科研项目审计管理思考

□文/许 静

（北京市大数据中心 北京）

［提要］ 为配合新形势下“备案制”改革的落地实施，积极构建“五位一体”的管理体系，本文在梳理回顾“十二五”以来科研项目审计管理沿革和措施手段基础上，对当前科研项目审计管理存在的问题进行分析，结合“备案制”改革现实需求，提出基于信息化管理手段的第三方审计机构管理思路，并针对信息化条件下机构管理的特点和系统功能设计思路进行研究，以期不断提升科研项目审计管理工作的科学化和规范化水平。

科研项目结题审计是科技领域“放管服”改革下，依托第三方机构采取审计方式严把项目资金“出口关”、保证财政资金安全、提高资金使用效益的重要方式。在信息化背景下，为了更好地加强和规范第三方审计机构管理，需要借助信息化手段构建完善的管理系统，以便高效地开展相关管理工作。

（一）管理沿革回顾。“十二五”以来，为加强和规范科研项目结题审计工作，相关管理部门采取每5年定期在全国范围内遴选会计师事务所、按年度签订服务框架协议的“五年一遴选、一年一协议”的方式，作为第三方机构承接相关项目承担单位委托的结题审计服务。2016年，在31个省份遴选出259家事务所作为“十三五”期间国家科技计划资金审计第三方机构的入围清单。其中，北京市、上海市分别为55家和13家，广东省等26个省份为5～9家，西藏、宁夏、内蒙古等地入围数量3～5家。

“十三五”期间，上述入围会计师事务所按照相关项目承担委托，对国家重点研发计划、国家重点基础研究发展计划（973计划）、国家高技术研究发展计划（863计划）等项目（课题）开展了结题审计工作，揭示了违规使用科研资金问题，并对结余资金认定、收缴等提供了专业技术支撑，有效保障了财政资金安全。从总体上看，“十三五”期间入围的259家会计师事务所中有14家（占比5.41%）未开展科研资金审计业务，有245家（占比94.59%）开展了科研资金审计业务，但开展业务的各事务所间审计业务也分布不均，有66家事务所（占比25.48%）承担的审计业务量占科技部结题审计业务总量的80.08%，基本体现了“二八”规律。

2021年5月14日，科技部发布了《关于加强和改进国家重点研发计划项目（课题）结题审计相关工作的通知》（国科资函［2021］13号），规定有意愿承接结题审计服务业务且近三年无行业惩戒记录和严重失信行为、有固定营业场所、有较为固定的拟从事结题审计的人员队伍的会计师事务所（含具有独立法人资格的分所），可自愿履行备案程序后开展重点研发计划项目（课题）结题审计相关工作。这就意味着从“十四五”开始，会计师事务所从事结题审计业务改“遴选入围制”为“备案制”，标志着在科研项目审计“放管服”改革进一步深化的同时，对于会计师事务所的审计质量管理也提出了更高的要求。

（二）管理措施与手段。“十三五”以来，国家科技部等相关业务主管部门不断加强第三方审计机构的管理，建立与“遴选入围制”相适应的全流程管理体系。一是强化协议约束。采取每年签订一次框架协议的方式对会计师事务所从事科研资金审计的行为提出管理要求，强调违规违约责任和具体情形，督促其规范开展业务。二是规范业务流程。会同国家财政部制定出台《中央财政科技计划项目（课题）结题审计指引》，按照遵循科研活动规律、注重减负的原则，对规范审计流程、明确审计重点、精简审计报告模板等方面做出指引。三是加强业务培训。相关主管部门就科研资金管理政策、审计指引、审计实务等业务，对分布在全国31个省份的1，700余名审计骨干开展了培训，相关会计师事务所从事结题审计能力不断提升。四是建立监督检查和动态调整机制。近年来，相关主管部门对覆盖全国31个地区的会计师事务所开展的科技计划审计业务进行了多次监督检查，根据检查情况采取了终止审计服务资格、暂停审计服务资格、约谈、要求整改等多种方式分类处理相关会计师事务所。五是强化信息化管理和服务。上线结题审计服务系统，做到“凡审计必留痕，可追溯可查询”，实现了结题审计报告网上管理功能，从技术层面强化了对会计师事务所行为的约束和监督。

（一）结题审计工作质量参差不齐。一是承担结题审计服务的事务所以中小规模居多，“十三五”期间入围的259家事务所中，90家结题审计业务不足10项，131家事务所结题审计业务占比不足本所收入的1%，一些事务所对结题审计重视程度不够，人员配备、条件支撑等方面难以满足审计需要。二是部分会计师事务所审计人员对当前中央财政科研资金管理政策和科技领域“放管服”改革精神了解不够深入，政策运用能力不足，在审计中未能将国家政策与科研活动实际有效衔接，一定程度上存在照本宣科、机械僵化、生搬硬套的问题，给科研资金管理带来负面影响。三是部分会计师事务所审计人员对于科研资金审计业务的认识存在误区，单位提供什么就认定什么，简单对照预算书进行经费支出账面数据归集，未把握住关键环节和重点问题，存在审计工作“走过场”“放水”等现象。

（二）信息化管理手段尚存短板。一是在“十三五”期间，面对入围的250家会计师事务所，相关业务主管部门主要采取线下方式对其进行管理培训和服务工作，仅利用信息化手段对相关会计师事务所结题审计业务线上留痕。在“十四五”期间，采用“备案制”的管理方式会增加从业事务所数量，尤其是科技部重点研发计划结题审计在科研领域具有较大影响力。据科技部公开数据显示，截至2021年12月27日，最新备案会计事务所数量为620家，自备案制改革以来，备案事务所数量已达“十三五”期间的两倍，预期未来有意愿备案事务所数量会增长较大，相应管理难度随之增大。二是线下管理模式存在一定的延时性。相关主管部门组织开展的培训是提高会计师事务所审计人员业务水平的一个重要手段，而事务所人员队伍流动性大是审计行业的特点，面对频繁变化和备案制后随时更新的会计师事务所群体，能否及时接受相关政策培训，是影响科技审计业务质量重要因素之一。

（三）信息公开程度不够理想。《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发［2018］25号）中规定，项目承担单位自主选择具有资质的第三方中介机构进行结题财务审计。因此，采用“备案制”管理难免会有执业质量低、经验不够的丰富事务所进入。根据当前信息公开的情况看，对外公开的有关会计师事务所数据仅有联系方式等基础信息，对于事务所的审计质量和执业能力并未公开发布，在信息不对称的情况下，一方面对承担单位而言，面对逐渐增多的备案事务所群体，择优选取难度越来越大；
另一方面对管理部门而言，开展的监督检查范围有限，很难覆盖所有备案事务所群体，考核评价和信息公开手段不足，无法对有关会计师事务所进行有效约束。

（一）管理要求。为配合新形势下“备案制”改革的落地实施，积极构建“强化制度规范、明确正向要求、亮明负面清单、加强事中事后监管、强化信息化管理”的“五位一体”的管理体系，需对现有事务所信息管理平台进行升级，进一步强化“凡审计必留痕，可追溯可查询”功能，将事务所管理从“线下”搬到“线上”，高质量、高效率协助“备案制”改革。一是为进一步深化“放管服”改革的要求，面向社会开放事务所备案，对原系统中部分功能进行升级，调整事务所注册登录及注销方式，实现线上注册-申请-审批的全流程管理，通过公平、便捷的准入机制，吸纳更多有意愿从事国家重点研发计划项目结题审计的会计师事务所加入。二是为提高管理效率和事务所审计服务质量，根据新备案管理要求开发部分新功能，包括重大事项变更备案功能、事务所日常评价功能、监督检查评价及统计分析功能、相关政策和业务在线培训服务、在线签订审计服务合同功能开发。三是为进一步督促会计师事务所提高审计质量和服务水平，引导承担单位自主择优选择事务所，通过不同审计报告用户建立的对审计报告质量的日常评价和监督检查评价，在系统中向承担单位公开评价结果，并根据评价结果强化对日常评价结论存在异常情况的事务所的检查和审计过程倒查。总之，通过强化正面引导和业务培训，落实放管结合并重，加强事中事后监管，守住工作“底线”“红线”，及时净化科研审计队伍，为提高科技服务质量做贡献。

（二）系统功能设计。通过逐步建立完善结题审计服务流程和规范，督促会计师事务所坚持突出科研经费为人的创造性活动服务和确保财政资金安全并重，在原有系统基础上升级或新增部分功能模块，包括事务所注册备案及注销、课题绑定与解绑功能、事务所信息维护及重大事项变更备案、事务所评价及统计分析、信息公开、事务所培训、平台短信通知等7个功能模块。一是事务所注册备案及注销功能。面对可能会随时增加的大量备案事务所，增加在系统中自行注册备案的功能，由申请备案的事务所在线填写及提交备案材料，管理部门线上审核并反馈结果，如有事务所不想再承接相关业务，也可以在系统中提出注销账号申请，经管理部门审核后注销账号。二是课题绑定与解绑功能。在课题绑定上，采用审计事务所绑定课题时同时上传业务约定书的方式，将业务约定书存于系统。课题解绑采取线上留痕，审计事务所和课题单位双方不能无故终止审计合作，如确有需要，需在提出课题解绑申请后，经管理部门审批。三是事务所信息维护及重大事项变更备案功能。对于备案事务所发生合并、分立、更名等重大事项变更由线下审核改为线上备案审核，当发生重大事项变更事项时，事务所在系统中提出变更申请，其余事务所基本信息变更可自行维护。四是事务所评价及统计分析功能。由相关主管部门结合事务所监督检查情况或其他专项检查中发现的事务所存在的问题对其进行监督检查评价，由综合绩效评价专业机构、财务专家等审计报告用户对其进行日常评价；
同时，可对评价结果进行查询与统计分析，包括查询审计事务所日常评价情况、监督检查评价情况等，并对相关信息做出统计分析。五是信息公开功能。实现事务所基本信息及评价数据公开，可对审计事务所进行评价与监督，在该模块实现向项目承担单位公开备案事务所的基本信息与评价结果的功能，项目承担单位可按照地区分布、业务量、人员配置、评价结果等多因素定制查询条件，选择符合其期望的事务所。六是培训功能。为实现新备案事务所承接业务前线上培训全覆盖以及各所及时学习新政策的目的，开发在线培训功能及线下活动报名统计功能，新备案事务所用户需学习全部必学培训课件及政策文件后方可开展业务，当有政策或培训课件更新时，提示其先完成学习内容再开展业务工作，对于线下开展的定期活动（如线下培训会）可进行报名统计，以适应随时加入和日渐增多的事务所及科研审计人员的培训需求，缓解管理部门压力。七是平台短信通知功能。为保障系统平台给事务所发布通知公告的及时性，设计平台短信推送功能，可定向选择备案事务所群体，向其发送短信通知信息。

综上，聚焦服务科技自立自强、世界科技强国建设需要，以遵循科研规律、提高服务质量为主线，在第三方会计师事务所“备案制”模式基础上，积极构建基于信息化的第三方会计师事务所管理新机制，能够有效提升科研项目审计质量和效率，使科研项目审计管理工作更加科学化、有效化、规范化。与此同时，相关业务主管部门要进一步加大对科研项目审计信息化管理的研究和探索，优化科研项目审计管理各环节工作，为信息化条件下的科研项目审计管理顺利开展做出贡献。

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