乡村振兴背景下基层治理人才培养模式研究——以达州为例

◇ 李祥，张军，袁勇我，王丽◇

乡村要振兴，人才是关键。由于城乡二元结构差异的长期存在，农村人口外流，农村日益呈现“老龄化”“空心化”现象，人才短缺已经成为制约乡村振兴的瓶颈。地处大巴山地区的四川省达州市，土地贫瘠、人口众多、产业乏力，乡村振兴面临“谁来振兴”的现实难题。

乡村振兴不仅是经济的振兴，也是生态的振兴、社会的振兴，文化、教育、科技、生活的振兴，以及农民素质的提升。乡村振兴要在国家治理体系与治理能力现代化背景下，依靠基层治理人才，推动基层治理水平逐步提升，逐步实现乡村振兴。基层治理人才是关键，乡村基层治理人才培养问题要基于乡村人口流动大的这一现状。因此，本文从乡村人口流动和基层人才队伍建设两个方面，梳理基层治理人才培养研究现状。

经过对中国知网数据文献的梳理可知，学界对乡村人口流动和基层人才队伍建设两个方面的研究不多，研究成果主要梳理如下。

乡村人口流动方面。一是农村人口流动对乡村治理的影响方面。贺雪峰（2021）通过对人口流出和人口流入两种不同类型的村庄对比，发现农村人口流动对乡村发展的影响有很大差异①贺雪峰：《城乡关系变动与乡村振兴的阶段》，《贵州社会科学》2021年第8期。。张国献（2016）认为，人口流动下乡村治理困境的化解路径在于促进乡村经济繁荣发展，夯实乡村经济基础②张国献：《论人口流动背景下的乡村协商治理》，《中州学刊》2016年第2期。。二是乡村精英流出方面。学者孙立平（2017）认为，精英群体结构的内部调整推动了人才队伍的新老交接③孙立平：《改革面临的问题：精英的安全感、老百姓的希望感》，《领导决策信息》2017年第5期。；
而王汉生（1992）在研究改革开放背景下，我国农村工业发展和人才结构调整基础上，提出工业化进程是促进乡村精英体制转变的重要因素④王汉生：《农村工业化过程中的社区政府：权力与利益的分化》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》1992年第4期。。

基层人才队伍建设方面。一是在本土人才培养方面。林兴斌（2020）教授认为，乡村本土干部队伍作为国家政策的最基层的实施者，同样是乡村振兴战略的组织者、执行者和落实者，作用十分巨大⑤林兴斌：《乡村振兴战略背景下农村干部队伍建设研究》，《北方经贸》2020年第6期。。二是吸引优秀人才返乡方面。范力军教授（2021）研究指出，中国传统文化中“落叶归根”心态催生了农民工返乡创业发展的热情，但在实际创业过程中，从项目选择、融资投资、项目管理等方面均存在较大风险，严重阻碍了优秀人才返乡道路⑥范力军：《返乡农民工创业研究热点分析与前沿变迁——基于CiteSpace的知识图谱分析》，《云南农业大学学报（社会科学）》2021年第5期。。三是教育引导大学生人才下乡方面。李佳圣教授（2020）认为，实施“一村多名大学生”定制培养是落实中央一号文件、助力国家战略的客观要求，是培植农村后备力量、提升乡村治理水平的重要保障⑦李佳圣：《高职院校“一村多名大学生计划”实施路径探析——以湖北职业技术学院为例》，《湖北职业技术学院学报》2020年第1期。。

综上所述，乡村人口流动对农村发展具有重要影响。乡村社会精英群体结构的变革正在进行，精英外流的现象普遍存在，就地取“才”相关的措施收效甚微；
基层人才队伍建设方面的文献表明，乡村治理人才缺失的现状下，培养本土人才、引才返乡和大学生下乡等措施具有一定的可行性，但其专业性和持续性有待考证。

（一）基层治理人才培养模式的达州探索

2018 年，达州职业技术学院(以下简称“学院”)首先提出发挥高校优势，在校大学生中定制培养基层治理人才的工作思路。为支持地方高校开展基层治理人才培养模式探索，达州市委办、市府办下发《关于加强村党组织带头人队伍建设的五条意见》（达市委办发〔2018〕19 号）明确：实施“千名学子定制培养计划”，依托达州职业技术学院在校大学生定制培养村后备干部，5 年培养1000 名左右基层治理人才。2020 年，市委组织部等7 部门联合印发《贯彻〈关于加强基层治理人才支撑的若干举措〉的实施方案》（达市组通〔2020〕52 号）明确：实施村级后备干部培育工程，持续推进“千名学子培养计划”，对培养成熟、表现突出、群众公认的，及时推荐选拔为村“两委”。

一是双主体——定向招生。市委组织部人才办制订“千名学子定向培养计划”，发布基层人才需求计划，与学院共同遴选乡村振兴学院学员，双主体共同制定遴选方案，定向招生，为基层治理培养定向人才。

二是双体系、双岗位——定向培育。乡村振兴学员在校期间，除学习专业课程体系，读统招录取专业外，还参加“乡村振兴”课程班，学习乡村振兴课程体系。采取“做中学”的教学模式，在校理论学习2 年，寒暑假跟岗锻炼，第3 年驻村实习1 年。师资资源主要来自高校、科研机构、政府部门、基层治理一线、基层企业。以高校专业教师为主，并邀请全国在政治理论、乡村振兴、政策理论等方面有深入研究的专家学者到校讲学。

三是双证书——定向就业。学生修满专业课程且考核合格，学院颁发全日制大专毕业证。修满乡村振兴课程班规定的课程学分且考试成绩合格，由学院颁发“乡村振兴课程班结业证”。同时取得双证的，由市委组织部核发“村干部任职资格证”。学生持“村干部任职资格证”，到县（市区）委组织部报到，与县（市区）组织部、人力资源部门签订“定向服务协议”。在村任“三职”干部参照村干部享受相应待遇，定向服务5 年后，经考核合格可取得乡镇（街道）事业单位编制。

（二）达州“四双三定”基层治理人才定制培养模式

达州的基层治理人才培养实践经过不断探索、调整、优化，历时三年，初步形成出具有达州特色的“四双三定”基层治理人才定制培养模式，如图1 所示。2021 年3 月，达州市委市政府在学院挂牌成立了达州乡村振兴学院，由达州市委、市政府主办，市委组织部主管，以“创新机制、构建平台、整合资源、提高效益”为原则，依托达州职业技术学院涉农专业优势和人才、教育优势，采取在校学习、弹性学制、农学交替、送教下乡、网络教育等方式，搭建了基层后备干部培养、乡村振兴理论研究、农村技术技能培训“三位一体”综合平台。

图1 “四双三定”基层治理人才定制培养模式

1.形成了一套相对稳定的运行机制

2018 年以来，达州初步探索了“政府按需下单、学院定制培养、政校村企协同育人”的“四双三定”基层治理人才定制培养模式，形成了“市委市政府主办、市委组织部指导、学院党委统揽、多元参与管理”的运行机制，创新了“乡村振兴班导师+班级军训教官”的学生管理方式。班导师负责乡村振兴班学生日常事务的管理，重点加强学生思想政治教育，引导学生扎根基层、服务基层意识。强化学生综合素质培养，重点通过开展各种活动，强化学生“能说、会写、善沟通、勇创新”的能力。班级军训教官负责组织学生开展军事训练、开展晨跑、指导学生户外素质拓展、外出参观等活动。

2.充分整合教育教学优势资源

乡村振兴学院坚持优中选优原则遴选师资，由高校教师、专家学者、政府主管部门业务骨干和基层一线管理干部、创新创业明星和致富带头人组建乡村振兴讲师团，开展教学、研究和社会服务。建立了“专业课程模块+ 乡村振兴课程模块”的课程体系，通过“乡村振兴课程+ 乡村振兴大讲堂+ 社会实践”的授课模式，整合了专业教学优势资源，为乡村治理培养人才。

3.搭建了基层治理岗位实践实训平台

在市委组织部统筹下，达州乡村振兴学院已在全市各县市区建立50 个乡村振兴实践教学基地，遴选了100 名优秀村党支部书记作为学员校外指导教师，建立了完善的实践教学考评制度，有力地支撑了乡村振兴“做中学”的实践教学体系。学员到村实践期间，各县市区组织部门严格按照市委组织部要求，对驻村实践学员落实专人管理、专人帮带；
各乡镇根据实际情况，解决乡村振兴学员吃住行等具体困难；
各村根据工作实际，安排学员从事脱贫攻坚、疫情防控、防汛抗旱、人口普查、纠纷调解等具体事务，为学员深入基层工作，将基层治理理论应用于实践创造条件。

达州乡村振兴学院是四川首个面向基层、专门而系统地培养基层治理人才的学院。达州市依托达州乡村振兴学院探索出的达州“四双三定”基层治理人才定制培养模式（下文简称“达州模式”）具有开拓性意义，对各地区应对基层治理人才不足，开展基层治理人才培养，具有重要的借鉴意义。

（一）政府牵头，精准把脉，强化顶层设计

乡村振兴战略中政府的职责和地位至关重要。达州模式中的“定制”，是建立在政府掌握宏观需求，对地方需要什么样的基层治理人才、需求数量、现有资源如何配置，进行精准把脉，从宏观层面定制需求计划、设置制度安排，发挥政策引导和制度保障的作用。政府的牵引、疏通、保障作用是提高基层治理人才培养实践有效性和基层治理人才培养效率的关键因素。该模式中的“政府按需下单、学院定制培养、政校村企协同育人”思路，是政府制定基层人才需求计划，与学院共同遴选招生，体现了政府作为社会需求的“代言人”，严格履行其职责，体现了政府角色的重要性和牵头作用。

（二）找准切入点，整合教育资源

乡村振兴战略中，政府在社会资源配置中发挥基础性作用。达州模式以地方高校为切入点，由政府和地方高校共建乡村振兴学院，共同制订人才培养方案，以地方高校办学资源和师资力量基础，搭建理论教育和实践实训平台，充分整合地方教育资源。由来自全国的高校教师、专家学者、政府主管部门业务骨干和基层一线管理干部、创新创业明星和致富带头人组建专业的乡村振兴讲师团，开展教学、研究和社会服务。为了提升专业技能，在全市各县市区建立了50 个乡村振兴实践教学基地，遴选了100 名优秀村党支部书记作为学员校外指导教师，搭建了基层治理岗位实践实训平台。

（三）“三个”定向，打通区块链，实现全过程制度保障

达州模式以定向招生、定向培养、定向就业全方位推进基层治理人才培养。该模式从区域需求出发，由乡村振兴学院落实定向人才培养，学生完成学业任务，获得双证，定向输送至基层治理岗位。这样的制度安排将“三个”定向落到实处，也体现出区块链全过程的制度保障。

综上，达州“四双三定”基层治理人才定制培养模式以基层需求为导向，由政府与高校双主体共同制订定向招生计划；
地方高校牵头，搭建人才培养平台，整合教育教学资源，制订人才培养方案，通过双体系教学和双岗位锻炼的途径，实现人才的定向培养；
达州模式是培养基层治理人才的有益尝试，形成了一套相对稳定的运行机制；
充分整合了教育教学优势资源；
搭建了基层治理岗位实践实训平台；
培养了一批乡村振兴专门人才。达州模式从2018年开始酝酿，2021 年达州乡村振兴学院第一批基层治理人才毕业，其中56%到村任职，真正实现了基层治理人才定向就业。

2021 年 2 月 23 日，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，明确“坚持把乡村人力资本开发放在首要位置，大力培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业，健全乡村人才工作体制机制，强化人才振兴保障措施，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力人才支撑”的目标，基层治理人才在乡村人才振兴中处于基础性地位。当前，国内加强基层治理人才队伍建设的策略主要是吸引能人乡贤回乡参与治理、赋能基层干部提升治理之类的模式。面对基层人才岗位能力复合化要求，依托高校在校大学生进行定向培养的思路，也逐步在医疗、教育等领域逐步推开，成为基层人才培养的主流方式。达州“四双三定”基层治理人才定制培养模式呼应了国家制度安排，对川内各地培养基层治理人才具有借鉴意义。

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