集成电路产业税收优惠政策绩效评估研究

郑 涌 陈 斌

集成电路被称为工业发展的“倍增器”，是当今信息技术产业高速发展的基础和原动力，已经高度渗透与融合到经济和社会发展的各个领域，作为中美贸易摩擦中被“卡脖子”的核心部分，支持发展集成电路产业已上升为我国重大安全战略。近年来，按照党中央、国务院决策部署，财政部、国家税务总局连续出台了一系列支持和鼓励集成电路产业发展的税收优惠政策，且扶持力度不断加大，旨在鼓励集成电路企业提高自主研发创新能力，推动企业实现关键核心技术突破，促进产业高质量发展。人大、审计、各级政府和社会公众十分关注上述税收优惠政策的效果。本文通过设置绩效评估指标体系，召开座谈会、实地调研、问卷调查等方式，采取定性与定量相结合的绩效评估方法，对厦门、苏州、合肥等地集成电路产业税收优惠政策的实施效果进行了全方位绩效评估，指出了当前我国集成电路产业税收优惠政策执行中存在的问题，并提出了完善政策的相关建议。

(一)我国集成电路产业发展状况

1.我国集成电路产业快速发展

近年来，在政策支持和市场的强力拉动下，我国集成电路设计业、制造业、封测业都保持了快速增长的态势，整体实力显著提升，有力地支撑了国家信息化建设。中国半导体行业协会的数据显示，2010～2020年，我国集成电路产业的销售额从1440亿元增加到8848亿元，年均增长率为19.9%(见图1)。从产业链看，2019年设计业实现销售收入3063.5亿元，占总值的40.5%，同比增长21.6%；
制造业实现销售收入2149.1亿元，占总值的28.4%，同比增长18.2%；
封测业实现销售收入2349.7亿元，占总值的31.1%，同比增长7.1%。

图1 2010～2020年中国集成电路产业销售额及同比增长率

2.与国际领先水平差距依然很大

我国集成电路产业起步晚，高端芯片对外依存度高，高端材料与设备自给率低，国产EDA软件的市场份额不足5%。集成电路全产业链中，我国自主能力占比不超过15%，与国际先进水平仍然存在较大差距。海关总署的数据显示，2015～2020年，我国集成电路产品进口额的年均增长率为8.78%，进出口逆差的年均增长率为7.74%(见图2)。从产业结构看(见图3)，我国集成电路产业还存在发展不均衡问题，其中，技术含量低、劳动密集型的封测业比重较高，技术含量和附加值高的芯片制造业的比重远远低于国际平均水平，制造水平落后国际主流技术两代以上。

图2 2015～2020年中国集成电路产品进出口情况

图3 全球与中国集成电路产业三业结构对比

(二)集成电路产业税收优惠政策的特征

为了支持集成电路产业的发展，自2000年以来，财政部、国家税务总局、海关总署等部门陆续出台了一系列关于集成电路产业的税收优惠政策和配套政策文件，形成了一套集成电路产业税收优惠政策体系，并随着产业的发展不断调整优化。集成电路产业税收优惠政策的主要特征表现为以下几个方面。

1.政策优惠方式多元化

集成电路产业税收优惠政策涵盖了企业所得税、增值税、关税等税种。优惠方式多元化，包括定期减免税、低税率、延长亏损弥补年限、缩短折旧年限、加计扣除、留抵税额退税、即征即退、分期缴纳税款等方式。多税种、多元化、多层面的税收优惠政策，对推动集成电路产业高质量发展发挥了重要的作用。

2.政策调整与时俱进

随着世界集成电路的制程工艺水平由微米级、亚微米级、深亚微米级进入到纳米级阶段，为适应集成电路制程工艺的不断进步，税收优惠政策也在不断地调整和优化优惠范围、优惠力度，并做好了新旧政策的衔接，每一次政策调整都是在延续之前大部分优惠政策的基础上，不断提升对高端集成电路的优惠力度。

3.政策范围覆盖全产业链

集成电路税收优惠政策涵盖了集成电路生产、设计、装备、材料、封测及软件的全产业链，有利于促进该产业整体高质量发展。

4.政策力度差别化

根据企业的技术等级标准实施差别化的税收优惠政策，对技术标准越高、技术研发能力越强的企业，政策优惠力度越大。一方面，彰显了税收政策对先进制程的鼓励和支持，有利于激发企业研发创新的积极性，弥补我国在集成电路上的短板，推动产业的转型升级和高质量发展；
另一方面，可以有效避免低效率的企业重复生产和恶性竞争，有利于集中重点企业、优势资源实现核心技术的突破。

为了深入了解集成电路产业税收优惠政策的实施情况和政策效果，笔者采取召开座谈会、实地走访、调查问卷等方式，对厦门、苏州、合肥等地的集成电路企业进行实地调研。调研范围覆盖集成电路设计、制造和封装测试等产业链多个环节，对全面评估集成电路企业的发展态势和税收优惠政策的落实情况非常有益。

(一)税收优惠政策推动了集成电路产业的高质量发展

近年来，厦门、苏州、合肥的集成电路产业发展迅速，目前已经成为我国集成电路产业链较完整、企业集聚度较高、产业发展较快的区域，在我国集成电路产业中占据重要的地位，越来越多的企业进入世界先进企业的重要供应商名单，在芯片设计、封装测试、芯片制造、配套装备和材料等产业链的主要环节均有分布。税收优惠政策有效推动了集成电路企业技术创新，特别是龙头骨干企业的创新能力不断增强，营业额不断扩大，市场份额稳步提升。

(二)税收优惠政策效应显现

随着集成电路税收优惠政策体系的不断完善，政策效应明显。从调查问卷的数据来看(见图4)，税收优惠政策效应排前五位的依次是：76.40%的企业降低了税负，42.70%的企业增加了研发投入、35.96%的企业缓解了现金流压力、33.71%的企业提高了企业的竞争力，31.46%的企业增加了税后利润。

图4 样本企业对税收优惠政策效应的看法

(三)税收优惠政策的受益面较大

从调研数据来看(见图5)，集成电路税收优惠政策的受益面排在前五位的依次是：研发费用加计扣除、小微企业减征所得税、增值税留抵退税、高新技术企业低税率优惠、职工培训费全额扣除政策。上述政策对激励企业加大研发投入和技术创新、有效缓解企业的现金流压力、盘活进项税额沉淀资金、降低企业税负、增强企业盈利能力发挥了重要作用。

图5 样本企业享受各类税收优惠政策的情况

(四)税收优惠政策的知晓度和透明度较高

在落实税收优惠政策过程中，全国各地税务机关采取多种措施加大政策宣传力度，确保所有企业知晓政策。从调查问卷的数据来看，网络媒体(税务机关网站、微博、微信、互联网等)、税务管理员的宣传辅导等是样本企业了解税收政策的主要渠道(见图6)。多渠道、多形式的税法宣传和解释，提高了纳税人的政策知晓度，企业基本实现了政策的应享尽享。样本企业认为集成电路税收优惠政策透明度“非常好”的占29.27%，“好”的占47.56%，“一般”的占23.17%(见图7)。

图6 样本企业了解税收优惠政策的渠道

图7 样本企业对税收优惠政策透明度的看法

(五)税收优惠政策的满意度较高

从调查问卷的数据来看(见图8)，样本企业对集成电路税收优惠政策实施效果的满意度较高。样本企业中对政策表示“非常满意”的占44.82%(各项税收优惠政策满意度的平均值，以下相同)，“比较满意”的占33.71%，“一般”的占21.47%。

图8 样本企业对税收优惠政策满意度的看法

本文从集成电路产业税收优惠政策的价值目标和价值取向出发，结合政策内容与特征，借鉴国内外相关经验，根据绩效指标体系基本设计准则——SMART准则，即具体的(specific)、可测量的(measurable)、可实现的(achievable)、相关的(relevant)、有时限的(timebound)，将价值评估指标与事实评估指标相结合，研究设计了一套“重点突出、逻辑严密、相互联系、相互补充”的集成电路产业税收优惠政策绩效评估指标体系(见表1)。

表1 集成电路产业税收优惠政策绩效评价指标体系

续表

集成电路产业税收优惠政策绩效评估指标体系主要涵盖集成电路产业税收优惠政策决策、政策执行、执行结果、政策效果四个维度(环节)，体现了税收优惠政策全过程、全周期、全方位绩效管理的思路。在二级指标的设计过程中，笔者首先针对集成电路税收优惠政策做了大量的文献研究，从中选取一些学者们使用较多且符合常规理论的用于衡量政策实施效果的指标。为了验证指标的科学性和合理性，笔者通过专家咨询、现场调研、召开座谈会的方式，对指标体系进行反复的讨论和修改，并将讨论结果交给几位专家，请他们根据自己的专业经验对指标设计和指标权重进行独立地判断，将专家的反馈意见进行整理、归纳、统计后，再次交给这几位专家，请每位专家在收到反馈意见后再次给出指标设计和指标权重的意见，如此反复进行三轮的征询与反馈，就获得了较为统一的指标设计方案，按照指标重要性排序，赋予其二级指标权重。鉴于集成电路税收优惠政策执行的时间较长，已经产生了政策效果，因此在评估的时点上侧重于对政策执行情况的监控(事中监控)和政策效果的评价(事后评价)，通过政策执行情况和政策效果的绩效评价来反观政策决策的科学性和合理性。四个维度的绩效评估重点分别如下。

1.政策决策维度

主要考察政策目标和内容是否体现了我国宏观调控目标的价值特征，政策是否科学、合理、可行。本文设计了政策目标与国家战略目标的一致性、政策目标与集成电路产业发展需求之间的契合度、政策决策程序的规范性、政策目标的清晰度、政策的稳定性和连续性等五个二级指标。政策目标与国家战略目标的一致性主要评估集成电路税收优惠政策与《国家集成电路产业发展推进纲要》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中关于促进集成电路发展的目标要求是否吻合；
政策目标与集成电路产业发展需求之间的契合度主要评估集成电路产业税收优惠政策目标与集成电路产业发展需求是否具有一致性；
政策决策程序的规范性主要评估集成电路税收优惠政策决策流程是否明确、规范，决策论证是否充分；
政策目标的清晰度主要评估集成电路税收优惠政策目标涉及的范围是否明确，政策目标与政策设计是否具有一致性；
政策的稳定性和连续性主要评估集成电路税收优惠政策调整是否适应形势的需要，政策调整是否具有连续性和继承性。

2.政策执行维度

主要考察政策执行的力度和效率。本文设计了政策的知晓度、政策的透明度、办税流程的便捷性三个二级指标。政策的知晓度主要评估政策目标群体对政策的了解和熟悉程度，以及是否参加过税务机关组织的政策宣讲；
政策的透明度主要评估政策配套的细则及流程是否公开、透明和清晰；
办税流程的便捷性主要评估政策操作流程是否便捷、办税成本是否有效降低。

3.执行结果维度

主要考察政策的执行结果。设计了政策的产出、政策受益面、政策预期目标的实现度三个二级指标。政策产出主要评估税收优惠政策受益群体的数量和减免税情况，政策受益面主要评估受益群体占符合政策条件者数量的比例，政策预期目标的实现度主要评估税收优惠政策预期目标的实现程度。

4.政策效果维度

主要考察政策实施后产生的影响以及政策目标群体及有关利益相关方对政策实施效果的反映和满意度。本文设计了政策影响、政策满意度和政策可持续性三个二级指标。政策影响指标主要评估政策实施后对企业综合绩效(包括财务绩效、技术绩效和社会绩效)的影响；
政策满意度指标主要评估政策导向及价值被政策利益各方接受和认可的程度，以及政策目标群体对政策实施效果的满意程度；
政策的可持续性主要评估政策与后续集成电路产业发展规划的一致性和可持续性。

笔者通过实地走访、调查问卷、专家咨询等方式收集评估数据，采用定性与定量相结合的绩效评估方法，从政策决策、政策执行、执行结果、政策效果四个方面，对集成电路税收优惠政策效果进行了评估，综合得分为85.5分(见表2)，评级为“良”。从单个指标来看，集成电路税收优惠政策在政策决策、政策执行、执行结果以及政策效果等方面都有不错的效果，大多数指标的得分都大于80分，只有政策目标与集成电路产业发展需求之间契合度的得分低于80分，这说明集成电路税收优惠政策对集成电路企业的整体需求满足程度较高，但仍有一小部分需求未得到满足。

表2 集成电路税收优惠政策绩效评估指标评分

续表

调研中发现集成电路产业税收优惠政策还存在一些问题，主要体现在以下几方面。

(一)部分企业暂时没有享受到定期减免所得税优惠政策

尽管集成电路产业的定期减免税优惠力度很大，但主要适用于成长型企业，对初创期企业和成熟期企业的激励作用不大，从调研情况来看，集成电路企业没有享受到定期减免税优惠的主要原因有四个方面。

第一，部分企业从设立至今仍处于亏损状态。集成电路产业属于高投入、重资产的行业，机器设备一般按10年计提折旧，成本摊销时间长，因此一般企业创立的6～8年内基本上处于亏损状态，而定期减免税优惠是以“获利年度”来计算减免期限，因此这项政策对初创期企业激励作用不大。

第二，部分企业属于成熟期企业，获利年度已过，无法享受定期减免税优惠。

第三，部分企业不在优惠清单范围内。国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、海关总署、税务总局联合发布的《关于做好享受税收优惠政策的集成电路企业或项目、软件企业清单制定工作有关要求的通知》对集成电路企业或项目享受税收优惠政策条件和项目标准进行了明确。调研发现，部分集成电路企业的产品或技术不在优惠清单范围内，因而无法享受定期减免税优惠。

第四，近年来，地方政府对在当地投资建厂的集成电路企业给予大量的财政补贴，一些集成电路企业在获得政府补贴后，扭亏为盈，从“获利年度”开始计算定期减免税优惠期，使企业提早开始享受定期减免税优惠，税收优惠的激励效应不足。

(二)税收优惠政策对人才的激励不足

人才作为集成电路行业的核心人力资本，是促进集成电路产业创新的最具有活力的要素，但是目前我国集成电路行业领军和高端人才紧缺，人才吸引力不足。根据《中国集成电路产业人才白皮书(2019—2020年版)》，目前我国集成电路约有30万的人才缺口。现行集成电路税收优惠政策更多地是强调企业研发设备等硬件方面的投入，吸引人才的税收优惠政策欠缺，不利于集成电路企业吸引高端人才。在这种情况下，一些地方为了吸引高端人才，出台了一系列关于集成电路企业的高层次人才个人所得税奖补政策，致使部分企业和个人寻求各种“避税”方式，这在一定程度上造成了地区间不公平竞争，从整体上看，造成国家税收的流失。

(三)第二代、第三代半导体的税收优惠力度有待提高

目前，绝大多数的集成电路以硅为原材料制作，即第一代半导体，但摩尔定律(1)摩尔定律是指单位面积的集成电路数量，平均每18个月就要翻一番。逐渐遇到瓶颈，硅基半导体的性能升级越来越难。为此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将第三代半导体列为重点发展方向。而我国现行集成电路税收优惠政策主要针对的是硅基半导体，对第二代、第三代半导体的优惠门槛较高，优惠力度较小，影响第二代、第三代半导体的发展。

(四)投资环节的优惠力度不大

集成电路产业是典型的资本密集型产业，产业发展离不开完善的资本市场，据测算，在集成电路产业发展领先的国家(地区)，集成电路企业的资本构成中风险资本占比大概在30%～50%，而我国只有8%左右(周声琼和李雨柔，2019)。从税收优惠政策来看，目前创业投资企业可以享受对中小高新技术企业投资额的70%抵免应纳税所得额的税收优惠，但是对于被投资企业设置了“规模”和“高新”的双重标准。《国家税务总局关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》规定，中小高新技术企业除了要通过高新技术企业认定外，还要满足职工人数不超过500人、年销售额不超过2亿元、资产总额不超过2亿元的条件。集成电路企业的投资额巨大，从投资额来看，建造一条12英寸32/28纳米的生产线投资超过40亿美元，12英寸14纳米的生产线投资高达100亿美元。因此，大多数集成电路初创企业都无法满足中小高新技术企业的标准，创投企业投资于集成电路企业无法享受到投资抵免的税收优惠，这对风险资本的进入产生了一定的负面影响。

(五)研发费用加计扣除政策设计缺乏差异性

集成电路技术更新迅速，随着制程工艺的不断进步，技术的复杂性也越来越高，研发成本和难度也在不断加大。目前的研发费用加计扣除对不同工艺制程的集成电路没有差异，“一刀切”的税收政策无法体现出国家重点发展高端集成电路的战略目标。

(六)集成电路原材料的关税免税清单范围太窄

调研发现，部分集成电路进口的国内无法替代的材料尚未纳入关税免税清单，加大了企业的生产成本。作为第三代半导体材料的碳化硅(SiC)晶片(包括外延和衬底)不在关键原材料、零配件生产企业进口自用原材料、消耗品免征进口关税的清单内，不利于第三代半导体的发展。

(七)保税区退税政策亟待完善

调研发现，苏州等地一些集成电路企业采用加工贸易深加工结转模式，根据现行综合保税区入区退税政策，出口企业为获取出口退税，采用就近出口至综合保税区等关境外地区再返回的“入区一日游退税”模式，这种模式大幅增加了产业链上企业通关、物流、时间和备货等成本。

针对企业反映的一些问题和绩效评估结果，按照统筹谋划、系统推进的原则，现提出如下政策建议。

(一)研究制定人才激励税收优惠政策

一是建议参照海南自由贸易港的人才税收政策，对符合集成电路技术创新发展条件的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征，增强对人才的吸引力。二是延续股权激励个人所得税政策，对科技人员取得的科研成果转化的股权激励不并入当年综合所得，全额单独适用综合所得税率表计算纳税，以帮助企业留住创新人才，激发科研人员研发创新的积极性。

(二)进一步完善集成电路企业所得税优惠政策

一是研究制定对集成电路初创期企业和成熟期企业更适用的税收优惠政策。现行集成电路税收优惠是以定期减免税的直接优惠方式为主。直接优惠属于事后激励，企业如果亏损是无法享受到优惠政策的；
此外定期减免税优惠时效性较强，企业一进入获利年度，税收优惠期就开始计算，这样很难激发起企业创新的持续动力，而加计扣除、加速折旧等间接优惠方式属于事前激励，针对企业的特定行为，能否享受税收优惠与企业获利与否没有直接关联，因此，间接优惠方式既能体现对初创企业的支持，又能避免企业研发的短期行为，能够充分发挥税收对企业创新的激励效应。因此，建议加大对集成电路产业间接优惠的力度。二是建议将定期减免税优惠中的“获利年度”改为“主营业务获利年度”，这样有助于稳定企业的预期，充分发挥政策效应。三是提高对高制程工艺集成电路企业的研发费用加计扣除比例，降低高端集成电路企业的税收负担和研发风险。四是降低第二代、第三代半导体的税收优惠门槛，延长定期减免税优惠的期限，以助力第二代、第三代半导体更好地发展，实现我国集成电路产业的突围。五是修订完善享受税收优惠政策的集成电路企业或项目清单。现行集成电路企业或项目清单中的条件和技术标准尚不能完全满足企业技术进步的需求，建议根据集成电路产业的技术进步及时修订完善。

(三)扩大集成电路原材料的关税免税清单范围

一是建议对集成电路企业进口的国内无法替代生产的全部原材料纳入关税免税清单，以降低企业的生产成本，助力企业发展。二是建议将碳化硅生产企业纳入集成电路关键原材料和零部件生产企业进口自用原材料、消耗品关税免税清单，以促进第三代半导体的发展。

(四)研究制定集成电路风险投资税收优惠政策

通过提高风险投资的补偿力度，引导风险资本投入集成电路产业。一是在现行投资抵免税收优惠政策的基础上，针对创投企业投资于集成电路企业的，可以适当放宽对被投资企业的规模限制，适当提高投资抵免的投资额比例。二是对创投企业投资于集成电路企业产生的亏损，允许按照一定的比例抵扣其应纳税所得额。为了避免政策被滥用，应对风险投资抵免的税收优惠政策，从投资方式、投资期限、投资额度等方面进行限制，引导资金流向国家重点鼓励的集成电路企业。

(五)对苏州工业园区集成电路企业实行“入链退税”试点

建议尽快研究苏州工业园区对集成电路等高端制造业试行电子数据申报，货物不进入综合保税区可退税的“入链退税”模式。具体做法是：把构成集成电路产业链的设计、晶圆制造、封装、测试企业视为核心企业，链上其他企业视作配套企业，赋予综合保税区外自由贸易试验区内的核心企业以保税功能,产业链内配套企业供应给具有保税功能核心企业的设备、原辅材料可视同出口，享受出口退免税政策，核心企业之间相互结转保税货物也视同出口享受出口退免税政策。上述过程采用电子数据申报，货物不进入综合保税区，所有数据上区块链监管。这种管理模式的创新有利于降低高端制造企业的制度性营商成本，延长加工贸易国内产业链，提高附加值，保产业链、供应链稳定，促进国内产业与加工贸易的融合发展，服务国内国际双循环新发展格局，巩固提升我国制造业国际竞争优势。

我国集成电路产业发展依然任重道远，既需要我们不间断地持续追赶，又需要足够的时间和耐心，税收优惠政策将作为最重要的支持手段之一，宜与时俱进，定期跟踪评估完善，以期发挥最大效应，为推动集成电路产业的高质量发展作出更大贡献。

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