以服务纳税人为中心的实践要求*

罗一帆

(国家税务总局税务干部学院长沙校区，湖南 长沙 410116)

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化税收征管改革的意见》要求着力建设以服务纳税人缴费人为中心、以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有“三高”特征的智慧税务。税收征管改革坚持以纳税人缴费人为中心，是税收现代化的内在要求，是智慧税务建设内在逻辑发展的必然要求，也是法治税收的核心要义之一，是全面推进税收治理体系和治理能力现代化的行动指南。为此，税收征管应当确立纳税人的主体地位，维护纳税人的合法权利，推进共同富裕进程，回应纳税人的具体办税诉求。

习近平总书记指出:“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”人民至上是以人民为中心的另一种表达，是对人民主体地位的尊重、维系与保障。我国税收取之于民、用之于民、造福于民的基本性质，是以人民为中心发展思想的具体体现与落实。税收工作归根结底是为了服务人民。确立纳税人的主体地位主要体现在两个方面:政府征税的决定权要由代表全体人民的全国人民代表大会或者全国人大常委会来决定;市场主体(人民)既是纳税人，又是涉税事务的参与者、管理者。在税收工作中，应当通过以下制度加以实现。

1.落实税收法定主义原则，为依法治税夯实法治的根基。“无代表不纳税”，这是纳税人的民主权利，即国家未经人民的同意，不得剥夺和限制私人财产权利，公民的纳税义务仅仅来源于经过人民代表同意而制定的法律。当前，先人民同意纳税后国家征税的税收法定原则已越来越为人所熟知。“落实税收法定原则”是党的十八届四中全会确定的财税改革的重要目标之一，通过全国人大常委会立法增强税法的权威性、严谨性和人民性。《中华人民共和国立法法》第八条第六项明确规定“税种的开征、税率的调整和税收征管制度等必须由法律规定。”税务部门在税制设计及改革完善税收政策时，要通过举行座谈会、听证会、网络等形式广泛公开意见征集，注重分析税收改革对政治、经济、社会各方面的影响，注重研究税收改革对纳税人缴费人的短期和中长期利益影响，积极参与、推动税法起草工作;落实《税务规范性文件制定管理办法》，强化合法性、权益性审核，不断提升税收部门规章和规范性文件的质量，为依法治税夯实法治的根基，为构建法治化税收营商环境提供坚实保障。

2.保障纳税人能够持续参与对涉税事务的管理。一是保障纳税人缴费人的知情权，知情权包括税收政策知情权，办税程序知情权，应纳税额核定及其他税务行政处理决定知情权，以及法律救济途径知情权。知情权是整个权利体系的前提、保障和起点。在保证知情权的基础上，鼓励纳税人缴费人、涉税中介参与税收立法与税制、征管改革进程中，持续深化拓展税收共享共治格局。二是纳税人依法享有税收法律、行政法规和规章制定、修改的参与权。三是纳税人依法享有对税款使用(财政支出)支配权和监督权。

3.让纳税人拥有监督税务机关和税务人员是否依法履职的权利。权力是一把“双刃剑”，依法行政可以造福人民，脱离法治轨道行政则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。因此，在深化税收改革过程中，应当将纳税人的监督权落到实处。具体而言，一是有权监督税务机关是否存在违反税收法律、行政法规、规章和税收规范性文件的行为;二是有权监督税务人员是否存在徇私舞弊、玩忽职守、索拿卡要不征或者少征应征税费，是否有滥用职权多征税费或者故意刁难纳税人缴费人的违法违纪行为;三是有权监督税务机关对纳税人行使检举、控告权是否有故意刁难或进行打击报复的行为;四是有权监督税务机关的纳税服务过程，有权要求税务机关健全纳税人缴费人个人信息保护制度，依法加强税费数据查询权限和留痕管理，严格按照《纳税服务投诉管理办法》规范高效处理纳税服务投诉。

习近平总书记在党的二十大报告中指出:“要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚持尽力而为、量力而行。”重视和维护纳税人的合法权利，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的本质要求，是建设服务型税务机关、提升税务机关形象的客观要求，是构建和谐征纳关系的内在要求，是纳税人最关切最感兴趣的服务需求，是大幅提高税法遵从度，促进社会公平正义的现实要求，也是行政法平衡论的要求，还是增强纳税人的自豪感、获得感、责任感，提高依法纳税的积极性、主动性和自觉性的有效途径。《国家税务总局关于纳税人权利义务的公告》规定了纳税人依法享有的十四项权利。在税收实际工作中的很多做法体现了这一要求，如“以纳税人为中心”，“相信纳税人、敬重纳税人、依靠纳税人、服务纳税人”，“最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人”，“放要彻底且有序、管要规范且有效、服要优质且有感、放管服三措并举且有联”等。

当前，维护纳税人合法权益，要重点关注以下几个问题。一是要从税收来源、宪政角度来理解纳税人权利保护问题。纳税人的权益并非只是存在于税收的征纳环节。纳税人缴税的基本依据及理由，就是要换取作为一个整体的政府部门所提供的公共商品与公共服务。如果整体政府的各个组成部门提供的公共商品、公共服务不能满足民众的基本公共需要，与所缴税款不相匹配，那么，即使税务机关提供的征纳服务实现了精细化、智能化和个性化，也保证不了纳税人的权益能得到完整、全面保护。二是关注公民让渡财产权与获得公共服务之间的平衡。公共产品理论阐述了税收本质上是公民享受国家提供公共产品和公共服务应当付出的“代价”。纳税人作为公共产品和服务的购买者，有权要求价格合理——税率适当;有权要求纳税成本最小，办税快捷、便利;有权要求索赔与救济——税务行政复议与税务行政诉讼。三是将行政法平衡论和正当程序理念融入《税收征收管理法》的修订与完善中。如在修订《税收征收管理法》时，要扩大税务机关采取税收保全措施与强制执行措施的适用范围及对象，要赋予税务机关的税款评定权，要适当扩大税收检查权的适用对象及范围，赋予税务机关检查纳税人和涉嫌税收违法人员储蓄存款和证券结算账户的权力，到互联网域名注册机构、电子认证服务提供者进行检查的权力，对涉嫌取得虚假发票的非纳税单位检查发票使用情况的权力。但同时也要更多的关注纳税人的权益保护问题，要赋予纳税人享有诚实推定权、知情表达权、信赖利益被保护的权利等。只有构建这样的权力平衡机制，才能实现“有权不能任性”的法治目标。四是相信纳税人，从制度安排、工作措施等方面构建基于相信纳税人的新型征纳关系。敬重纳税人，公正、公开、公平执法，回应纳税人的合理诉求;依靠纳税人，共享涉税信息，实现合作共赢;服务纳税人，在税收征管“合成”改革中，多从纳税人、缴费人的角度出发，设计征管业务模式和操作流程，重点关注特殊人群和特殊业务应用，在提供高效服务、有效收集数据的同时，让收集的数据更好地服务于纳税人、缴费人。五是准确适用国家税务总局公布的第一批、第二批《税收违法行为首违不罚清单》，将“宽严相济、法理相容”执法理念贯穿税收风险管理全过程、各环节，积极有效落实好打击涉税违法行为的“五步工作法”，积极开展非强制性执法方式试点，借鉴新时代“枫桥经验”，探索建立“公职律师涉税争议调解中心”，实现违法信息及时自动提醒，推动大多数涉税争议在基层有效解决。

税收政策是我国全面深化经济体制改革的重要组成部分，对推动经济高质量发展、促进国内国际双循环、推进人民共同富裕、提高国家治理效能等方面，发挥基础性、支柱性和保障性作用。税收在国民收入初次分配、再分配和第三次分配中的作用具体体现在以下方面。

在初次分配环节，税收可以在优化资源配置，提升市场效率中发挥作用。“做大蛋糕”要求市场在资源配置中发挥决定性作用。体现税收中性的增值税和调节生产、引导消费、保护环境的消费税等间接税可以参与其中。今后，要优化简并现行增值税的三档税率与两档征收率、完善进项税额抵扣机制、清理规范零散的税收优惠政策、完善出口退税制度等，更好地体现税收中性原则要求，减少对市场主体经济活动的扭曲。要把高能耗、高污染产品、部分高档消费品(如高档实木家具、高档皮革制品、私人飞行器等)及高档消费行为(如高档桑拿、高档美容健身院、高档酒店、私人会所、高级会员俱乐部等)纳入消费税征税范围，调低高档手表、高档化妆品等税目的税率水平，在征管可控的前提下，将部分在生产(进口)环节征收的消费税品目(如高档手表、卷烟、成品油、小汽车等)逐步后移至批发或零售环节征收消费税，从而增加地方财政收入来源，引导各地改善消费环境等，兼顾其调节职能和收入职能。

再分配是对初次分配基础上的第二次调节，旨在缩小收入差距，故需要政府主动作为、积极作为。要健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制。通过所得税、财产税等直接税调节财富增量、存量。为此，可以考虑将财产租赁所得、利息股息红利所得等纳入个人所得税综合所得征税范围，完善个人所得税专项附加扣除办法、规范税收优惠政策等方面，助力扩大中等收入群体比重。积极创造条件，通过五年试点积累经验，积极稳妥推进房地产税改革试点，做好开征遗产税的调研、立法及配套政策储备。

在第三次分配领域，一是制定积极的税收政策，鼓励高收入人群和企业更多回报社会，支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业。二是加强公益慈善事业规范管理，完善税收优惠政策，提高公益性社会组织的税收优惠政策的法律级次，完善公益性捐赠税前扣除资格和对捐赠者的税收优惠政策。如此，多措并举，促进城乡居民增收，缩小收入分配差距，扩大中等收入群体。

税务部门服务着近五千万户企业纳税人、数亿自然人纳税人和十亿多缴费人，是与人民群众打交道最多、频度最高、联系最紧密的行政执法单位之一。当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境的要求越来越高，对税务部门在权益维护、税收服务供给等方面的能力和水平提出新的更高要求。因此，税务部门应以解决纳税人的急难愁盼问题为导向，回应纳税人的办税期盼，以此大幅提高纳税人税法遵从度、社会满意度。

1.及时回应纳税人诉求。一是扎实推进涉税事项“跨省通办”合作范围和深度，积极推行异地电子缴税、开具税收完税证明、单位社会保险费申报、城乡居民养老保险参保登记等事项的“跨省通办”。二是提升其服务效能，完善纳税人缴费人直接通过电子税务局、征纳互动平台等远程发起税费咨询求助办法，改进网上办税缴费服务体验。做好涉税文书电子化推送工作，逐步实现“无接触”送达。

2.大力推行精细化、智能化、个性化的税费服务，促进税收公平正义。一要探索实施大企业税收事先裁定并建立健全相关制度。与部分遵从意愿强、遵从能力高的大企业集团签订税收遵从合作协议，提供定制服务。二要扩大中等收入群体规模，加强对低收入群体的税收减免，加强对农村弱势人群和城市低收入群体的帮扶救助，增加低收入者的收入。三要进一步规范企业税收减免政策，实施更加精准的减税降费，释放减税降费政策红利，不断优化税收营商环境。

3.精确执法，在税法实施中回应纳税人的办税期盼。《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确要求，到2023年基本建成“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”税务执法新体系，实现从经验式执法向科学精确执法转变。为此，一要全面落实税务行政执法“三项制度”，统一尺度、公平公正执法，确保权力在阳光下运行。二要快准发力，强化力度执法，充分发挥税收大数据作用，严厉精准查处打击涉税违法行为，依法查处并曝光有影响的重大偷逃税案件，对各类税收违法行为保持“零容忍”的高压态势。三要不断探索创新税务执法“五步工作法”，做到宽严相济、法理相融执法。四要夯实专业化执法管理基础，做到分类控源、规范管理，分级实施、科学管理，分岗定责、流程管理，分工协作，归口管理。

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