荷兰企业助推0～3岁儿童托育服务发展责任与行动分析

杜丽静

（绍兴文理学院教师教育学院，浙江绍兴 312000）

当前，世界主要发达国家对发展托育服务的重要性已经达成共识，[1]采取各种举措推动0～3岁儿童的托育服务发展，其中欧洲的托育服务在遭遇“低生育率陷阱”的境况下仍然保持稳步发展的态势，荷兰是典型代表之一。2014年，兰德公司（RAND Corporation）和格罗宁根大学（University of Groningen）受欧盟委员会（European Commission）委托，对27个成员国的托育服务情况分析发现，荷兰的学龄前儿童（0～4岁儿童，4岁儿童进入基础教育阶段）享受托育服务的比例远远高于“巴塞罗那目标”（Barcelona Targets）①2002年，欧洲委员会在巴塞罗那召开了一次会议，鼓励会员国消除对女性在职场的不利因素，为3岁以下儿童以及3岁至法定学龄儿童提供正式早期教育与照护服务。会议宗旨为预计在2010年各个成员国实现至少为33%的3岁以下儿童提供托育服务，为至少90%的3岁到法定学龄的儿童提供正式早期教育与照护服务。，即0～3岁儿童接受正式托育服务的比例已达50%，3～4岁儿童接受学前教育服务的比例超过90%，位居欧盟成员国前列。[2]据经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）的调查，截至2017年，荷兰有56%的0～2岁儿童参加了正式托育机构提供的优质服务，远超经合组织国家38%的平均值。[3]荷兰0～3岁儿童托育服务的发展与其长期形成的“圩田模式”（Polder Model）密不可分。[4]“圩田模式”是荷兰企业雇主、工会和政府以共识为基础合力解决社会经济问题的一种模式[5]，解决托育服务问题便是其中之一。2018年，世界银行女性、商业与法律小组（Women, Business and The Law 2018）对全球189个经济体的调查显示，荷兰政府率先立法，要求企业必须负担员工子女的托育责任（其他国家包括巴西、智利、厄瓜多尔、印度、荷兰、伊拉克、日本、约旦、土耳其、乌克兰、越南）。[6]政府配套了一系列政策引领企业雇主充分关注儿童发展，从机构设置、托育津贴、休假安排等几个层面多维并举地推动0～3岁儿童托育服务发展。

近些年来，荷兰女性平均生育率经常维持在接近世代更替水平①世代更替水平是一个国家或区域出生与死亡达到某种相对平衡的情况，生育率只有超过死亡率，才能实现人口增长。，需要强调的是，该国有超过60%的国民没有宗教信仰，政府并未实施直接的生育政策，[7]却造就了一种“荷兰生育悖论”（dutch fertility paradox）的奇观，这种奇观是从第二次世界大战之后逐渐形成的。第二次世界大战以后，荷兰人口数量虽然一直呈现出稳定增长的态势，生育率却跌宕起伏，经历了由高峰滑向低谷，触及低于世代更替水平的警戒状态，再由低谷缓慢回升的波折。20世纪60年代，荷兰每位妇女的平均生育率为0.312%[8]，远远超过当时欧洲0.166%的世代更替水平，且一直持续到20世纪70年代，创造了荷兰第二次世界大战后辉煌的“婴儿潮”（baby boom）奇迹。但从20世纪70—80年代，荷兰经历了严重的生育下滑，生育率由0.257%降到了0.160%，[9]低于当时国际生育替代率0.18%～0.21%的水平。[10]20世纪90年代，荷兰的生育率长期稳定在0.16%左右， 直至1995年略有小幅回升，且这一趋势延续到2000年后，当时荷兰妇女的平均生育率上升到0.172%，在2010年甚至升至0.179%，也就是每位妇女平均生育 1.5 ～1.8 个孩子。[11]荷兰的生育率在经历了一段剧烈下滑之后有所反弹，这种现象是一个非常值得研究的问题。[12]

2015年，联合国经济和社会事务部（Department of Economic and Social Affairs of United Nations）公布的人口政策调查结果显示②2015年之后联合国经济和社会事务部的报告没有涉及不同国家政府对生育水平的态度与干预。，从2011年至2015年，荷兰政府对全国整体的生育水平展现出了由满意到不明的态度变化，尽管没有对生育政策做出任何干预（自1976年以来一直采取不干预的方式），但采用了间接的方式支持家庭计划（见表1）。③家庭计划包括婚姻、伴侣关系、怀孕、育儿等。也就是说，荷兰政府已经意识到劳动年龄人口规模和结构的问题[13]，但由于欧洲民众普遍信奉“个人决策自由”的价值观，认为政府不应该干预和影响个人及其伴侣对生育与家庭组成的重要私人决定，[14]促使政府不得不采用间接方式，即企业雇主与政府、家庭共担员工子女托育服务的责任来影响家庭决策。

表1 荷兰政府对生育态度与生育政策的情况一览表

间接方式的应用植根于荷兰这个国家持久而独特的历史文化。17世纪以来，荷兰因人口多元、文化丰富而逐渐形成一种新的以利益为基础的自治社会团体形式。[15]各个社会团体通过“集中协商、寻求共识”[16]的独特方式进行社会决策。1982年，政府与企业、工会等社会团体签署了《瓦森纳协定》（Wassenaar Arrangement），催生了“圩田模式”的广泛应用。需要强调的是，政府鼓励企业雇主、政府与家庭承担起员工子女的托育服务责任，并非直接指向促进妇女生育率，而是为了给妇女提供平等、多元的就业机会。长期以来，荷兰男性外出工作，女性照顾家庭，由于女性接受高等教育的程度与普遍度越来越高，适龄女性生育孩子后不得不权衡家庭与工作的关系。[17]为此，政府从20世纪80年代开始做了一些性别平等的改革，[18]鼓励企业采取多项积极措施，为女性提供平等、多元的就业机会，支持每个年轻家庭有更雄厚和丰沛的能力兼顾工作与育儿，缓解员工难以平衡工作与家庭的紧张状态。这些举措虽然意在刺激女性就业与经济发展，却意外成为国家托育发展和生育更替的一股重要力量。

20世纪90年代，荷兰政府着手调整一些就业政策，帮助企业员工协调工作与生活的关系，涉及休假安排、托育服务及鼓励妇女兼职就业的内容。2000年，荷兰社会事务与就业部（Ministerie van Sociale Zakenen Werkgelegenheid）颁布了《工作和照护法》（Work and Care Act）,构建了企业雇主与工会协调家庭友好措施的法律框架，规定了雇主需承担为员工提供照护儿童的休假计划、资助计划及限定工作时长的责任[19]，但对于企业到底要支付多少费用等细节问题并未明确，尚需各州议员深入讨论。2001年，荷兰社会事务与就业部颁布了《工作时间调整法》（Working Times Adjustment Act），要求企业为员工提供更为弹性的工作时间，确保员工可以满足日常照护儿童的需求。[20]

2005年,荷兰政府开始在全国范围实施《儿童保育法》（Childcare Act），建议政府、雇主和父母共同分担托育责任。最初，该法案并未对企业雇主产生直接的约束作用，只是敦促雇主自愿参加，结果多数雇主不愿担责。2006年荷兰的一份调查资料显示，企业主动配合的比例只有65%，很难在2008年达到预期90%的比例。[21]由于成效不彰，2007年荷兰政府重新修订《儿童保育法》，强制要求政府、企业雇主和家庭必须共同承担员工子女的托育责任，雇主需负担员工家庭育儿费用的三分之一，每年须缴纳一定比例的托育税。同年，芬兰社会事务与就业部颁布了《商业登记法》（Commercial Register Act）,要求凡是雇佣5人以上的各类企事业单位或机构雇主均需为员工子女提供托育服务，且行业覆盖面广，涵括生产制造业、农业、建筑业、商业、医药、交通、政府部门、健康福利、教育机构等。[22]后续,为了统一规范托育品质，荷兰政府于2010年修订了《儿童保育法》，更名为《儿童保育与托儿所的质量标准法》（Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen），对企业开办托育机构的品质、管理、收费补助等更细致的内容进行了系统规范。[23]2017年，政府再次颁布了《儿童保育的创新质量法案》（het akkoord Innovatie en kwaliteit kinderopvang），该法案的宗旨是借助规范企业举办的各类托育机构的教育质量、游戏质量，促进儿童的全面和谐发展。

纵览上述内容，有两个重要取向日趋明显。第一个是政策的约束力由低到高。初始时期，荷兰政府颁布的相关政策仅仅是鼓励企业自愿参与员工子女的托育责任。后续，政府强制要求各类企事业单位或机构雇主必须承担起支持员工子女托育服务的责任，而且把雇员人数确定在5名以上，这就对大部分企业雇主提出了强制要求。第二个是政策约束的内容日渐丰富，前期政策涉及企业雇主为员工提供休假计划、托育服务、资助计划、工作时长调整计划，后续的政策更侧重企业开办托育机构的责任、品质、管理、收费补贴、服务等。这些看起来貌似无关企业经济发展的条款，实则是政府对企业员工心声的深度洞察，唯有企业雇主为员工解决了后顾之忧，才有可能刺激就业与生产。

对于从事各行各业的企业雇主而言，若想为员工子女提供优质的托育服务，首先必须奠基科学的儿童发展立场。儿童发展立场是促使雇主将关切点从商业盈利回归“人”的根本站位与态度，具有引导思想走向与行动落实的重要作用。在荷兰，雇主逐步树立儿童发展的专业立场深受两个层面的影响。

第一，长久以来，荷兰不同社会团体在“圩田模式”的广泛应用中寻求解决各类棘手问题的策略，逐渐形成了独具一格的国家治理特色，即多主体“共担责任”。不同社会团体在这种文化浸润下镌刻了共同的特质，即宽松、协商、妥协，这就不难理解为何企业雇主更容易接受承担员工子女托育服务的新责任。与此同时，雇员拥有的主导政治观点亦是社会伙伴与政府、家庭应该肩负同样的责任。荷兰经济政策分析局（Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis）所做的一项调查显示，大部分受访者认为企业雇主与国家共同分担责任才能确保员工平衡工作和家庭。[24]不要小看民众拥有的这种普遍的、相似的、笃定的价值观，它犹如一缕看不见的线，牵引着荷兰这个国家的政策走向，潜移默化地影响着为员工子女承担部分托育服务责任而秉持的儿童发展专业立场。

第二，荷兰社会事务与就业部修订了一系列儿童保教的相关政策，引领雇主从儿童发展的专业立场提供优质托育服务。这些政策主要围绕四个核心要义展开。其一，雇主要切实关注儿童的发展。[25]雇主是否具有儿童发展的立场，对儿童发展的价值理解与施行程度蕴含在所提供的托育服务水准之中，若儿童立场科学而坚定，则其托育服务质量高，员工的满意程度也随之提高。其二，雇主要关注托育机构的健康与安全。[26]健康与安全是所有儿童最重要、最基础的权利之一，[27]雇主在申请开办托育机构之前，必须为本机构细致规划一套成熟的健康与安全手册，在托育机构创办三个月后及时更新内容。此外，雇主有责任带领教学人员、志愿者学习如何发现机构内外可能潜藏的风险、如何规避风险、如何应对小风险等。其三，雇主要创设稳定的、富有教学意义的托育环境。[28]在托育机构中，熟悉的面孔、相对固定的空间和日常节奏有助于给予儿童安全感与秩序感，雇主要熟知儿童发展的秘密，为儿童营造稳定的物质环境和人文环境。其四，雇主要将育儿视为一种专业性极高的职业。[29]其品质取决于教育教学人员的资质与素质，雇主需要支持教学人员持续学习儿童发展所需的情感、知识、能力。

在文化浸润与政策引领之下，一些企业雇主将员工子女的托育服务与儿童健康发展奉为分内之事，甚至有一些独具优势的企业充分发挥行业所长，为更多儿童提供更优质的支持。例如，阿斯麦公司是世界级半导体行业的创新领导者，为芯片制造商提供光刻机的硬件、软件及相关服务，在荷兰总部的员工超过1.4万人。[30]该公司不仅为员工提供专业的托育机构，而且成立了基金会，招募儿童教育研究人员，开展非营利性教育项目，设计科学、技术、工程、数学（Science, Technology, Engineering,Mathematics，STEM）教育与语言教育等课程，为国际处境不利的2～16岁儿童提供教育支持，惠及16个国家60个城市的儿童。

（一）设置专业化、规范化的合格托育机构

荷兰政府鼓励企业雇主为员工子女提供优质的托育服务，部分雇员较少的企业采用与正式托育机构签订合作协议的方式①荷兰托育服务分为正式和非正式两类，正式的托育机构包括日托中心、学校照护（4～12岁的课前和课后照护机构）、保姆照护机构和公共托儿所。非正式的托育服务包括幼儿游戏小组（2～4岁）、学校午休托管、亲友协助和宾客家长团体。正式托育机构是遵照《儿童保育法》的规范，有国家托儿所的合格注册。，让员工子女享受优质托育服务，也有一些较大规模的企业采用独立或共同设置托育机构的方式提供服务。荷兰的正式托育机构包括日托中心（childcare centres）、托儿所（childminding agencies）、校外护理中心（out-of -school care centres）、家长参与的托儿中心（parent participation childcare centres）。荷兰经济部（Ministerie van Economische Zaken）为企业提供了翔实清晰的托育机构设置清单，涉及如何建设托育机构、如何管理托育机构、招募托育人员的数量与资质等，还给企业配备专业人员协同处理上述专业事宜。[31]以托育机构选址为例，政府建议企业雇主在选择托育机构地址时应符合所在城市的分区计划（位于本辖区内，方便员工接送小孩），符合当地政府的环境管理规范（在安全、健康、可用、绿色能源等方面要达到相应标准）。[32]若符合上述条件，雇主需要在全国儿童保育与托儿所注册机构（National Childcare and Playgroup Register）进行登记，依据清单提供安全计划、风险预防计划、教学计划、教学人员资质方案以及教学空间与家具配备计划。

托育机构的园所选址、空间配置、计划研议仅是举办托育机构的初始一步，后续的专业经营和规范管理才是真正体现雇主为员工子女提供优质托育服务的核心所在，也最能体现雇主“关注儿童发展”的意识与情怀。荷兰政府特意提供了经营托育机构的一系列建议，包括如何调控合适的师幼比例，如何提供有品质的儿童教育与照护，如何提升教学人员的专业知识与技能，在新冠肺炎疫情期间如何保证教育品质，甚至为托育机构提供了发生各类纠纷的处理策略。[33]承办者可自行参照服务清单了解每个步骤的做法。以师幼比为例，依据“熟悉面孔原则”（Familiar Face Criterion）①“熟悉面孔原则”是《儿童保育的创新质量法案》中规定的师幼比例，熟悉面孔是0～4岁儿童所在机构经常看到的儿童照护者，有助于儿童发展社会情绪、安全感。每个年龄段的儿童所需要的熟悉面孔数量不一。，熟悉的面孔有助于幼小儿童形成安全感，0～1岁、1～2岁儿童每天在机构内需要见到2张熟悉的面孔，3岁以上儿童则需要见到3张熟悉的面孔。[34]若1～2岁的儿童所在的活动室有4位保教人员，最好保证有2位保教人员是儿童熟悉的，唯有如此，儿童紧张的情绪才会有所缓解。此类教育建议具体而翔实，不仅告知承办者要怎么做，而且解释了这些做法背后的儿童发展原理。

（二）提供因人而异的托育服务津贴

第二次世界大战以来，凯恩斯主义经济政策（Keynesian economic policy）的盛行催生荷兰蜕变为一个高福利国家，政府成为民众家庭生活的重要支持力量。2005年，荷兰社会事务与就业部施行《儿童保育法》，明确规定了托育费由家长、雇主和政府三方共同承担，每一方各付三分之一。雇主支付托育服务费用有两种渠道，一种是通过税务渠道按比例缴纳。依据荷兰政府发布的《工作成本计划》（Work Expenses Scheme）的规定②2015年荷兰社会事务与就业部颁布本计划，对企业雇主具有较强的约束力，计划中的条款和内容必须强制执行。，雇主参照员工的税前工资总额，抽取一部分用于支付员工的托育津贴或其他福利（无论该员工是否有子女，子女是否享受托育服务），比例占工资总额的百分之一，此部分雇主无须缴税。[35]由于每年经济发展情况不同，员工的职位薪酬不同，所享有的托育津贴各不相同。以2020年为例，雇主必须为每位员工支付工资总额的1.2%作为托育津贴，但新冠肺炎疫情暴发之后，这个比例增至40万欧元之内为3%，40万欧元以上为1.18%，且持续到2022年。[36]第二种则是通过缴纳保险费的方式支付。依据《社会保险基金法》（Social Security Fund Law）的规定，每位长期工作或生活在荷兰的人必须参加《国家保险计划》（National Insurance Schemes），其中一个就是儿童福利保险。雇主从雇员的工资中依据投保薪资总额扣缴固定比例的税金，缴纳给荷兰税务和海关总署，作为儿童福利保险资金，比例从2007年的0.28%上调到2012年的0.5%。[37]

托育津贴的额度一方面与员工薪资总额的固定比例相关；
另一方面，具体数额依据员工子女在正式托育机构享受服务的时间及每小时补助的上限确定。2008年，荷兰政府发放的托育津贴为每小时最高6.10欧元；
到了2020年，由于新冠肺炎疫情突如其来，托育津贴增至每小时8.17欧元[38]，支持员工家庭加强应对疫情的经济能力，保证其子女享受优质托育服务。员工（全职与兼职均可）以季度为时间单位在社会保险银行（Sociale Verzekeringsbank）申请托育津贴，[39]政府会依据每位员工的收入状况，以及子女在正式注册的托育机构享受服务的时间长短（每月最多申请的托育照护时间不能超过230个小时），[40]核算每位员工可以领取的托育津贴数额，再经由税务部门把这笔钱汇入员工账户。

（三）赋予父母平等的育儿休假权利

多数家庭需要夫妻双方肩负“工作”与“家庭”两项重担，然而，工作与家庭往往会互相竞争个人的时间和心力，形成工作与家庭的冲突（work and family conflict），[41]工作与家庭中任何一种角色的过度都会给人带来压力。荷兰政府一直将平衡家庭和工作视为一种重要的社会价值，并通过制定法规保障父母的各类育儿休假权利。1991年，荷兰政府要求企业为孩子未满8岁的员工提供3个月的育儿假（parental leave）,主要用于儿童的保育与养育，但仅限于从事兼职工作的员工使用，[42]且企业无须支付员工假期期间的薪资。1992年，欧盟委员会通过了一项儿童保育的建议（92/241/EEC），鼓励成员国尽可能让男性和女性都享有从事职业与照顾家庭的责任。1996年，欧盟委员会要求成员国立法确保每位家长能够享有充足的育儿假，一年达到3个月。[43]在欧盟委员会的倡导下，荷兰政府颁布了《工作与照护法》，明确规定员工享有育儿假，每位员工（不论男女）均可休息13周用来照护孩子，2001年后每年增加10天的短期照护假（care leave），用于短暂照护生病的孩子，同时享有七成薪资。至2005年，政府再次修订了《工作与照护法》，增加了长期护理假（long-term care leave）,要求企业给予员工每年6周的无薪假期，用于照护生重病的亲属（包括孩子）。[44]如果员工生了双胞胎，则可以获得两倍的育儿假。

企业雇主为员工提供的育儿假有两个特点，第一个是男女平等。荷兰统计局（Centraal Bureau voor de Statistiek）的调查显示，父亲与母亲享有数量相近的休假时间，分别是一年享有310小时和312小时，而且育儿假是每位父母的个体权利，不可以互相转移。第二个特点是休假期间因工作而导致的收入损失可获得部分补偿,由政府、企业雇主和员工共同承担，但这种补偿仅限于短期休假，员工享有七成薪资，部分费用可以获得税收减免，长期休假则无法享有薪资。

随着世界各国的竞争与日俱增，企业处于最为激烈的“前线”地带，成为各国经济发展状况的“晴雨表”。在一般人的认知结构中，企业可能会与盈利或创新产生直接联系，鲜少将企业和托育责任对接起来。而荷兰政府在特有的“共享责任”的浓郁文化下，倡导各类企业与政府、家庭共同承担员工子女的托育责任，由政策保障到多维举措，可谓事无巨细，渗透到员工子女能够享受托育服务的各个层面。此举让企业获得的最直接效益则是解放了被家庭束缚的女性，给予女性平等获得就业机会的权利。美国佐治亚州立大学内文·瓦列夫（Neven Valev）引领的经济学家团队对全球200个国家的经济调查显示，截至2021年，荷兰女性的劳动参与率达到59%，超越了世界平均水平51.96%，[45]60%的就业女性是兼职劳动者，[46]有效协调了家庭与工作的矛盾。与此同时，承担员工子女托育服务的企业，用解决员工后顾之忧的策略吸引了大量优质人才的目光，得以汇聚更多人才长期驻守。

企业承担员工子女的托育责任，不仅是给予员工的必要福利，而且更是一种对社会可持续发展的使命担当，是对社会公共托育的长效投资，最终将会回报公共社会。社会学领域的知名学者詹姆斯·科尔曼（James Coleman）曾提出“宏观-微观-宏观模型”理论（macro-micromacro model）（见图1），[47]强调某个时期宏观层面的政策、制度会形成独特的背景机制，对微观层面的个人做出“那时那地”的决策具有一定影响，而个体的决策会引发后续的相应行动。当某个时代多数个体都做出某种行动后，会向上传递信号，影响国家在某个领域的发展。展开来说，荷兰政府规约企业必须负担员工子女托育服务责任的法案或政策，以及多主体“共担责任”的国家治理特色，凝练成一种无形但无处不在的文化或风气，影响雇主积极筑造妇女友善的职场，并提供“幼有所育”的福利，“润物无声”地传递给微观层面的个人，影响了员工家庭的生育意图和决策。在友善氛围中工作的员工有较高自由度进行选择，更愿意生育、养育孩子并做出相应行动。若社会中较多微观个体愿意做出生育与养育的决策和行动，则会增多新生婴儿的数量，提高每名适龄女性的平均生育率，进而影响国家的生育趋势和人口发展取向。

图1 宏观-微观-宏观模型图

荷兰政府要求企业承担员工子女0～3岁儿童托育服务的一系列举措是全方位的、深层次的改革，在政策设计、责任归属、专业支持、行动落实层面均有引领和规范，具有以下三个方面的独特性。一是企业愿意与政府、家庭共同承担员工子女的托育服务，得益于荷兰具备多方“共担责任”的深厚土壤，企业雇主在长期采用“圩田模式”合力解决社会难题的历程中，自然而然地认同承担员工子女托育服务的“三分之一”责任。二是荷兰政府各个部门通力合作，颁布了一系列法规和政策，并经常修订与调整内文，以期达到引领企业雇主逐渐融入责任方的角色，从儿童发展的专业立场考虑各种问题，为员工子女提供优质的托育服务。三是荷兰企业在政府引领下，从机构设置、托育津贴、休假安排三个层面给予员工子女享受托育服务的必要支持，切实解决了员工的后顾之忧。从成效来看，不仅提升了女性的平等就业权利，影响整体劳动力在质与量上的发展趋势，更扩大了0～3岁儿童托育服务的范围，为提升托育服务质量水平作出了重要贡献！

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