政策工具视角下英国教育国际化战略研究

张凤娟，吴佳欣

（1.浙江工业大学公共管理学院教育经济与管理研究所，浙江杭州 310023；
2.浙江工业大学现代大学制度研究中心，浙江杭州 310023）

20世纪80年代之后，随着西方国家主导的新自由主义全球化市场的不断推进，越来越多的国家开始加入教育全球化市场中，全球教育市场的竞争压力不断加大。1963年，《罗宾斯报告》（Robbins Report）的出台标志着英国跨出了教育国际化的第一步。为了进一步扩大国际教育的市场份额，1994年，英国政府与世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）签署了《服务贸易总协定》（The General Agreement on Trade in Services），大力开发海外市场，招收国际学生。1999年，英国时任首相托尼·布莱尔(Tony Blair)推出“首相倡议计划”（Prime Minister"s Initiative，PMI），推出“英国教育”（Education UK）品牌战略，这是世界上第一个关于教育品牌战略的计划，全面开启了英国教育国际化的国家战略时代。为了保障英国教育国际化战略的可持续发展，维持英国在国际教育市场的领先地位，2006年英国政府推出“国际教育首相倡议计划”（Prime Minister"s Initiative for International Education，PMI2），进一步形塑该品牌。为了应对全球教育国际化快速发展带来的挑战，英国于2013—2021年连续颁布了系列教育国际化战略计划，为英国在全球范围内形成极具影响力的教育国际化品牌发挥了巨大作用，对其他国家教育国际化发展具有一定的启示意义。

（一）理论基础

英国教育国际化战略是通过一系列政策工具实现的，政策工具间的组合通常是决策者理念的具体反映。政策工具是“影响政策过程以达到既定政策目标的任何事物，它既是政府治理的手段和途径，又是政策目标与结果之间的桥梁”[1]。政策工具概念最早起源于社会学领域，当时的研究主要集中于个人或公共组织通过什么样的方式和途径有目的地影响和作用于社会进步。[2]20世纪80年代以后，“政策工具研究迅速发展于欧美的经济、环境政策等领域，并逐步扩展于教育政策领域”[3]。国内外许多学者，如安妮·施耐德（Anne Schneider）和海伦·英格拉姆（Helen Ingram)、欧文·休斯（Owen E. Hughes）、洛林·麦克唐纳尔（Lorraine M.McDonnell）和理查德·艾莫尔（Richard F. Elmore)、陈振明等都提出了有影响力的政策工具分类方式。其中，麦克唐纳尔和艾莫尔以“目标”为维度将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变革工具，命令性工具的核心是强制性权威要求，激励性工具的核心是短期的资源调整，能力建设工具的核心是长期投资，系统变革工具的核心是权力调整。[4]麦克唐纳尔和艾莫尔的政策工具分类可以有效地解释英国教育国际化战略的实施举措，因此，本研究主要运用该理论对英国教育国际化战略进行分析。

（二）研究样本

在全球教育国际化快速发展的大背景下，英国审时度势，2013年由商业、创新与技能部（Department for Business, Innovation &Skills）和教育部（Department for Education）联合颁布了《国际教育战略：全球增长与繁荣》（International Education Strategy: Global Growth and Prosperity）。该战略计划强调提高留英学生数量以增加经济收益，利用教育技术的创新提供更多的英国海外教育项目，并与世界各地的新兴大国形成多方面的合作关系。2019年，为应对英国“脱欧”影响下国家关系的变化，由内阁改组后新成立的英国国际贸易部（Department for International Trade）和教育部继续联合颁布了《国际教育战略：全球潜力，全球增长》（International Education Strategy:Global Potential, Global Growth），提出“我们将支持英国国际教育的广度和多样性，巩固我们作为世界各国和个人首选合作伙伴与教育提供者的地位……到2030年将教育出口增加到350亿欧元……到2030年，使在英国学习的国际高等教育学生人数增加到60万人。”[5]该战略旨在拓宽英国教育国际化发展空间，在全球范围内持续扩大英国教育品牌的影响力。但是，在全球性新冠肺炎疫情的影响下，新的世界发展趋势出现，全球化和逆全球化并存，英国教育国际化战略面临诸多挑战，为了支持该行业的复苏与增长，维护教育出口带来的巨大经济收益，加强“全球英国”(Global Britain)议程，英国国际贸易部和教育部在2021年颁布了《国际教育战略：支持复苏，推动增长》（International Education Strategy: 2021 Update: Supporting Recovery,Driving Growth），该战略重申了对2019年战略目标的承诺，进一步阐述了政府支持该行业从复苏到可持续增长的举措。

一系列政策的颁布，使英国在不少国家实行单边主义的国际局势下依然能够在国际化教育市场中站稳脚跟，其教育国际化战略目标主要涉及三个方面，即经济效益、国际学生人数、全球品牌。在此基础上，英国在教育国际化政策中进一步强化价值理性，更加注重承担起教育国际化大国的责任，致力于全球教育国际化水平的提升。为了实现这一明确而野心勃勃的政策目标，英国政府基于政策情境不断迭代政策工具组合方式，该系列战略符合麦克唐纳尔和艾莫尔基于“目标”维度提出的政策工具分类理论的理念。因此，本研究将上述英国政府发布的三项教育国际化战略的政策文本作为研究样本。

（三）研究方法

按照“政策序号—具体条款—政策工具类型”的编码模式对三份政策文本进行内容分析与归类编码，形成编码表（见表1）。首先，将这三份政策文件按照颁布的时间顺序设为政策一、政策二、政策三，编码表中按照“1—3”的数字顺序逐个编码。其次，根据统计，这三份政策文本共含有58款政策工具，在编码中，按照“1—58”的数字顺序对这58款政策工具逐个编码。其中，政策二和政策三在政策文本结尾罗列出明确的政策工具条款，政策二为23款，政策三为14款，政策一由于发布时间较早，未在结尾列出清晰的政策工具条款，本文根据其政策内容梳理出21款政策工具。最后，对政策工具类型进行编码，“1”指代命令性工具，“2”指代激励性工具，“3”指代能力建设工具，“4”指代系统变革工具。

表1 英国教育国际化战略政策工具条款编码（部分）

（四）编码统计

通过统计发现，在英国2013—2021年颁布的教育国际化战略政策中，激励性工具使用频率最高，达到31%；
其次为命令性工具，使用频率为29.3%；
能力建设工具占比27.6%；
系统变革工具使用最少，占比为12.1% （见表2）。

表2 英国教育国际化战略政策工具统计

（一）命令性工具为英国参与教育国际化市场竞争提供动力支撑

命令性工具是指一系列旨在对参与教育国际化建设的个人和机构的行为进行管理的合法性规则，即主要通过国家或政府强制性权威来推动教育国际化建设。[6]通过统计发现，在英国教育国际化战略中，命令性政策工具的使用比例较高，共有17款，占比29.3%。由此可见，英国政府主要通过强制性的政策规范引导教育国际化发展，确保各部门建立有效的联系，消除信息障碍，为相关部门参与国际教育市场提供动力支撑。

针对国际学生，英国政府通过任命国际教育宣传大使开辟国际市场，向目标地区宣传英国教育国际化政策；
要求相关部门完善签证政策，简化国际学生留学申请程序，加强对留学生的保护，以鼓励更多的学生赴英留学；
要求高等教育机构提升跨国教育质量，确保其海外办学质量。同时，提出要在重大的贸易谈判中解决英国教育服务供应商在第三国市场面临的准入障碍等。

（二）激励性工具为吸引国际留学生与开拓国际市场提供财政支持

激励性工具指通过财政转移支付、经费支持、财政补贴等经济激励措施推动教育国际化的开展，主要包括直接性财政支持、具有正向激励功能的奖励和负向激励功能的惩罚性措施。[7]通过统计发现，激励性工具在英国教育国际化战略中的使用频次最高，占比31%，且呈现所占比重逐步递增的趋势。英国政府对于激励性政策工具的使用表现在两个方面。第一，通过与一些国家谈判奖学金项目，为希望通过政府奖学金计划向英国派遣大量学生的国家提供经费支持，以此吸引更多国际学生赴英学习。在2021年颁布的战略中，英国教育部为8个国际奖学金计划提供全部或部分资金，包括美英富布莱特委员会（US-UK Fulbright Commission）、英联邦奖学金（Commonwealth Scholarships）、巴勒斯坦高等教育奖学金（Higher Education Scholarships for Palestinians）、伊丽莎白女王英联邦奖学金（Queen Elizabeth Commonwealth Scholarships）以及英印教育和研究计划（UK-India Education and Research Initiative）等。此外，外交、联邦和发展办公室（Foreign, Commonwealth &Development Office）也负责推进3个研究生奖学金项目：志奋领奖学金（Chevening Scholarships）、马歇尔奖学金（Marshall Scholarships）和英联邦奖学金，这些项目共覆盖160多个国家和地区。第二，英国政府也采取直接资助的方式推进教育国际化市场的开拓。在2021年战略中，要求英国出口融资部（UK Export Finance）继续为教育出口提供坚实的保障，进一步挖掘教育国际市场潜力。

（三）能力建设工具为提升教育国际化水平创设良好的制度环境

能力建设工具指政府通过一系列引导性和支持性制度供给、体系建设推进教育国际化发展，目的在于为教育国际化发展创造良好的制度环境。[8]通过统计发现，能力建设工具共有14款，占比27.6%，其应用涉及政府、高校与学生等，具体表现在四个方面。（1）通过提升高校的网络与信息能力以提升高等教育国际化服务能力及应对网络安全的能力，2013年颁布的《国际教育战略：全球增长与繁荣》政策提出为众多顶尖大学的网络安全建设及计算机科学研究提供支持。（2）通过完善教育出口数据增强对全球教育市场和区域发展趋势的了解，并对利益相关者作出相应的反馈。2019年颁布的战略计划中提出要完善英国教育出口数据，以便继续更新和加强教育出口表现的图景，并利用这些信息制定指标衡量、设定市场份额。（3）帮助国际学生获得更好的在英学术体验，提升国际学生的就业能力。在2021年颁布的政策中，学生办公室（Office for Students）与英国国际学生事务委员会（UK Council for International Student Affairs）将启动一个旨在寻找“有效的方法”（what works）以确保国际学生能够融入英国并获得充实的学术体验的新项目。同时，英国国际学生事务委员会将与工业联合会（Confederation of British Industry）、高校以及雇主单位合作，帮助国际学生加深对英国技能需求、国际劳动力市场和国际毕业生就业障碍的认知与理解，以提升国际学生的就业能力。（4）重点关注跨国教育的运作及国际教师的培训，建立一系列工作质量审定标准以规范英国海外学校的运作，在海外推广英语培训，国际发展部（Department for International Development）提升对教育技术的支持，教育部及相关部门也进一步加强对国际教师的培训，以此在全球范围内提升英国教育国际化质量。

（四）系统变革工具为完善教育国际化管理体系奠定机制保障

系统变革工具是政府为保障教育国际化政策顺利执行以实现政策目标，为教育国际化的长远发展奠定体制机制基础，并对相关权力配置进行重新分配组合的一系列手段。[9]在英国教育国际化战略中，系统变革工具使用频次最少，仅有7款，占比为12.1%，这也反映出英国教育国际化发展已形成较为完善的体制机制，其教育国际化体系已趋于成熟。为了进一步保证教育国际化战略的顺利实施，英国政府先后成立了一些新的组织对教育国际化建设的相关权力进行重新组合。首先，为了确保政府对教育国际化战略进行有效监督和支持，2013年颁布的战略计划提出设立一个新的国际教育理事会。其主要职责包括：作为英国教育国际化战略的倡导者；
提供务实的领导和协调；
确保各部门与各行业进行有效的沟通。在此基础上，2019年继续提出建立一个由教育部和国际发展部共同参与的教育部门咨询小组（Education Sector Advisory Group），作为联系政府与教育部门伙伴关系的载体，支持教育国际化战略的实施、发现新机遇并共同制定应对挑战的解决方案。新组织的建立也将政府与各政策参与主体有效连接，既向各政府部门有效传达政策方案，又为各行业、各部门提供政策咨询服务和专业支持。

（一）从“命令性工具为主”到“激励性工具为主”：“情境—目标—工具”逻辑下不断更新政策工具组合

政府对政策工具的选择是决策者意识形态的体现，政策工具与政策情境、政策目标互为逻辑，政策情境是决策者进行决策的规约框架，政策目标体现的是政府责任的方向，政策工具是实现政策目标的手段。2013—2021年，英国出台的系列教育国际化战略遵循“情境—目标—工具”的逻辑，对政策工具组合不断迭代更新，以应对纷繁复杂的国际局势下教育国际市场的变化。对政策工具使用频率的统计显示，英国政府对政策工具的选择经历了“以命令性工具为主”的组合到“以激励性工具为主”的组合变迁。

多年来，教育国际化为英国带来了巨大的经济收益，2008—2009年，英国教育出口值约为141亿英镑，2011年更高达175亿英镑，使教育成为英国第五大服务出口部门，仅次于保险服务、计算机和信息服务，超过75%的出口收入来自在英国学习的留学生。[10]但2011年英国政府对国际学生实施的紧缩性签证政策直接影响了赴英留学生的数量，虽然众多国际上知名的英国高校对国际学生有着强大的吸引力，但仅2011年间，英国签发的留学生签证（Tier4）①Tier4签证是指国际学生在首次申请或续签英国留学签证时，需要满足英国审签机关的40分要求。在40分中，其中30分是国际学生的原就读学校被英国认可且学生英语成绩达到合格分值；
另外10分要求国际学生的银行账户中必须有满足签证要求的足够存款。就减少了6万多个。[11]为了解决英国国际学生数量及全球教育品牌影响力下滑问题，2013年《国际教育战略：全球增长与繁荣》应运而生，该战略共包含21款政策工具，其中，命令性工具共7款，使用频率在四种政策工具中占比最高，为33.3% ；
其次为激励性工具，共6款，使用频率占比28.6% ；
再次为共5款的能力建设工具，占比23.8% ；
系统变革工具在所有政策工具中使用频次最少，仅有3款，占比14.3%。该战略作为该系列政策的开篇，政策工具组合模式显示政府意图通过强制性的政策规范来引导英国教育国际化发展。

2019年，在“脱欧”背景下，英国对外关系发生了变化，亟须重新调整其教育国际化战略。在政府主导下，多个责任部门联合构建多元整体框架推动政策的实施，通过任命国际教育宣传大使、调整签证制度、有针对性地与新兴大国建立教育合作关系等命令性工具最大限度地发挥其潜力，确立英国教育国际化大国地位，通过教育国际化战略促进国家（地区）间外交关系，提升英国国际形象影响力及话语权，塑造新的国家形象。同时，英国教育国际化一直承担着推动经济发展的重任，脱欧使英国失去来自欧盟的直接支持，国家经济停滞、教育财政紧缩、国际学生减少的境况迫使英国进一步打开教育国际化市场。[12]在以上国内外形势压力及市场的刺激下，英国于2019年出台的《国际教育战略：全球潜力，全球增长》的政策工具中，命令性工具、激励性工具以及能力建设工具使用频次一样，每类各7款，占比均为30.4% ；
而系统变革工具使用频次最少，为2款，占比仅为8.8%。在该阶段，英国政府在采取命令性政策工具规范其教育国际化发展的基础上，提升了激励性政策工具的使用水平，并配合能力建设工具挖掘教育国际化进一步发展的潜力。

2019年，突如其来的全球性新冠肺炎疫情给全球格局带来强烈影响，英国教育部门及其国际业务也受到了巨大的挑战。为了稳定国际学生规模，重振其国际教育战略中心的雄心，加强其“全球英国”的战略目标，英国政府在原有政策的基础上重新调整适合时代背景的教育国际化战略。2021年，为减轻教育国际化市场紧缩带来的压力，出台了《国际教育战略：支持复苏，推动增长》，尝试以提供更多支持资源的方式推进教育国际化的开展。[13]该政策共包含14款政策工具，其中激励性工具5款，使用频次最高，占比35.7%；
其次为能力建设工具，共4款，占比28.6%；
命令性工具使用率相对偏少，共3款，占比21.4%；
系统变革工具仅有2款，占比14.3%。在此阶段，英国政府已经从以运用“命令性工具为主”转向了以运用“激励性工具为主”的策略，辅之以能力建设工具推进其教育国际化战略在新的国际形势下的发展。

（二）从“更多的政府干预”到“更多的主体参与”：“全政府方式”政策工具集聚资源共同推进政策目标的实现

政府对政策工具的选择也体现了其秉持的是“更多的政府干预”还是“更少的政府干预”的原则，2013—2021年三项教育国际化战略政策工具的实施主体也在不断发生变迁，从以英国教育部和国际贸易部为主到“全政府方式”（whole-of-government）政策工具的提出，不断地吸收其他政府部门、高校、银行、科技公司等加入，集聚资源，共同推进教育国际化战略目标的实现。

教育国际化战略是一个充满复杂性的事业，在实施的过程中，不仅需要颁布政策的政府部门采取一系列政策措施，而且还需要其他组织及机构配合，形成政策执行的主体协同，共同推进教育国际化战略的发展，使既有政策达到预期目标。英国教育国际化战略的执行者涉及不同的主体，除了颁布政策的教育部及国际贸易部外，还包括国际发展部、学生贷款公司、国际清算银行、各地高校等，它们利用独特的资源优势，履行着特定的职能责任，在教育国际化战略中承担着不同的责任。在2019年颁布的政策中，政府也认识到，要实现战略中提出的蓝图，需要得到政府联合议程的支持，由此英国政府提出了“全政府方式”政策工具，要求政府各相关主体通力合作，最大限度地利用资源、网络和专业知识来实现共同目标。而在2021年颁布的教育国际化战略中，英国政府又引入新的组织及相关部门参与合作，如支持英国3个教育科技公司——“筑桥公司”（The Little Bridge）、“漫高数学公司”（Mangahigh）和“妙启思教育公司”（Twig Education）与墨西哥教育部（Mexican Ministry of Education）合作启动了“在家学习”（Learning at Home）项目。

（三）从“高价值活动区域”到“潜在增长区域”：借助政策工具持续外扩战略布局

海外办学是英国教育国际化政策的重要工具，英国不断推出各种形式的国际化教育项目推广英语培训，提高英国教学出口质量，以树立英国教育品牌，提升英国文化在全球的影响力。针对海外市场，设置“高价值活动区域”（high-value campaign regions）、“潜在增长区域”（potential growth regions）等，战略布局不断外扩。在《国际教育战略：全球增长与繁荣》中提出确定8个优先国和1个国际教育区域，包括中国、印度、巴西、沙特阿拉伯、哥伦比亚、土耳其、墨西哥、印度尼西亚和海湾地区。在《国际教育战略：全球潜力，全球增长》中提出在划定优先区域的范围内设定4个“高价值活动区域”，分别是中国大陆和中国香港、中东和北非、拉美、东盟国家集团；
在此基础上，设定包括肯尼亚、尼日利亚和南非、印度等国家为“潜在增长区域”，推进与这些国家和地区建立更加成熟的合作关系，不断开辟英国国际化教育市场。在《国际教育战略：支持复苏，推动增长》中，英国在保持原有战略区域基础上不断外扩战略对象的布局，继续探索更多的新兴机会，划定欧洲、印太地区、撒哈拉以南的非洲以及中亚地区为未来国际化教育目标合作伙伴，以期与这些区域建立持久的合作关系。

全球性新冠肺炎疫情对全球化进程带来深远影响，国际教育的交流与合作面临着前所未有的挑战。英国却逆流而上，其高等教育统计局（Higher Education Statistics Agency）数据显示，2019—2020年度，英国接待了约56万名国际学生，比2018—2019年度增长了约12%，十年来增幅最大，[14]在英国各地注册的高等教育学生总数为269.738万人，比2018—2019年度增长3%，位列世界第二。[15]2018年英国教育出口数据显示，自2010年以来，与教育相关的出口服务和跨国企业活动的估计价值上涨了46.7%，该项收入增长至233亿英镑。[16]显然，英国近十年持续实施的教育国际化战略是成功的，该战略的实施遵循了“情境—目标—工具”这一逻辑，随着时间的推移和宏观社会环境的改变，决策者对英国教育国际化的政策价值与政策目标做出相应调整，为实现政策目标的政策工具也从“以命令性工具为主”变迁为“以激励性工具为主”。这一变迁体现了英国政府责任的着力点也从制定规范性制度到搭建多主体参与的“桥梁”转变，从“更多的政府干预”到“更多的主体参与”的转变。政府在各相关主体之间发挥沟通协调作用，相关主体在政府的宏观调控之下，充分发挥各自的优势与能力以支持英国教育国际化发展，不断提升英国教育国际化质量，在全球范围内形成极具影响力的教育国际化品牌。

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