“双碳”目标下的流域生态环境保护规划：理念更新与措施调适

曹 炜

（中国人民大学法学院，北京 100872）

近年来，随着生态文明体制改革的不断深入，流域治理已经成为环境政策和管理领域的热点问题。随着《长江保护法》和《黄河保护法》的出台，对流域治理中存在的重大理论和实践问题展开研究，已经成为学术界亟待完成的任务。2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”［1］。党的二十大报告在推动绿色发展部分也将“积极稳妥推进碳达峰碳中和”作为一项重要内容。“双碳”目标的提出，是党中央自“以经济建设为中心”以来的又一次重大战略决策。如何在流域治理中贯彻落实“双碳”目标，已经成为流域治理中面临的新的重大挑战。对于流域治理与碳排放之间的关系，国外已经有了较多的研究成果，与此相对，国内理论界对这一问题尚缺乏深入关注。有鉴于此，文章以流域生态环境保护规划为切入点，集中探讨如何对流域生态环境保护规划的编制实施理念以及相应的对策措施进行相应的更新与调适，以贯彻落实“双碳”目标，为“双碳”目标背景下如何加强中国流域治理提供相应的理论支撑。

虽然中国很早就开始实施应对气候变化的相关行动和措施，但是对于流域治理与碳排放之间关系的认识经历了一个逐渐深入的过程。在“双碳”目标提出之前，中国流域治理的主要目标是贯彻落实“适应气候变化战略”，这一战略主要关注碳排放导致的气候变化对流域生态服务和经济社会功能的影响，侧重于维持流域的自然生态属性。而在“双碳”目标出台之后，中国流域治理的目标从单一的适应气候变化战略转向了更加综合的“绿色低碳发展战略”。绿色低碳发展战略的提出，要求中国必须将“双碳”目标融入流域治理的主要任务之中。

1.1 “双碳”目标提出前中国流域治理的目标

在生态学意义上，流域是地表水循环和功能发生的生态系统［2］。流域具有多种复杂的生态服务功能，包括排水、储存、过滤、生物支持、沉积物、蒸散和能量循环等。气候变化对于流域生态系统生态服务功能的发挥会造成严重影响。早在20世纪90年代初就有研究指出，气候变化可能会对单个流域产生非常严重的影响［3］。政府间气候变化委员会第五次评估报告中明确指出，“与中高排放情景相关的气候变化幅度和速率增加了海洋、陆地和淡水生态系统（包括湿地）的组成、结构和功能在区域范围内发生突然和不可逆转变化的风险（中等可信度）”［4］。目前，域外已经有较多的研究聚焦于气候变化对具体流域的影响。例如，美国科罗拉多流域信托基金的一份分析报告指出，气候变化会对科罗拉多流域生态系统造成以下影响：更加频繁和严重的山火；
更加频繁和严重的干旱；
物种和生态系统的改变；
洪水时间和规模的变化；
冰川径流的变化；
水温的升高从而影响温度敏感物种的生存；
河流流态的变化；
更多的滑坡和雪崩频率等［5］。而针对哥伦比亚河流域的研究则指出，气候变化会对该流域造成以下影响：流域来水模式的变化；
发电以及防洪等需求和鱼类资源养护、灌溉以及饮用水等需求之间的冲突［6］。另一份针对五大湖区流域的研究报告也指出，气候变化对五大湖区产生的影响包括：五大湖区的水位下降、波动增加、水温升高；
湖区的水质下降；
湖区生物资源减少、湿地消失、生物入侵加重；
湖区一半的历史湿地和60%的历史林地消失［7］。对于发展中国家来说，由于气候脆弱性较高、经济发展水平较低，气候变化还会造成严重的经济社会后果。例如，印度和巴基斯坦都缺少足够的水资源，在印度河流域水量分配问题上存在严重的冲突，而气候变化导致的水量短缺将进一步加剧这种冲突［8］。概括而言，气候变化对于流域的影响可以总结为以下几种效应：一是降水效应，即气候变化将会对水资源的供给和流动造成压力；
二是环境和景观结构效应，即气候变化将会对生态系统、景观和生境的组成、结构和功能产生压力；
三是行为反应效应，即气候变化将会对人类行为、活动和用水产生压力；
四是机构反应效应，即气候变化将会对社会机构的能力、形式和运作产生压力［9］。对中国而言，气候变化对于流域的影响同样会导致经济、社会和环境上的严重不利后果。例如，2022年夏季的持续高温导致中国主要流域出现严重的干旱状况。截至2022年8月22日，长江流域10省市耕地受旱面积4 848万亩（即323.2万 hm2），有340万人、58万头大牲畜因旱供水受到影响，此外，四川各江河流域来水较往年同期偏枯五成以上，水电发电能力锐减，电力供需严重失衡［10］。在这种情况下，在流域治理过程中加强对气候变化的应对，已经成为十分紧迫的现实议题。

正是基于上述科学研究认识和实践的紧迫性，中国2015年向联合国气候变化框架公约秘书处提交的第一次国家自主贡献文件中将“适应气候变化战略”作为中国在气候变化背景下流域治理的主要目标。该文件中提出，要“依据区域突出脆弱性、敏感性问题与主要生态功能定位，探索西北农牧交错带、西南石漠化地区、长江流域、黄河流域、其他重点河湖流域等生态脆弱地区气候适应与生态修复工作部署……增强生态脆弱地区生态系统稳定性，协同提高适应气候变化能力”以及“将适应气候变化战略融入包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域发展战略格局”［11］。从文件表述来看，在“双碳”目标提出之前，流域治理的主要目标是提高流域对气候变化的适应能力。在应对气候变化过程中，适应是重要的应对策略。由于温室气体排放及由此带来的气候变化之间存在时间差，气候变化可能已经发生，所以不管采取何种限制排放的行动，实施适应措施都是必要的［12］。但是在这一目标之下，流域治理主要关注流域的自然生态属性，目的是通过治理来维持流域的自然生态功能和基本的经济社会服务功能，而没有考虑到流域减缓气候变化的潜力，因此并没有涉及到如何通过流域治理推动减少碳排放总量、降低碳排放强度的问题。

1.2 “双碳”目标提出后中国流域治理的目标

尽管适应是流域治理中的重要议题，但同时需要注意的是，流域内的人类活动也会产生相应的碳排放并影响碳中和效果。“流域不仅是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，其所在的自然区域又是人类经济、文化等一切活动的重要社会场所”［13］。由于大城市群和能源工业基地往往依托于流域的水源供给，流域内的人类活动是碳排放的重要来源。例如，黄河流域特别是中上游地区煤炭、石油、天然气等能源和有色金属等矿产资源富集，是中国重要的能源供应基地、能源化工和基本原材料基地，能源、有色、冶金、化工等产业是黄河流域特别是中上游地区的经济支柱［14］。电力、有色、化工、煤炭等高耗能产业都是碳排放的主要来源，这严重制约了黄河流域低碳经济的发展［15］。除此之外，由于森林和土地是碳汇的主要载体，流域开发利用导致的森林和土地利用的变化，也会影响到碳中和目标的实现。例如，相关研究指出，印度尼西亚吉利翁河（Ciliwung River）流域1989—2012年的土地利用变化表明绿地面积减少了2 575.57 hm2，土地利用的变化使碳储量减少了26 900 t，释放了约98 723 t CO2e［16］。又如，相关研究表明，2000—2015年，长江经济带土地利用碳排放量呈现持续增长的趋势，2000—2010年，碳排放量从325.35×108t增长到984.40×108t，到2015年，长江经济带土地利用碳排放量为1 209.13×108t［17］。

由此可以看出，流域不仅仅是一个复杂的自然生态系统，也是一个复杂的经济社会单元。“流域的自然生态因素和社会经济因素相互交织、互相影响，形成‘自然-经济-社会复合生态系统’”［18］。正是因为流域的这一特征，在“双碳”目标提出之后，中国对流域治理的目标也进行了相应的调整。中共中央、国务院2021年10月发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中明确提出，“在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略实施中，强化绿色低碳发展导向和任务要求。”与之前的表述不同，新的文件中要求在长江和黄河流域发展和保护中“强化绿色低碳发展导向和任务要求”，这对于流域治理提出了新的要求。

与适应气候变化战略不同，绿色低碳发展的内涵更加丰富。“绿色低碳发展是指以采取清洁生产、循环利用、优化消费等手段，重点对能源开发利用等领域进行减排从而达到促进社会生产可持续发展为目标的一种理念”［19］。与单一的适应战略不同，绿色低碳发展更加侧重于发展的要求，以可持续发展作为逻辑指引。绿色低碳发展对于经济可持续发展的展开，包含了两个指向：一是观念上坚持整体主义，系统思索经济构成的诸多要素，且将经济与社会、环境等一并考量；
二是适用对象上强调多元主义，不再局限于单一、具体的环境要素，而是瞄向多元的环境要素和抽象的经济系统［20］。由此可以看出，在流域治理过程中强化绿色低碳发展导向和任务要求，必须将流域作为一个完整的经济社会环境系统来对待，实现流域的整体保护和发展。具体来说，这应当包含两个主要目标任务。一是将流域治理与生态文明建设相结合，实现流域的绿色发展。这就要求在流域治理中充分开展资源节约、污染控制和生态保育工作，并且实现三者的有机统一。生态文明建设的要求包括资源节约、污染控制和生态保育，只有这三者能够协调，整个社会才能够实现可持续发展，人与自然才能够和谐共生［21］。二是将流域治理与低碳发展相结合，实现流域的低碳发展。这就要求在流域治理中不仅仅要加强流域生态环境保护，还必须对流域内各项人类活动特别是能源开发利用和工业生产活动进行系统性调整，在实现流域可持续发展过程中不断降低流域范围内的碳排放总量和碳排放强度，改变发展方式和发展路径。通过落实绿色低碳发展所包含的上述两项任务，一方面能够通过流域生态环境保护和生态保育实现流域自然资本的增进，提升流域碳汇容量，另一方面则能够通过流域内能源利用方式和产业结构转型，降低碳排放总量和强度。由此可以看出，在新的绿色低碳发展导向之下，必须将贯彻落实“双碳”目标作为流域治理的重要内容，实现流域资源节约、生态环境保护与低碳发展的统一。

在流域治理过程中，流域规划是流域治理目标和行动方案的载体。因此，要在流域治理过程中贯彻落实“双碳”目标，首先必须将其融入流域规划的编制和实施过程之中。流域规划是一个复杂的体系，包含了多种不同类型的规划。例如，长江流域规划体系包含了发展规划体系、国土空间规划体系以及生态环境保护规划体系［22］。在上述各种类型的规划之中，流域生态环境保护规划体系是专门针对流域生态环境治理的规划，在流域绿色低碳发展之中具有重要作用和意义。流域生态环境保护规划体系通常包含综合性流域生态环境保护规划和专项规划，例如生态环境保护与修复规划、水资源规划、河湖岸线保护规划、河道采砂规划、养殖水域滩涂规划等。流域生态环境保护规划既涉及到流域生态环境保护和修复等问题，也涉及到水资源高效利用、流域空间布局优化等问题。因此，要在流域治理过程中贯彻落实“双碳”目标，应当对整个流域生态环境保护规划体系的理念和措施进行更新和调适，将“双碳”目标融入规划编制实施过程和内容之中，进而引导流域各级政府和相关主体的行动。

具体而言，要在流域治理过程中贯彻落实“双碳”目标，首先要对流域生态环境保护规划制定与实施的基本理念进行相应地调整和更新。传统的规划编制实施过程建立在所谓的“预测模式”基础之上，即重视行政决策的确定性，旨在对未来作出全面的理性规划和指令性的规范，追求“毕其功于一役”，期待单次决策即可彻底解决问题［23］。规划是公权力机关对未来一段时间内资源和行动的系统安排，必须建立在现有信息和对未来情形进行合理预测的基础上，因此，这种理念具有一定的合理性，反映了规划的本质特征。此外，这种理念要求规划必须明确、确定、清晰、可执行，为执行主体提供明确的行动指引，这也符合后续规划贯彻落实的需要。但是在流域管理过程中，采用预测模式指导流域生态环境保护规划编制实施过程并不能完全满足贯彻落实“双碳”目标的需要：

首先，流域生态系统具有动态性和复杂性特征，规划的制定者难以对流域生态系统的未来变化作出预测并对流域范围内涉及到“双碳”目标实现的资源和行动作出预先安排。从生态学理论上看，通过分层嵌套尺度对水生生态系统进行分类越来越受到等级缀块动态范式理论的挑战，这一理论把非平衡和随机过程作为生态学系统稳定性的组成部分，更强调生态系统的不连续性、不平衡性以及复杂性特征，更加强调系统的动态性特点［24］。由于每年来水量和径流特征在不断变化，流域生态系统具有典型的等级缀块动态特征，具有不连续性、不平衡性和复杂性特征，气候变化则会进一步加剧这种复杂性。气候变化将对整个流域造成扰动，影响水资源分配、水生态系统适应、水污染防治等治理活动。例如，有学者针对气候变化对水资源分配的影响问题指出，“对全球变暖对水资源影响的预测包括以下方面的潜在广泛变化：降水、蒸发和径流……虽然很难准确预测这些变化在任何特定地区将如何表现，但可以肯定地说，全球变暖将增加水供应的不确定性，从而增加干旱地区水管理的挑战”［25］。还有学者针对水生态系统适应气候变化的问题指出，“传统的环境、规划和自然资源管理模式要么无法应对气候变化的复杂性和不确定性，要么成为有效适应的实际障碍。对环境过程采取静态观点的监管方法在很大的不确定性条件下一直在挣扎。即使这些监管方法在过去是适当的，其表现也将越来越差，因为越来越难以准确预测气候变化下的环境影响以及不同适应方案的相对成本和收益”［26］。针对气候变化对水质控制的影响问题，也有学者指出，“今天的法规可能不适合明天的问题。特别是水质标准和TMDLs（富营养物质的总最大日负荷）基于固定时间点的平均条件和污染物来源。因此，它们对雨水径流和径流的峰谷并不特别灵活，随着气候模式的变化，这些峰谷可能变得更加极端”［27］。

其次，“双碳”目标不仅仅涉及到生态环境保护问题，还涉及到流域范围内的经济社会可持续发展问题。而相关研究表明，“双碳”目标的实现具有区域差异化特征。“中国地域辽阔，各地区在自然资源禀赋、区划功能、经济发展水平、产业结构、能源结构、技术水平等方面存在较大的差异性，因而各地区应当根据本地特点因地制宜、科学合理地制定碳达峰、碳中和措施”［28］。在流域范围内，这种地区发展的差异性更为明显。相关研究指出，“流域经济社会发展依赖于流域内以水资源为主要载体的流域生态环境和自然资源的存在和支撑，而以水为中心的流域上中下游、左右岸、干流支流、不同支流所在地区之间在资源禀赋、开发效益之间往往存在很大的差异，这就很容易导致流域内各类主体（特别是经济主体和追求GDP增加的地方政府）追求自身利益最大化而忽视流域生态环境整体利益，造成流域生态环境恶化、自然资源可持续性下降、产业结构不合理、发展差距进一步扩大等问题”［29］。因此，在流域生态环境保护规划中贯彻落实“双碳”目标，还需要综合考虑流域范围内不同地区、不同群体的利益诉求，这对于流域生态环境保护规划的编制与实施构成了较大的挑战。

为了克服上述困难，流域生态环境保护规划的编制实施理念应当进行相应改进，从“预测模式”转向“适应性管理”（Adaptive Management），即通过尽可能多主体的参与，根据行动效果和新获取的信息等对规划进行动态地调适，从而使得规划编制和实施不再成为单一主体自上而下的一次性决策过程，而是能够和不断变化的情况相适应，使得规划更加有利于实现“双碳”目标。“‘适应性管理’一词出现于20世纪70年代，用于描述一种处理环境评估和管理的新方法，其反映了生态学的范式转变，即包含了对自然系统的动态和非静态观点”［30］。

适应性管理预设的前提是，在不确定的条件下，例如在自然资源管理过程中，根据一次性的预测判断而采取行动很可能不会取得理想效果［31］。适应性管理是具有进化性和跨学科特征的一种管理方法，其认识到自然系统固有的不确定性，因此要求在决策的早期阶段充分整合生态、社会和经济因素。以适应性管理理论为基础的规划编制和实施过程应当具有以下特征：对模糊性和不确定性的高容忍度；
使用多个情境、多个假设、数据模拟、可测试和可修改阈值以及类似的科学方法来减少或解释不确定性；
持续研究、监控和通过反馈循环来影响计划；
对计划的持续调整；
整体和灵活的设计，包括将可选择方案嵌入到计划之中；
进行综合的学科间或跨学科规划；
对相互依存的条件进行管理或协调；
在制定计划和管理行动时，考虑社会、政治、经济、文化、体制和组织的复杂性，以及科学、自然和技术的复杂性；
在组织和多组织网络层面上进行公众参与；
对规划本身和管理活动进行规划［32］。国内外针对如何在流域治理中运用适应性管理理论已经有很多研究成果。例如，早在20世纪80年代，就有学者对适应性管理理论在哥伦比亚河流域鱼类和野生动物恢复项目的应用进行了研究，指出在该项目中运用适应性管理需要通过反复试验找到有效的方法。在这一过程中，需要采取以下措施：一是需要对新获取的信息进行分析，这需要建立一个系统的分析模型以及相应的数据库，其中心目的是促进形成对措施后果的总体看法，而不是作出准确的预测；
二是要进行监测和评估，从而对项目的生物学结果进行判断；
三是重新定义成功，从失败中汲取经验能够提高长期成功的可能性；
四是科学合作，即监管机构需要在科学界、公用事业界和资源管理界之间建立合作关系［33］。国内也有一些关于适应性流域管理的研究成果。例如，有研究指出，基于适应性管理的水污染控制依赖于以下几方面的管理改善，即搭建适应性管理平台、加强科学研究在方案构建中的作用以及加强公众和基层单位的参与［34］。

适应性管理理念反映了系统与动态的思想，与中国目前贯彻落实“双碳”目标的总体思路和原则具有内在的一致性。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中明确提出，碳达峰碳中和工作的原则包括全国统筹原则和防范风险原则。全国统筹原则要求“全国一盘棋，强化顶层设计，发挥制度优势，实行党政同责，压实各方责任。根据各地实际分类施策，鼓励主动作为、率先达峰”。防范风险原则要求“处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳”。这两条原则正是体现了适应性管理中所包含的整体性理念和动态性理念。因此，要在流域生态环境保护规划中贯彻“双碳”目标，规划的编制和实施机关应当采用适应性管理方法，提升规划的科学性、根据行动效果和进一步获取的信息不断调适规划并且尽可能吸收多方参与，使得规划编制实施和“双碳”目标之间相互耦合。具体来说，结合气候变化的特征，根据适应性管理理念的要求，流域生态环境保护规划的编制和实施过程应当从以下几方面进行调适和创新。

第一，在规划编制和实施过程中，尽可能确定多技术方案并提供额外的资源保障。在规划的编制过程中，应当允许实施机关根据具体情况采用多种技术方案和方法，从而确保一定的技术方案冗余。由于存在气候变化导致的不确定性，保证一定的冗余可以确保在出现新情况时能够及时应对。与此相对应，在规划的保障措施中应当给予规划实施额外的资源保障。与刚性规划不同，适应性规划需要额外的资源保障以支撑可能采用的不同技术方案，这是使得多种技术方案可以具体落实的关键。

第二，对规划实施进行不断监测和调整。在规划实施过程中要设定相应的修正程序。和一般的规划不同，适应性规划的编制和实施应当是一个连续的过程，在突发事件出现后，应当修正目前的规划从而使规划的目标和措施与实际条件相适应。气候变化导致极端天气事件频发，这对规划的实施构成了较大的挑战。例如，长江流域2022年7月至8月发生的大范围、长时间的高温干旱天气导致长江流域流量和水位大大减少，流域的环境容量和生态用水量出现了较大变化，仍然按照该流域生态环境保护规划确定的生态环境修复方案、污染防治方案等采取相应的措施可能已经不符合实际情况的需要。在这种情况之下，应当根据相应的情况变化对规划方案及其实施进行临时性或者永久性调整。

第三，建立多中心行动网络。与整体生态系统方法相反，由于流域生态系统运行存在不确定性，且气候变化进一步加剧了这种不确定性，在整体层面上去进行规划和行动实际上存在很大的困难。此外，由于“双碳”目标涉及领域的广泛性和利益的复杂性，也有必要考虑不同地方的具体情况和利益诉求。基于这两方面的考虑，在规划编制和实施过程中，应当给予地方层面一定的自主权，从而避免信息反馈和规划决策之间的迟延，并充分调动地方的积极性。因此，规划应当对流域范围内各个区域的具体特征进行描述，并且确定相应的、更加细化的目标，给予流域内地方政府更多的自主权，由不同层级的地方政府在区域范围内采取更加有针对性的行动，并且允许地方政府之间通过协商等方式进行行政合作，实现系统治理和联合治理，从而实现流域内各组成部分之间的自组织效应。在这一过程中，也可以在一定程度上吸纳非政府组织、技术专家以及公众的参与。

为了确保上述调适措施得到落实，在规划的制定和实施过程中，应当充分发挥相关法律制度的保障作用。首先，依据适应性管理理念的要求，在规划制定过程中，应当加强各类主体的参与，使规划获得充分的技术和信息支撑，提升规划的科学性和民主性，这就要求充分发挥现有的环境保护公众参与制度的保障作用。《环境保护法》第14条规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”这一规定也可以延伸适用于流域生态环境保护规划的制定过程，要求相关主体充分考虑相应政策措施的碳减排碳中和效果，并发挥专家、公众等其他主体的支撑作用。其次，依据“从做中学”的适应性管理理念，在规划制定和实施过程中，也应当充分发挥规划环境影响评价和跟踪评价制度的保障作用。由于气候变化影响的不确定性，对于规划确立的相关目标和政策措施，应当在现有的规划环境影响评价内容的基础上，增加对碳排放碳中和影响的评价，并且在规划实施之后，加强对规划的跟踪评价。《环境影响评价法》第15条规定：“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；
发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。”在流域生态环境保护规划中加强落实规划环境影响评价和跟踪评价制度，也有利于根据规划实施效果及时调整规划目标和政策措施，贯彻落实“双碳”目标。最后，需要进一步发挥目标责任制和考核评价制度在流域生态环境保护规划实施中的作用。目标责任制和考核评价制度是中国生态环境保护中的基础性制度，旨在确保生态环境保护政策目标的落实。《环境保护法》第26条规定：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”在流域生态环境保护规划实施过程中，流域范围内省级人民政府是最为重要的责任主体，为了确保流域管理过程中能够贯彻落实“双碳”目标，需要将相应的指标纳入到规划目标责任范围内，并进行相应的考核评价，以确保相应的政策措施落到实处。

对流域生态环境保护规划编制实施理念进行更新，能够从以下几方面实质性改善流域生态环境保护规划与“双碳”目标之间的耦合度。

一是提升流域生态环境保护规划的科学性，使得生态环境规划能够更加有利于实现“双碳”目标。多技术方案和资源支持能够使得规划制定机关更加全面地对比流域管理过程中不同技术方案的碳减排和碳中和效果，并从中选择最有利于实现“双碳”目标的对策措施。以河道护岸建设为例，研究表明，不同类型河道护岸的碳排放存在较大差异。建筑结构边坡的碳排放量明显大于生态边坡。边坡保护中使用的砂、石、混凝土、钢和PVC的数量是碳排放量大的主要原因，而与结构护岸相比，生态护岸保护能够减少93.1%的碳排放［35］。因此，在规划中明确要求尽可能采取生态边坡技术方案，更加有利于贯彻落实“双碳”目标。

二是改进流域生态环境保护规划实施过程，提升规划对气候变化的适应性。适应性规划通过授权管理者和决策者根据客观情况变化或新信息而改变管理和决策，实现决策与实施之间的相互连接，从而使得流域生态环境保护规划能够及时得到相应调整，更好地适应“双碳”目标的需要。由于碳减排和碳达峰的技术不断更新且政策要求不断变化，规划必须进行相应调整，其实施才能符合实际情况的需要。将适应性管理理念引入流域生态环境保护规划编制和实施过程，有利于延长规划的生命周期，改善规划贯彻和落实“双碳”目标的效果。

三是提升各方参与的主动性和积极性，为“双碳”目标的贯彻落实提供充分的信息和资源支持。与环境污染和生态破坏不同，“双碳”目标的贯彻落实涉及流域管理的各个方面，需要各方的充分合力。在规划编制和实施过程中加强地方之间的相互合作、吸收非政府组织、专家和公众参与，有利于加强信息交流共享和充分调动资源，避免出现走弯路和内耗的情况。

除了要在规划编制实施理念上进行更新之外，对于流域生态环境保护规划中确立的各项具体对策措施也应当进行相应调适，以实现生态环境保护措施与“双碳”目标之间的耦合。在“十四五”期间已经出台的中央和地方综合性流域生态保护环境规划中，2022年6月出台的《黄河流域生态环境保护规划》相对详细地提出了如何落实“双碳”目标的具体措施，而较早出台的《长江经济带生态环境保护规划》以及其他专项规划、地方重点流域生态环境保护规划仅对低碳发展有所提及，缺乏具体明确的对策措施。要将绿色低碳发展的导向和任务要求扩展到所有流域治理过程之中，必须对流域生态环境保护规划中的相关对策措施进行调适，将“双碳”目标融入流域治理过程之中。总体来看，流域生态环境保护规划贯彻落实“双碳”目标的主要措施应当包括推进流域能源开发利用低碳化、流域高耗能产业减污降碳协同增效以及加强流域生态环境修复。

3.1 推进流域能源开发利用低碳化

能源开发利用活动是碳排放的重要来源，而中国主要流域特别是黄河流域是重要的能源基地。“整体而言，黄河流域蕴含的能源资源类型非常多样化，既包括煤炭、石油、天然气等传统化石能源，也有以水利资源为主体的发展较为稳定的可再生能源，还有以风能、太阳能为主要代表的新能源”［36］。因此，在流域治理中，如何对能源开发利用活动进行有效规制以贯彻落实“双碳”目标，是流域生态环境保护规划无法回避的问题。现有的流域生态环境保护规划在能源开发利用规划措施方面主要考虑碳排放强度问题。在适应性管理理念下，需要进一步考虑不同能源开发利用措施对气候变化的适应性差异。首先，煤炭等化石能源开发利用是碳排放的主要来源，依据国家总体的碳减排政策，各流域都应当大力推进化石能源清洁高效利用、有序减量替代以及煤电项目节能减碳改造。党的二十大报告也强调，要“深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用”。但需要注意的是，传统化石能源与经济关联度较大，涉及国家能源和经济安全，此外，与水能不同，传统化石能源的开发利用基本上不会受到极端气候的影响。因此，根据防范风险的原则，化石能源低碳发展规划不能过于激进，需要给予相关主体更高的自主性，并允许根据能源供应情况和经济波动对具体方案、路线图和年度计划进行相应的适应性调整。其次，相对于煤炭等化石能源开发利用而言，水电开发利用的碳排放强度较低，但水电项目的气候适应性程度较差。水电项目一旦建成，其影响就会延续几十年，难以进行相应的适应性管理。一项针对美国水电开发项目适应性的研究指出，“联邦能源监管委员会对项目重新发放许可证的期限为30～50年，这意味着，一旦颁发或更新许可证，任何不充分的环境保护和缓解措施都可能会被锁定多年，这限制了从经验中学习的能力，也限制了根据措施的实施效果而改善现状的能力。此外，气候变化实际上导致了当前关于这些自然系统运行的许多关键假设在整个许可证有效期内不再成立”［37］。因此，虽然流域范围内往往有较为丰富的水电资源，且水电资源开发利用有助于碳减排目标的实现，但是对于水电资源开发利用特别是大型水电项目的规划，需要在更长的时间尺度内加以评估，并提供相应的备选技术方案。再次，风光等可再生能源项目基本上不产生碳排放，具有较强的传统能源替代效应，最有助于碳减排目标的实现。在流域生态环境保护规划中，应当重点鼓励加强风光能源开发利用。

加强风光能源开发利用的重要前提是解决风光能源消纳问题，这要求充分发挥可再生能源消纳制度的保障作用。相关研究表明，在可再生能源装机、发电、消纳三个过程中，对碳减排作用最明显的是可再生能源消纳比率，其次是可再生能源发电占比，最后是可再生能源装机容量［38］。由此可见，在风光能源开发利用过程中，消纳是其发展的瓶颈。中国风光资源主要分布在中西部地区，而经济发达地区主要位于东部，这导致流域可再生能源开发利用呈现出上游主要是开发利用地区而下游主要是消纳地区的特征，这就要求下游省份承担较多的消纳责任。《可再生能源法》制定之初选择采用固定电价制度作为中国可再生能源开发利用的基础性制度，但是随着可再生能源装机量的迅速增加，该制度因补贴额度过大，已经不能满足可再生能源发展的需要。2018年3月，国家能源局就《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》向相关部门单位征求意见，虽然该办法尚未出台，但是可以预见，未来中国可再生能源消纳制度将从固定电价制度转向配额制度。与固定电价制度不同，配额制度涉及到不同省份可再生能源消纳义务的分配问题。为了促进流域范围内风光能源发展，未来需要在相应的管理办法中尝试推动建立流域内可再生能源协调消纳制度，解决流域上游可再生能源开发利用的消纳问题，这也有利于推动流域的整体高质量发展。

在规划实施过程中还需要注意，风光能源项目需要占用较多土地，应当加强流域生态环境保护规划与国土空间规划的协调衔接，保障风光能源开发利用项目土地供应，推动流域范围内风光能源开发利用。此外，目前风光资源丰富的地区主要是西部地区，位于中国主要流域上游。风光能源项目导致的土地用途变化可能会对流域生态系统造成一定压力，降低流域土地碳中和效果。因此，在流域生态环境保护规划之中，也需要加强对风光能源项目碳中和效果的监测和评估。

3.2 推进流域高耗能产业减污降碳协同增效

化石能源燃烧不但是CO2等温室气体的主要来源，燃烧产生的颗粒物、SO2、NOx等也是大气污染物的主要来源，CO2等温室气体排放与大气污染物排放具有同根、同源、同过程的特点［39］。因此，在流域生态环境治理过程中，对高耗能产业需要进行系统性控制和管理是流域生态环境保护规划必须解决的重点问题。很多政策措施都有助于推进高耗能产业减污降碳协同增效，包括：严格控制新上项目，遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展；
推进企业“煤改气”“煤改电”，改变企业用能结构和电气化水平；
加强企业技术研发，改善企业生产工艺流程、推进清洁生产等。不过需要注意的是，不同政策措施的减污降碳协同效应和效果并不一致，为了更好地实现“双碳”目标，依据适应性管理理念，需要对不同技术方案和政策措施的减污降碳水平进行比较，优先推行具有更高协同效应和更好效果的政策措施和技术方案。例如，最新研究表明，长期而言以碳市场为主的降碳政策的减污协同效应显著优于减污政策的降碳协同效应［40］。基于此，在流域生态环境保护规划中除了要明确相应的减污政策之外，还需要引入碳市场等降碳政策措施，如此更加有利于流域生态环境保护措施与“双碳”目标的相互耦合。

在推进流域范围内高耗能产业减污降碳协同增效的过程中，应当充分发挥碳排放影响评价制度、清洁生产制度以及碳排放交易制度的保障作用。首先，高耗能产业减污降碳协同增效的首要措施是严格控制新上项目，遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。要区分可以上的项目和应当严格控制的项目，实现流域范围内产业的有序发展，应当建立相应的碳排放影响评价制度。目前，中国已经建立了较为成熟的环境影响评价制度，但是在环境影响评价过程中，还没有针对碳排放的系统性评价程序和方法。2021年7月，生态环境部向部分省市下发了《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》。该通知要求：“2022年6月底前，基本摸清重点行业碳排放水平和减排潜力，探索形成建设项目污染物和碳排放协同管控评价技术方法，打通污染源与碳排放管理统筹融合路径，从源头实现减污降碳协同作用。”由此可以看出，碳排放影响评价制度是减污降碳保障性制度中的前端制度设计，符合《环境保护法》中“预防为主”原则的要求，可以避免高耗能产业项目建成之后的碳排放锁定效应。在高耗能产业有序发展方面，应当充分发挥该制度的保障作用。其次，针对已经建成投产的高耗能产业项目，应当充分发挥清洁生产制度的保障作用。清洁生产制度要求企业改进生产工艺流程、管理方法、技术方案等，从而实现企业生产过程的优化，减少污染物和温室气体的产生。《清洁生产促进法》虽然没有直接对碳排放控制进行规定，但是规定了高耗能企业的强制性清洁生产审核，这也有利于碳减排目标的实现。因此，在流域管理过程中，针对已经建成投产的高耗能产业项目，需要充分贯彻落实清洁生产制度，推进减污降碳协同增效。最后，为了降低企业减排总成本和平均成本，提升减排效率，应当充分发挥碳排放交易制度的保障作用。不同企业的减排成本存在较大差异，允许企业间进行碳排放交易有利于降低减排总成本和平均成本，更好地贯彻落实“双碳”目标。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式上线交易，发电行业成为首个纳入全国碳市场的行业。绝大多数发电企业都处于中国重点流域范围之内，因此，碳排放权交易市场的建立有助于流域范围内的整体减排。党的二十大报告进一步指出要“完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度”。未来应当将更多高耗能行业纳入到碳排放权交易范围，充分发挥碳排放权交易制度对流域碳减排的保障作用。

3.3 加强流域生态环境修复

流域生态系统中包含有大量的森林和湿地，这些自然要素具有较强的碳中和能力。例如，相关研究表明，2020年长江经济带林地碳汇量为81.81 Tg C/a（300.26 Tg CO2/a），散木林和四旁树等其他生物质碳储量为6.60 Tg C/a（24.21 Tg CO2/a）［41］。流域森林和湿地系统越发达，流域碳中和能力就越强。因此，在流域生态环境保护规划中，需要重点加强流域生态环境修复和土地利用改善，增加森林和湿地面积，增加碳汇储量。具体而言，相应的措施包括：在水源涵养区开展水源涵养林、水土保持林建设工程和土地整治工程，进行重点水源涵养区的封育保护，提升林地面积和质量，增加林业碳汇；
加强中下游和入海口湿地自然生态保护和修复工作，增加湿地碳汇储量。除了上述措施之外，由于森林和湿地需要较大的生态流量，流域生态环境保护规划在水资源规划方面还需要加强生态流量保障，提升水资源配置的适应性，在出现极端天气时，需要优先保障生态用水需要。

为了确保流域范围内生态环境修复顺利进行，应当充分发挥生态补偿制度的保障作用。中国主要河流大都自西向东流动，上游主要位于中西部地区。由于经济发展较为落后，中西部地区省市普遍面临较为严峻的发展任务。但是为了涵养水源、防治水土流失、提升碳汇储量，上游地区往往同时面临较重的生态修复任务，受到严格的空间开发利用管制。在这种情况下，为了促进流域的公平均衡发展，调动上游地区提供生态服务的积极性，应当充分发挥生态补偿制度的保障性作用。《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”这一规定同样适用于流域上下游之间的补偿。目前，基于财政转移支付的生态补偿实践开展情况良好，但是基于协商和市场规则进行的生态补偿实践还不充分。为了增加碳汇、加强流域土地利用的碳中和效果，在规划实施过程中应当充分发挥这一制度的保障作用，探索通过多种形式和方式就碳汇服务进行补偿，以推动流域的高质量协同发展。

与一般的政策目标不同，“双碳”目标实际上是对国家在经济社会发展上的整体性战略要求。国家在各个领域的计划和行动都应当进行相应调整，以形成碳减排和碳中和的总和效果。中国已经明确提出将绿色低碳发展战略作为流域治理的导向和任务要求，这意味着在流域治理过程中，必须将如何实现“双碳”目标纳入到流域治理的整体行动计划和安排之中。因此，在流域治理过程中，需要对流域生态环境保护规划的编制实施理念和对策措施进行相应更新和调适，以适应贯彻落实“双碳”目标的要求。从长远来看，为了确保流域治理贯彻落实“双碳”目标的稳定性和连续性，中国未来应当在立法层面进行相应跟进，对《黄河保护法》和《长江保护法》等流域立法适时进行修改完善。在地方层面上，也应当制定相应的亚流域立法并设计相关法律规范，使得流域治理能够在更小尺度上与“双碳”目标相互耦合。

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