ESG与PPP融合发展的契机与展望

撰文／周兰萍

当前，全球正经历着百年未有之大变局，由于气候变化的直接影响，全球企业正置身于一场前所未有的变革与转型中；
地缘政治日趋紧张，原有的国际秩序正被重塑；
新冠肺炎疫情大流行影响了全球化进程，技术变革带来的不确定性和新兴的风险不断涌现。全球风险格局的重大变化导致环境和社会风险日益突出，引发了人们对环境、社会、治理相关议题的重视及对既有发展模式的反思，也推动了ESG 理念和实践的兴起。

ESG 根植于可持续发展理论、企业社会责任理论和相关方理论，是上述理论在金融市场和企业层面的具象表现。2000年，时任联合国秘书长安南倡导成立了联合国全球契约组织，号召全球企业遵守十项国际公认的原则，并于2004年将十项原则归纳为环境、社会和治理三个维度，正式提出ESG 概念。为了鼓励金融机构引入ESG 生态体系，利用金融力量推动企业践行ESG 理念，在安南的倡议下，旨在推动投资机构将ESG 融入投资决策并行使积极所有权的联合国负责任投资原则组织（ The United Nations-supported Principles for Responsible Investment，UNPRI）于2006年成立，ESG 投资成为推动企业可持续发展的重要手段。

在投资领域，ESG 宏观上是一种包含环境、社会、治理三大维度的投资理念；
在微观层面，ESG 被归类于非财务指标，用以评估企业应对ESG 风险及可持续发展的能力，从长期维度来衡量企业价值。同时，ESG 也是金融组织和多边开发银行（如世界银行、亚洲开发银行）用于筛选项目，识别和管理ESG 风险的重要工具。

UNPRI的数据显示，截至2021年年底，负责任投资原则（Principles for Responsible Investment，PRI）签署方管理的资产总规模超过120 万亿美元，占全球专业资产管理规模的一半以上；
而摩根士丹利资本国际公司（Morgan Stanley Capital International，MSCI）《2021年全球机构投资者调查》显示，为应对新冠肺炎疫情带来的挑战，亚太区有79%的投资者（全球有77%的投资者）已“显著”或“适度”增加ESG 投资，在最大型机构（管理资产超过2 000 亿美元）中，这个比例更高达90%。此外，有57%的亚太区投资者期望在2021年年底前将ESG因素“全面”或“大部分”纳入投资分析及决策流程。可见，新冠肺炎疫情正促使机构投资者加快将ESG 因素纳入投资决策。

ESG 在我国的发展仍处于早期阶段。ESG生态体系建设虽然取得初步成果，但整体还不成熟。在碳达峰、碳中和（“双碳”）目标引领下，我国ESG 发展逐步进入快车道。截至2022年10月11日，国内共有113 家机构签署了PRI，涵盖4 家资产所有者、82 家资产管理机构及27 家第三方服务机构。据财新数据统计，2021年前三季度，ESG 公募基金数量呈井喷式增长，新发ESG 产品48 只，新发产品数接近此前五年的总和。逾四分之一的A 股上市公司发布了2020年度企业社会责任（Corporate Social Responsibility， CSR）报告或ESG 报告。

与此同时，ESG 在我国也出现了从企业端向项目端延伸的趋势，政府部门和研究机构开始了ESG 理念在项目层面应用的探索。2020年3月，财政部正式印发的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13 号）明确提出：“绩效目标应符合区域经济、社会与行业发展规划，与当地财政收支状况相适应，以结果为导向，反映项目应当提供的公共服务，体现环境—社会—公司治理责任（ESG）理念。” ESG 理念首次在PPP 项目绩效管理中得到应用。2021年12月，《国家发展改革委关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》（发改投资〔2021〕1813 号）提出：“研究借鉴将‘环境、社会和治理’（ESG）等国际先进理念融入可行性研究框架体系，从源头上提高投资项目前期工作质量”。由此可见，ESG 理念将在我国投资项目中得到广泛应用。

内在一致性是ESG与PPP融合的基础

基础设施是经济繁荣的动力，是实现强劲、可持续、平衡、包容增长的坚实基础。基础设施对环境、社会及公共财政的影响长期、巨大、深远。一方面，可持续基础设施可以最大限度地发挥其对经济、环境、社会和发展的积极影响，在确保公共财政健康的同时，创造经济活动的良性循环；
另一方面，在全球与能源相关的二氧化碳排放量中，建筑物的建设与运营合计占比近40%，可持续的基础设施对于应对气候变化问题及实现气候控制目标至关重要。正因如此，在联合国环境规划署发布的《可持续基础设施的国际良好实践原则》中，把基础设施称为可持续发展的核心。

越来越多的国家意识到高质量、可持续的基础设施对于可持续发展的重要性，同时，一些国际组织也发布了相关的原则和方法以指导各国实践。其中较有代表性的是前述联合国环境规划署发布的《可持续基础设施的国际良好实践原则》及其配套刊物《实践中的综合方法》、二十国集团通过的《G20 高质量基础设施投资原则》，这些文件从不同角度倡导把环境元素、社会元素纳入基础设施全生命周期中进行考虑，改善和加强基础设施的治理，同时增强基础设施项目的气候适应能力及抵御自然灾害的能力。因此，ESG 理念和高质量、可持续的基础设施投资原则高度匹配。

提供公共产品、公共服务，满足民众不断提升的需求是PPP 项目实施的根本目的。“十四五”以来，民众改善生态环境、提高民生保障的呼声日益高涨，PPP 模式的实施重心也由经济领域逐渐向环境、民生领域倾斜，以人为本成为PPP 模式的发展趋势。与此同时，PPP 项目涉及基础设施的投资、建设、运营，是推进各国实现可持续发展目标的重要机制和有效工具。因此，随着高质量、可持续的基础设施成为全球主流趋势，把ESG 及其他可持续发展元素纳入项目投资建设的发展导向，以及由此带来的深刻变化，也将同步传导到PPP 模式，并影响到PPP 项目全生命周期的实施。

很显然，可持续发展是ESG 的核心价值，PPP 是实现可持续发展目标的有效抓手，两者的内在一致性是ESG 与PPP 融合的基础。

ESG是PPP实现可持续发展的重要途径

现阶段，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展的重点由物质生产转向经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”协调发展，政府投资向民众普遍关心的生态环境、民生保障倾斜，更加关注社会公平和发展可持续性。与此同时，我国经济也由高速增长阶段转向高质量发展阶段，随着经济发展底层逻辑的转变，发展理念、发展方式也发生着深刻的变化，生态文明建设、绿色低碳发展上升到前所未有的高度。

ESG 将投资决策从聚焦于经济效益向环境、社会、治理等多要素拓展，紧密围绕推动高质量发展主题，致力于推动可持续发展，与我国战略及宏观经济发展理念高度融合。相应的，PPP 作为服务于国家战略的重要投融资模式，我国经济发展理念的转变和经济社会发展的转型对其发展也提出了新的要求。PPP 模式的发展面临着向高质量、可持续方向转型的挑战，而融入ESG 理念是PPP 模式实现可持续发展的重要途径。

ESG 与PPP 融合的方向可分为微观和宏观两个层面：在微观层面， ESG 可以助力PPP 项目高质量、可持续发展；
在宏观层面，利用ESG 生态体系，通过市场机制，可以促进PPP项目完成ESG 绩效表现向经济效益的转化，实现经济利益和环境、社会效益的良性循环，形成PPP 项目践行ESG 理念的内生动力。

微观层面

（1）ESG 可为PPP 现阶段存在的难点、痛点问题提供可行的解决思路。现阶段，我国PPP 项目存在收益率不高（平均6%～8%），项目融资难、融资贵，监管力度日趋严格等问题，ESG 理念的融入可以为PPP 存在的难点、痛点问题提供可行的解决思路。

以项目风险管理为例，PPP 项目投资规模大、回收周期长（平均超过20年）、相关方众多，项目全生命周期风险管理极具挑战性。项目的长期稳定性、可持续性是政企双方关注的首要问题，也是金融机构关注的重点。现阶段，PPP 项目对于影响项目的长期因素关注程度严重不足，而这类风险极易对项目造成冲击。譬如，水电站可能因为气候条件变化导致径流量减少，进而造成发电量下降；
火力发电站可能因为碳成本增加出现价值贬损。这些长期因素和ESG 元素密切相关，通过加强对ESG风险的管理，有利于提升项目的稳定性和可持续性。

（2）ESG 可克服PPP 模式自身的局限性，提升项目实施的综合效益。PPP 模式也存在自身的局限性和制度设计上的缺陷，需要与时俱进，不断完善。PPP 模式在我国经过8年的大规模实践，取得了巨大的成绩，也暴露出一些问题，如过于强调项目经济上的物有所值，对如何最大限度地发挥项目对区域经济、环境、社会的积极影响力，实现综合效益最优化缺乏统筹考虑。ESG 和其他可持续元素的融入和项目全生命周期的持续改进，可以很大程度上克服PPP 模式原有的局限性，提升项目实施的综合效益。

（3）ESG 可为项目可持续管理提供制度支持，提升PPP 项目的实施质量。2022年5月，贵州省德江至习水高速公路（正安至习水段）工程PPP 项目（即贵州正习高速公路项目）发布了全球首份公路建设项目ESG 报告——《贵州正习高速公路项目可持续发展报告》。该项目的管理框架以“生态环保、永续发展”“安全为先、以人为本”“开放透明、锐意创新”为总体理念，以ESG 重要性议题为管理内容，为全面、高效地管理该项目的可持续发展绩效提供了制度支撑。

贵州正习高速公路项目是2022年度我国唯一入选的联合国2030年可持续发展议程示范项目，并荣获2022年全球道路联合会唯一的全球道路成就奖（Global Road Achievement Awards，GRAA）环境保护类奖项。从绩效到项目可持续管理，该项目的生动实践说明，ESG 是推动PPP 项目高质量实施的重要抓手和有效工具。

宏观层面

2006年，UNPRI 在纽约证券交易所正式发布PRI，ESG 理念和投资实践率先依托全球证券交易所体系得以普及，经过十多年发展，在投资领域得到广泛应用，并形成了完整的ESG 生态体系。ESG 生态体系将金融机构纳入其中，推动投资机构将ESG 融入投资决策并行使积极所有权，利用市场化手段提升企业践行ESG 理念的内生动力，已成为ESG 促进全球可持续发展的成功战略和可行路径。

企业良好的ESG 表现，降低了投资者的长期风险，因而受到市场青睐，从而提升了其在资本市场的价值。企业的ESG 绩效通过金融市场得到了转化，触发了其践行ESG 理念的内生动力。虽然企业和项目主体不同，两者在信息披露、指标体系、评价方法等方面存在差异，但其形成内生动力的逻辑对推动PPP 项目践行ESG 理念同样适用。

ESG 理念在项目层面的探索刚刚起步。以绿色金融为桥梁，通过完善绿色金融与ESG 标准体系，利用ESG 生态体系完成PPP 项目ESG绩效向经济效益的转化，实现经济效益和环境、社会效益的良性循环，是现阶段实现PPP项目ESG 绩效的转化较为可行的方式之一。

2022年7月，我国首笔绿色PPP+ESG 绩效表现贷款在江西赣江新区落地，成功为项目公司发放2 亿元绿色贷款，用于南昌桑海产业园道路及污水整治PPP 项目。中国建设银行江西赣江新区分行对项目的ESG 表现进行评估，并设置相应的ESG 绩效指标，将融资利率与ESG关键绩效指标挂钩，激励项目公司提升ESG 绩效表现。这一方案不仅解决了困扰PPP 项目的环境效益、社会效益和经济效益难以兼顾的问题，也让PPP 项目和绿色金融形成有效互动，为PPP 项目ESG 绩效的转化树立了标杆。

践行ESG 理念是我国PPP 模式转型升级、实现可持续发展的重要途径，不仅能够为PPP现阶段存在的难点、痛点问题提供可行的解决思路，也能改善PPP 模式自身存在的局限性，提升项目实施的综合效益和质量。因此，希望在不远的将来，我们能看到越来越多将ESG与PPP 融合发展的实践案例，为创造更具持久生命力的PPP 市场环境带来有益的借鉴和思考。

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