浦东新区法规开创性制定探索与实践

文/阎 锐

推动浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区，是习近平总书记亲自关心、亲自谋划、亲自推动的国家重大战略。《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《引领区意见》）和《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下简称《授权决定》）发布以来，上海市人大常委会将为浦东引领区建设提供有力法治保障作为重要工作职责，在中共上海市委的坚强领导和全国人大常委会有关委员会的支持指导下，自2021年7月以来先后颁布15部浦东新区法规，实现了浦东新区法规的开创性制定。

制定浦东新区法规是全国人大常委会的《授权决定》赋予上海市人大及其常委会的新使命。按照中央人大工作会议提出的健全完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”立法工作格局的要求，从发挥市、区两级积极性的角度建立完善相应的立法工作新机制，浦东新区法规的起草与议案提出主要有三种路径：

一是浦东新区为推动改革创新需要制定法规的，由浦东新区负责法规草案起草，经市人大听取市政府及有关部门意见后，再由市人大常委会主任会议研究提出议案。《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》等8部法规采行这一路径，充分发挥了浦东的主体作用，相关法规体现出鲜明的改革实践特色。

二是涉及重大改革事项在浦东新区先行先试的，由市政府有关部门会同浦东新区起草法规草案，并由市政府提出议案。这一路径更好地发挥市级部门的工作优势和协调能力，也更好地把国家部委的政策方向和浦东新区的基层实践在法规中有机结合。

三是属于综合性、系统性、基础性事项的，由市人大有关委员会牵头组织专班攻关起草。例如，市人大法制委员会针对本市存在的“企业破产难”系列问题组织专题调研，统筹协调市高院、市政府和浦东新区有关部门起草《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》，切实将调研成果转化为制度供给。

同时，在每一部浦东新区法规的起草、审议和修改过程中，市人大都坚持“开门立法”，广泛听取社会、企业、智库等各方面的意见建议，在立法工作中走深走实群众路线。

创制性和变通性是浦东新区法规的最大特色，具有重要的制度优势和制度潜力。

一是按照制度型开放要求，把握好法规的创制性，对国家法律、行政法规尚未覆盖的领域和事项作出先行先试规定。《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》回应企业需求，创设简易注销、承诺制注销、强制除名、强制注销等四种退出方式，从根本上破解长期困扰企业的“退出受阻”难题，把营商环境的优化覆盖到企业全生命周期的每一个环节。《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》抓住绿色金融发展的核心问题，积极争取国家有关部门的支持，把制定绿色金融地方标准在法规中予以明确，为金融机构开发绿色金融产品、资金投向绿色项目提供了评估、认定和分类的实施依据。《上海市浦东新区推进住宅小区治理创新若干规定》充分贯彻民法典关于小区重大事项由业主共同决定的立法精神，在住宅小区治理机制和居民诉求响应机制方面作出创新。《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》是全国首部专门为无驾驶人智能网联汽车创新应用作出保障的法规，系统性地建立无驾驶人车辆上道路运行的条件和标准，设定安全运行的监管规则，对业界期盼已久的网联车商业化运营问题作出明确，为这一新兴产业规范有序发展开辟了法治化的新赛道。

二是坚持遵循宪法规定、遵循法律和行政法规的基本原则、遵循深化改革和制度型开放的方向要求，在与有关国家部委充分沟通并取得支持的基础上对相关上位法的一些具体规定作出稳妥审慎的适度变通，承担好为改革创新“试制度、探新路”的责任。《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》坚持行政许可法规定的实施行政许可应当遵循便民原则、提高办事效率的要求，明确了行业综合许可“一证准营”，大幅降低行业准入成本。《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》落实《引领区意见》“实施更大力度的知识产权侵权惩罚性赔偿制度”的要求，提高法定最高赔偿额的上限，助推高水平知识产权保护制度建设。《上海市浦东新区化妆品产业创新发展若干规定》按照《引领区意见》“对消费新业态实行包容审慎监管”的要求，适度变通化妆品生产许可制度，允许定制化妆品生产销售，为满足人民群众对化妆品消费升级的需求开辟了制度空间。《上海市浦东新区促进张江生物医药产业创新高地建设规定》落实《引领区意见》建立企业研发进口微量耗材管理服务平台，在进口许可、通关便利、允许分销等方面研究予以支持的要求，适度变通生物医药特殊物品和研发用物品出入境制度，优化药品生产企业委托生产制度，推动企业迅速稳产达产、扩能扩产。

一年多来，市人大常委会会同市和浦东新区有关部门全力推进浦东新区法规的实施工作，推动重点领域体制机制的改革创新。

一是推进建立健全企业破产办理新机制。《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》从破产审判机制、府院协调机制、破产重整制度等方面着手，有力推动解决企业“破产难”。在最高人民法院的有力支持下，上海浦东法院设立破产审判庭，形成了在浦东行政区域内相关破产案件在浦东集中管辖的格局，为浦东提升企业破产办理质效和优化营商环境提供了重要支撑。

二是搭建揭榜挂帅新平台。《上海市浦东新区优化揭榜挂帅机制促进新型研发机构发展若干规定》遵循“英雄不问出处”“看能力、不唯资历”的要求，推动浦东依法设立揭榜挂帅公共服务平台，运用市场化专业化机制配置科创资源，充分激发全社会科技创新活力，推动“卡脖子”关键核心技术攻关，更好服务高水平科技自立自强和科创中心核心区建设。浦东揭榜挂帅公共服务平台也已正式揭牌，首批发榜项目也正式对外推出。

三是完善知识产权统一管理新体制。落实知识产权“大保护”管理要求，《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》明确浦东新区知识产权部门综合行使商标、专利、版权、地理标志“四合一”的行政管理和执法职能，推进知识产权保护工作的统筹协调和组织实施。

近期，上海市人大常委会委托上海社会科学院开展了评估工作。从评估情况看，浦东新区法规的成效主要体现在：立法引领营商环境进一步优化，助推产业发展进一步转型升级，驱动创新活力进一步激发，促进绿色转型发展水平进一步提高，支撑城市治理效能进一步提升。浦东新区法规的工作成果也得到了国家有关部门的高度肯定。

新的一年，要续写好浦东新区法规制定这篇大文章，需要进一步提高政治站位、强化责任担当，更加注重法治对高水平改革和制度型开放的引领保障作用，加强前瞻性谋划和整体性布局；
更加注重践行全过程人民民主重大理念，在立法中扩大社会各界的参与；
更加注重法规的贯彻实施，确保浦东新区法规的制度创新优势转化为高质量发展的治理效能。

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