协同治理视域下基层廉政建设的实践样本与现实启示——以“清廉岳麓共建体”为例

秦 勃

（中共湖南省委党校马克思主义学院，湖南 长沙 410006）

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次完整地提出了“共同建设，共同享有”，即“共建共享”的社会治理理念。党的十九大报告在“共建共享”的基础上增加了“共同治理”，首次提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。从“共建共享”到“共建共治共享”，一方面体现了我国社会治理理念不断回应时代发展和现实需要，另一方面彰显了“共同建设”在促进社会治理向着良性、健康方向发展的重要作用。“清廉岳麓共建体”是基层社会治理中“共同建设”理念的具体实践，也是基层协同治理的有益探索。考察和提炼“清廉岳麓共建体”的做法和经验，对于促进基层协同治理理论与实践之间的契合，以及提高基层社会治理效能，都有着重要的现实意义。

（一）协同、治理及协同治理的内涵

协同（Coordination）有“协调合作”之意，是指不同主体为达成共同目标而相互协作、共同努力的行动。治理（Governance）是政府重要的行为方式和公共政策执行手段之一。按照“全球治理委员会”的定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[1]公共事务管理从“统治”“管理”到“治理”，不仅展现了管理理念的飞跃，而且凸显了多元主体管理共同事务的多重复杂特质。

协同治理（Collaborative Governance）并不是协同和治理的简单相加，它是指在治理过程中，各治理主体和治理子系统通过合作，在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的合理分布，从而实现社会资源配置的优化。

（二）协同治理的特征

协同治理的核心要义在于它是通过引导多元主体建构协同关系，从分散治理形式转向合作治理形式，最终建构起有效合作的治理结构。从协同治理的概念界定来看，它至少包含以下几个方面的特征。

1.治理主体的多元化

协同治理的实质是多方合作共治，既然有合作，必然意味着治理主体的多元。美国著名学者约翰·M·布莱森认为，协同治理是两个或者两个以上的部门通过信息共享、资源互通、能力互补和共同行动来实现单一部门无法达成的目标。[2]治理主体多元化是社会开放系统中治理的一个重要特征。协同治理的主体不仅包括掌握公共权力的政府组织，而且包括企业、个人，以及其他社会组织，如非政府组织（NGO）、非盈利组织（NPO）等。多个主体参与协同共治能够整合资源、集思广益、减少决策失误，通过多方协调合作实现共同价值需求。

2.各子系统的协作性

社会治理是一项繁复的系统工程，社会治理对象涉及各种不同性质的子系统，比如政治权力系统、宪法法律系统、市场经济系统、社会组织系统、思想文化系统等等。各子系统基于集体行动的逻辑，为增进共同利益而组成一定的集合体（常常是临时性集合体），在自愿的前提下采取一致的行动，通过合作建构起各方所期待的功能结构。在协作的过程中，不存在“哪家独大”“哪家重要”“谁领导谁的问题”，各子系统是一种相互协作的关系。哪怕为了更好地贯彻各方达成的既定目标，需要某方主导，或者牵头实施，也不存在管理与被管理、控制与被控制的关系。因此，建立在平等协商基础上的协同治理，充分体现了各子系统的协作性。

3.自组织内部的自洽性

协同治理成效好坏取决于治理系统自身的组织化和有序化程度的高低。协同治理体系在很大程度上追求自我治理的自由，系统内部通过不同形式的信息反馈和讨价还价达成共识，并为实现共识进行协调，从而实现各种社会资源的协同增效。在协同治理的复杂系统中，系统内部组织通过自我调节和整合，使与子系统性质无关的不同范围、等级、层次的关系得到规范，使信息、资源、优势得到共享，使议题、方案、决策得到落实，最终实现从一元到多元、从无序到有序，这也体现了自组织内部的自洽性。

4.共同规则的创设

协同治理是一个寻求有效治理结构的过程，建立在各组织认同和达成的规则基础上。这种共同规则的创设需要各组织的相互了解与信任、宽容与妥协。同时，共同规则也包含着各组织之间的角色、权利、义务等内容。需要说明的是，协同治理中组织共同创设的规则既包括正式制度安排，还包括非正式的约定与共识，这些规则都能为协同治理提供程式化的操作规程，都能对形成平衡的治理结构提供良好规范。

党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视廉洁文化建设。2022年2月，中共中央办公厅专门印发了《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》。遵照中央有关精神，湖南省和长沙市分别出台了《中共湖南省委关于推进清廉湖南建设的意见》《中共长沙市委关于推进清廉长沙建设的实施意见》。岳麓区按照中央、省、市有关精神，全面建设清廉岳麓，持续营造良好政治生态和发展环境。为推动清廉中国建设全面落地，岳麓区创新基层治理方法，提出将岳麓区打造成全域共建、全民共享、环境一流、“近悦远来”的清廉高地，即打造“清廉岳麓共建体”。截至2022年5月，辖区内已经有65家单位加入“清廉岳麓共建体”。

（一）凝聚共识：搭建普遍认同的规则框架

打造“清廉岳麓共建体”要整合辖区内的学校、医院、企业、社会组织等优质资源，打破条块分割的监督壁垒，凝聚清廉建设的普遍共识，制定共同认可的工作规程，汇聚廉政建设的合力，形成齐抓共管的工作格局。

岳麓区通过多轮次协商，制定了《清廉岳麓共建体宣言》《清廉岳麓共建体行动方案》《清廉岳麓共建体之“就认这个理·廉来讲”栏目专访方案》《清廉岳麓大讲堂之“双月课堂”课程安排》等一系列制度、方案、计划、措施。通过搭建平台促共识、建章立制促共通、扩大外延促共融，打造清廉岳麓共建体品牌，树立“理念共筑、品牌共树、资源共享、制度共建 、队伍共育、环境共营”的“六共”工作理念，建立“联席会议共建、清廉文化成果共享、执纪执法工作协作、重大舆情联合处置、纪检监察体制改革合作、纪检监察干部队伍协作”六项机制，携手开展清廉智库建设，涵养风清气正的政治生态。采取“一月一培训、一季一主题、半年一交流、一年一总结”的方式，由各共建单位轮流牵头承办推出清廉建设主题活动，为区域高质量发展提供坚强保障。

（二）协同共创：开展扎实有效的廉政活动

打造“清廉岳麓共建体”要充分发挥区域内各清廉单元作用，以实际行动推进“清廉岳麓共建体”建设走深走实，部署开展六项具体廉政活动，推进协同共创。

开展清廉文化“七进”活动。推动清廉文化进机关、进学校、进医院、进村居、进企业、进园区、进景区行动，通过建设清廉文化角、长廊、楼道、广场等，将清廉文化融入形式多样、内容丰富的学习、教育、培训、演出、竞赛当中，充分发挥清廉文化在法律宣传、法法衔接、纪法衔接中的教育、示范、引领等作用。

开展纪检监察实务培训活动。择优选拔具有丰富监督执纪执法工作经验和教学授课能力的纪检监察干部和专业教师，共同打造区域纪检监察业务培训师资人才库。选派专业人员结合党的十九届六中全会精神宣讲，结合“清廉岳麓大讲堂”进行集中“巡讲”。加强年轻干部教育管理，帮助扣好廉洁从政的“第一粒扣子”。开展集中教育培训，召开联席会或行业经验交流分享会，交流教育培训特色工作。

开展联合办信办案活动。聚焦群众反映强烈的信访问题以及公职人员违纪违法犯罪案件等纪检监察业务，联合相关单位一体联动、协同发力，根据信访举报、执纪审查和职务违法犯罪调查工作需要，围绕检举控告、问题流转、回应引导以及调查取证、涉案人员查找、办案力量支持、案件查办等方面，开展协助或共同派员会商解决。

开展专项监督活动。聚焦推进“强省会”战略中存在的堵点、难点、痛点问题和人民群众的烦心事、操心事、揪心事，由行业单位牵头，会同共建单位上下联动，公布专项监督中受理企业和群众监督举报和反映问题的渠道，选准1-2个共性问题组织专项监督，分批次公布监督成效，建立长效机制，推动专项监督工作向纵深发展。

开展案件警示教育活动。做好查办案件的“后半篇文章”，以发生在党员干部身边的鲜活案例作为警示教育的重要素材，通过分类分层次组织警示教育活动，组织年轻干部参加“庭审”教育等形式，把咬耳扯袖贯穿到日常，强化警示震慑氛围。

开展“廉来评”活动。区域内党政机关加强征询市场主体、人民群众的意见，协同组织开展“清廉共建体·廉来评”系列活动，进行群众满意度反向测评，把满意度评价交给辖区企业和老百姓，充分听取人民群众意见建议，确保清廉建设有标可对，有章可循。

（三）互利共赢：打造优势互补的清廉共同体

岳麓区在打造“清廉岳麓共建体”时提出以单元建设为载体，由点及面示范推广的清廉建设理念，着力建设清廉机关、行业、园区、企业、学校、医院、社区（村）、家庭等清廉单元，通过示范引领、比学赶超，穿点成线、由点及面带动全方位全领域跟进，推进各类清廉单元互学互促、共同提升。

“清廉岳麓共建体”各成员单位的性质和类别不尽相同，所拥有的优势和发挥的功能也不同。比如，学校的教育培训优势、医院的医疗保健优势、科研机构的研发转化优势、企业的生产销售优势等等。针对不同的行业、组织、部门的优势特点，“清廉岳麓共建体”充分发挥各自优势，分别组织“党建引领廉政护航”“清廉岳麓大讲堂”“廉来讲”“廉来评”“清廉医院共建”“联合办信办案”“案件警示教育”等活动。共建体成员单位通过组织一系列廉政活动，发挥了优势、交流了经验、整合了资源、促进了共融，使人人都成为廉洁岳麓的建设者、参与者、受益者。同时，根据行业内部的同质性，分别组建了一批工业园区、教育、卫健、政法、城管、金融、景区等行业联合体。各联合体内部产生召集单位，围绕各行业、各领域的重点政策、重点工作、重点项目等内容，谋划召集工作，开展互商研讨。

2021年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，其中明确要求要“完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”。这意味着，基层社会治理要实现从单一治理主体向多元治理主体、从分散治理向合作治理的转换。“清廉岳麓共建体”正是在这一思路指引下的破解基层廉政建设难题的实践探索，也是基层社会治理中社会力量参与机制转型的有益尝试，体现了基层协同治理的深刻意蕴。

（一）协同治理是整合社会资源的必然选择

治理模式的转换是国家应对改革压力、提高政府管理整体效能的重要手段。在社会转型和经济转轨的时代，公共事务管理面临着社会问题叠加、管理方式落后和民众需求提高等现实挑战。党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”随着我国社会主要矛盾发生转变，社会治理必然也要因应社会主要矛盾的变化，寻求满足人民不断增长的精准化、个性化公共产品和公共服务需求的现实路径。协同治理注重民众需求，能够将分散的社会资源进行有效整合，弥补单一治理主体资源短缺的问题。通过多方共同协作，能够及时、自主地调动不同治理主体的社会资源，形成基层社会治理的合力。“清廉岳麓共建体”将辖区内机关、学校、企业、医院、银行、非政府组织等单位结成清廉“朋友圈”，并且根据不同行业、部门的性质和特点，整合各方资源，通过合作共建使它们都成为清廉岳麓创建的一份子。“这些来自公共机构、私人机构或者非营利机构的组织组成一个网络，来解决一个共同面对的问题”[3]，也就是实现对共建体各参与方的社会资源的有效整合，提高清廉建设和基层社会治理的整体效能。

（二）协同治理建立在理念共识的基础上

协同治理包含着多元主体为实现特定目标而进行跨行业、跨部门合作的行动意蕴，其基本前提是各行为主体达成理念共识。而要建立一个稳定的、普遍认同的行为组织（可能是正式组织，也可能是非正式组织）并不是想象中那般容易。最大的障碍、也是最重要的前提就是要在各方自愿参加的情况下达成理念的共识。这就需要倡议者（召集方）以平等的心态、极具耐心地去做好解释和说服工作，有时候甚至需要多轮次的谈判和讨价还价，这是协同治理区别于传统公共管理的一个重要特征。总而言之，如果倡议者是一级政府，那就需要政府转变治理理念，从谋求最大公约数、画出最大同心圆的视角努力达成共识，而不是利用公权力发布强制性命令。由此可见，协同治理既不依靠经济手段、也不依靠官僚机制控制实现治理的有效性。相反，在行为组织内部关系网络里，各行为体更加注重相互信任和分享，共享资源、共担责任，进行持续不断的沟通。

（三）协同治理追求的是公共利益最大化

协同治理是社会治理的具体形式之一，在多元治理主体参与社会治理的过程中，必须把公共性作为治理活动的起点和归宿，把维护公共利益作为协同治理的核心价值追求。“公共利益是一种开放的复数利益形态，其核心要素是与个体性相对应，强调的是一种集体性，公开性、开放性是其基本属性。”[4]公共利益从利益性质的角度强调利益的公共性，它综合了利益在主体和性质上的特殊性。“如果从公共性的轴心出发去思考社会治理的问题，就会合乎逻辑地得出结论，政府组织、营利组织、公民社会都应当是服务于公共利益的，在维护和增进公共利益的共同目标下，开展广泛的互动、合作，共同去营建协同治理的模式。”[5]“清廉岳麓共建体”的各个成员共同签署《清廉岳麓共建体宣言》，承诺将致力于在辖区内建成一个个清廉学校、清廉园区、清廉企业、清廉社区、清廉楼道。这种协同治理最终维护和增进的必然是公共利益。

党的十六届四中全会正式提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，自此我国社会管理进入新的发展阶段。党的十八大以来，党中央十分重视社会治理的科学性和有效性，提出构建以人民为中心的社会治理新要求，即“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体系”。十九届四中全会进一步提出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这意味着，社会治理不再是单一主体全面控制和包办代替的旧模式，而是在党的领导下，形成政府主导、社会协同、公众参与的新格局。“清廉岳麓共建体”只是新时代我国基层社会协同治理万千案例中的一个范本，它从清廉建设的视角呈现了基层社会协同治理的具体实践，体现了合作治理公共事务的有序结构以及多元治理主体之间的良性互动，对基层社会治理的理论和实践都具有一定的启示意义。

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