洪水位与岸边的交界线作为外缘边界线。由此可见，对于有堤防的河段，河湖管理范围线、堤防背水侧管理范围线、岸线外缘边界线可实现“三线合一”，如图2所示；
对于无堤防的河湖，河湖管理范围线、岸线外缘边界线可实现“两线合一”。

图2 河湖管理范围与岸线、护堤地关系示意Fig.2 Sketch map of relationship between river and lake management scope and dike protection scope

2016年11月，水利部和原国土资源部联合印发《水流产权确权试点方案》，要求依法划定河湖管理范围，以此为基础划定水域、岸线等水生态空间范围，开展水流产权确权试点。由此可见，河湖管理范围由水域和岸线两部分构成，是划定水域、岸线等水生态空间的基础。

(2) 与水利工程划界关系。2014年水利部印发《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》，对河湖划界和水利工程划界同时做出了要求。2021年水利部印发《关于切实做好水利工程管理与保护范围划定工作的通知》，要求“十四五”期间全面完成水利行业管理的水库、水闸和堤防等国有水利工程管理与保护范围划定工作。

河湖划界和水利工程划界关系密切，如有堤防河道，河道管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区、两岸堤防及护堤地，而两岸堤防及护堤地也是水利工程的管理范围。由于堤防迎水侧的护堤地本身就位于河道滩地上，因此河湖划界重点关注背水侧护堤地宽度(图3)。根据GB 50286-2013《堤防工程设计规范》规定，按照堤防工程级别确定，1级堤防30～20 m，2～3级20～10 m，4～5级10～5 m，大江大河重要堤防、城市防洪堤、重点险工险段的宽度可根据具体情况调整确定，如岳阳长江干堤护堤地最宽处达200多m。

图3 堤防管理与保护范围示意Fig.3 Sketch map of dike management scope and dike protection scope

此外，国内水库大都为河道型水库，水库也是河道的组成部分。由于依据的法律法规和规程规范的不同，水库管理范围和库区河道管理范围的定义不同。目前许多地方为简化起见，库区的河道管理范围直接采用水库库区管理范围。

2.1 存在问题

收集整理了长江流域片19省(自治区、直辖市)河湖划界成果及技术报告，并在“长江水利一张图”中上图，共上图河湖1.5万条(个)。组织技术力量，对流域内河湖划界成果进行内业抽查复核。组织对西藏、四川、江苏等10多个省(自治区)河湖划界情况进行现场调研。根据资料分析和现场调研，总结分析了河湖划界存在的共性问题。

(1) 部分划界成果不规范。通过对长江流域各地划界成果进行复核，发现存在如下缩小河湖管理范围的问题(图4)：不以主江堤，而以圩堤(子堤、生产堤、民垸堤、围堤等)划定河湖管理范围；
将江心洲、洲滩民垸划出河湖管理范围；
对滩地上的村庄、农田、耕地、涉河项目、建(构)筑物等进行避让；
无堤段划界依据的设计洪水位标准过低，如10 a一遇或以下；
河汊、湖汊、库汊等未划界。

图4 不规范划界成果实例Fig.4 Examples of non-standard river and lake management scope

同时还发现，由于依据的地形精度不够、划界标准不一致、实施单位分散等原因，引起河道上下游、干支流划界线不衔接、划界线明显与实际地貌不符(如偏移、错位)、划界线局部缺失或重复等问题。

(2) 无堤段划界标准不一致。依据GB 50201-2014《防洪标准》，城市河道防洪标准相对较高，设计洪水一般在20 a一遇以上，农村河道防洪标准相对较低，一般为10～20 a一遇，有的甚至仅5 a一遇。目前，各地大都以县级行政区为单元进行河湖划界，这样可能导致同一河段上下游、左右岸的防洪标准不一致，尤其是无堤防的农村河段，划界标准过低将使大片洲滩被人为划出河道管理范围，缩小了河湖水生态空间。这些被划出的滩地一旦进行城镇开发，将引起滩地被“合法”侵占而形成卡口，从而导致洪水壅高问题。此外，同一河段左右岸可能分属于城市或农村，由于划界标准不一致，可能出现同一高程下的土地开发建设，在农村岸段合法而在城市岸段不合法的情况，增加了河湖管理及岸线保护的难度。

(3) 与其他划界交叉或重叠。依据SL 106-2017《水库工程管理设计规范》，水库管理范围为水库土地征用线以内的库区，与河湖管理范围在定义上不一致。目前，针对水库常年回水区库段的河湖划界，各地采用的标准不一，如采用大坝的设计或校核洪水位、土地征收线、移民搬迁或迁建线等不同标准；
针对变动回水区库段，有的地方充分考虑了水库的调蓄和上游洪水的遭遇，有的考虑不全面。此外，还存在河湖管理范围与水利工程管理范围交叉、不衔接等问题，带来管理上的困难。

河湖划界还存在与其他部门划界范围存在重叠的情况，如自然资源部门开展的“三区三线”划定工作，需划定城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线，在目前已划定的河湖管理范围内，还存在有建制乡镇的洲滩民垸、基本农田和生态保护区等，这些区域分属于城镇空间、农业空间和生态空间，因此会增加河湖划界成果确权的困难。

(4) 其他问题。尽管《防洪法》《河道管理条例》对河湖管理范围进行了定义，但描述较为简略，且未对地下暗河、人工水道、入海河口、洲滩民垸、有规划堤防的河段、水库、蓄洪区、滞洪区等特殊情况进行细化，从而导致各地在具体实施过程中采用的标准不一，因此亟需出台全国性河湖划界技术标准。目前，河湖划界工作的实施主体是县级以上地方人民政府，大部分由市县组织实施，存在人员、财力、技术、资料等方面的差异，容易导致不同市县划界成果参差不齐，难以有效衔接和有机整合。

2.2 对策建议

针对上述问题，提出完善河湖划界成果及加强河湖管理工作的建议如下。

(1) 完善法规与标准。进一步完善《防洪法》《河道管理条例》等法律法规，从法律法规层面将河湖管理范围线作为“红线”，为河湖划界及河湖管理保护提供法制支撑，并出台河湖划界成果调整修订、审查复核等相关制度。尽快出台河湖管理范围划定标准及规范，进一步完善不同情况下的划界标准，做出差异化的规定。对于有堤段，应以流域综合规划、防洪规划确定或具有审批权限部门审批的堤线为依据划定河湖管理范围，有主管部门批复且近期将实施的堤防规划，也可作为河湖划界参考。对于无堤段，应以所在较长河段的整体防洪标准划定河湖管理范围，不再区分该河段内的城市和农村，如长江中下游干流均采用防御1954年型洪水为标准。需要行洪的江心洲、边滩民垸等，仍属于河湖行蓄洪区，不应划出河湖管理范围。蓄洪区、滞洪区运用几率低，在性质和管理上有别于一般的行蓄洪河湖，且有专门的法规制度规定，不应再按照河湖标准来划界和管控。

(2) 做好河湖划界管理。压实地方政府河湖划界和河湖管理保护主体责任，落实工作经费，加强督导考核。开展划界成果公告，加强宣传引导，倡导公众参与，确保河湖划界“红线”落地见效。完善河湖管理或河湖长制管理信息系统，推进河湖划界成果上图，建立河湖划界成果动态更新机制，促进信息共享和互联互通。做好河湖划界与“三区三线”划定等工作的衔接，推进国土空间规划“一张图”数据共享。目前，规模以上河湖划界工作已基本完成，实现了河湖划界“从无到有”的转变，下阶段应加强划界成果的审查、复核，确保划界成果依法合规，实现“从有到优”的转变。建议结合河湖长制工作，按照一级抓一级、层层抓落实的原则，由上级对下级划界成果进行审查，同时建议按照“省负总责、分级负责”的原则，由省级水行政主管部门对省内河湖划界成果进行审核，由水利部或流域管理机构对省管河湖及重要跨省河湖划界成果进行复核。

(3) 研究划定保护范围。对于划界标准较低的无堤防河道，建议按照《防洪法》要求，建立健全规划治导线管理制度，依据满足防洪需要的规划治导线来划定管理范围，或者进一步划定河道保护范围，以解决因农村河段河湖划界标准偏低带来的滩地被“合法”侵占问题。湖泊、水库等水体流动性差，水环境生态一旦遭到破坏，便很难恢复，建议在湖泊、水库管理范围划定基础上，进一步划定保护范围，以便加强对湖泊、水库等水生态环境的保护。根据《长江保护法》规定，需划定岸线保护范围，因此长江流域河湖保护范围的划定应做好与岸线保护范围的衔接。

(4) 强化河湖空间管控。完善河湖管控相关制度与规划，进一步明确河湖管理范围内的限制性和禁止性行为，加强水域岸线空间管控和用途管制，严格规范河湖管理范围内土地开发利用行为，禁止围湖造地和非法围垦河道。针对历史遗留问题，应加强与自然资源部门的沟通协调，进一步核实河湖管理范围内现状土地权属及性质，结合“三区三线”划定工作，适时调整河湖管理范围内土地经营权、使用权，尽快退出位于河道主河槽内、洪水上滩频繁(如5 a一遇以下洪水)、水库征地线以下、平垸行洪“双退”圩垸内的耕地。

作为河湖管理的基础工作，依法划定河湖管理范围意义重大，有助于完善河湖管理保护体系和促进河湖生态保护。本文对河湖划界工作要求、范围定义、实施主体及与其他划界关系进行了介绍，结合长江流域河湖划界工作实际，分析了河湖划界存在的问题，包括部分划界成果不规范、无堤段划界标准不一致、河湖划界与其他划界存在交叉等，并提出完善法规与标准、加强河湖划界管理、研究划定保护范围、强化河湖空间管控等建议，可为河湖划界和河湖管理工作提供支撑和参考。

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