新时期广东水利建设工程安全生产监管的思考

蔡杰龙，张君禄，陈向日

(1.广东省水利水电科学研究院，广州 510635；
2.广东省水利建设工程质量与安全管理中心，广州 510635)

广东地处南海之滨，降雨充沛、水网密布、河湖众多，河道长度超过10万km，湖泊150多个，历来就是经济大省、水利大省[1-2]。根据2022年3月22日第30届“世界水日”广东省人民政府新闻办公室举行新闻发布会的数据可知，广东用全国6.6%的水资源量，保障了全国8.9%人口的用水需求，支撑了全国10.9%的GDP，并且安全、优质对港对澳供水约300亿m3，为经济社会高质量发展和香港、澳门繁荣稳定提供了坚实的水利支撑。

然而，广东水资源也存在时空分布不均匀、水资源配置能力不足等问题。为此，2022年，《中共广东省委 广东省人民政府关于推进水利高质量发展的意见》(以下简称《意见》)公开发布实施。该《意见》提出了构建“五纵五横”水资源配置骨干网的设想，即以东江、西江、北江、韩江、鉴江干流为“纵”，以正在建设或规划建设中的珠江三角洲水资源配置工程、环北部湾广东水资源配置工程、粤东水资源优化配置工程、珠中江供水一体化工程及已建成的东深供水工程为“横”，构建覆盖全省16个地级以上市、受益人口超 7 600万人的水网主骨架和大动脉。根据2021年底广东省印发的《广东省水利发展“十四五”规划》，“五纵五横”的水资源配置建设项目33项，投资额达到1 283亿元，占“十四五”期间总投资规模的31.7%。

另外，据统计，2022年上半年，广东省规模以上的在建水利工程超过1 000宗，水利参建人口规模达到5万人以上。当前，全省10宗在建重大水利工程中，涉及隧洞施工的工程就有6宗。新时期的广东水利工程基数较大，水利从业人员数量较多，且工程多以水资源配置工程为主。这类工程多为涉水地下工程，施工工艺复杂、技术难度较高，超规模的危大工程较多，风险管控和隐患排查治理难度较大，防范化解重大安全风险任务繁重，给各级水行政主管部门的安全生产监督管理工作提出了较大的考验和挑战。为此，本文通过阐述当前广东省水利建设工程安全生产监管现状，重点分析当前广东省水利建设工程安全生产工作存在的问题，同时对新时期的形势进行分析研判，最后从加强安全生产监督方面提出一些针对性对策和建议，为广东省的水行政主管部门和生产经营单位加强水利建设工程安全生产监督管理提供参考思路。

2.1 检查方案与规范性文件

近些年，广东省水利厅深入贯彻习近平总书记关于统筹发展和安全、防范化解重大风险重要论述精神，积极落实省委省政府和水利部关于安全生产的工作部署，在一些重点领域、重点项目、关键环节和重要时段组织制定了各类安全生产监督检查方案、计划或实施细则，如《广东省水利厅直属水利工程安全生产管理双随机抽查实施细则》(粤水办安监〔2018〕38号)、《广东省水利安全生产专项整治三年行动实施方案》(粤水办监督〔2020〕27号)、《广东省水利厅关于印发全省水利安全生产大检查行动工作方案》(粤水监督函〔2021〕1074号)、《广东省水利厅2022年水利安全生产监督检查工作计划》(粤水安办函〔2022〕1号)、《全省水利安全生产大检查工作方案》(粤水监督〔2022〕2号)和《全省水利安全生产大检查工作指引》(粤水安办函〔2022〕2号)等，在全省各地各工程部署开展安全生产监督检查工作。

2021年6月，《广东省水利厅关于水利工程建设安全生产监督的管理办法(暂行)》(粤水安监函〔2013〕1725号)正式废止。2022年，广东省水利厅相继印发了《广东省水利厅关于水利安全生产标准化评审的管理办法(试行)》(粤水规范字〔2022〕1号)和《关于建立广东省水利安全生产监管责任清单的指导意见》(粤水监督〔2022〕4号)等规范性文件，主要用于指导各级水行政主管部门或水利生产经营单位切实开展安全生产工作。

2.2 监督检查形式

目前，广东省对于水利建设工程安全生产工作的监督检查形式包括有“双随机一公开”、安全生产大检查、专项整治三年行动、稽察以及其它各类专项检查(如各类重点领域、特殊时段、重要节假日、重要专题)等。通过各种形式的监督检查，各级水行政主管部门不定期排查并整治了一些水利工程存在的生产安全事故隐患和习惯性违规规章作业行为，为全省水利稳定有序的安全生产形势奠定基础。

2.3 惩治处理方式

目前，广东省水利部门对监督检查中发现安全生产问题惩戒处理方式包括有约谈通报、警示曝光、追责问责等，主要参考《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》《水利工程建设安全生产管理规定》等法律、法规和规定，以及广东省印发的《广东省水利厅关于水利建设市场信用的管理办法》(粤水规范字〔2019〕1号)。通过查阅广东省水利建设市场信用信息平台可知，2022年1月至6月期间，已经有超过100个不良信用行为被记录，涉及施工、监理、设计等单位。另外，一些重大水利建设工程中出现的安全生产问题，广东省水利厅也通过约谈通报方式加强安全生产监管。

2.4 安全生产宣传教育

除了例行的安全生产监督检查，广东各级水行政主管部门也通过安全生产宣传教育方式加强各地区水利建设工程的安全生产工作[3]。例如：2022年6月是第21个全国“安全生产月”，5月27日，广东省水利厅印发了《广东省水利厅办公室关于开展2022年水利“安全生产月”活动的通知》(粤水办监督函〔2022〕78号)，在全省水利系统部署开展以“遵守安全生产法，当好第一责任人”为主题的安全生产月活动，活动类型包括：向市、县水行政主管部门和水利生产经营单位推动《生命重于泰山》电视专题片宣传学习，赴省属重大水利工程现场开展水利安全普法宣传活动，组织开展“一把手”谈贯彻实施安全生产法，组织全省各水利有关部门和生产经营单位参加全国水利安全生产知识网络竞赛《水安将军》趣味活动等。另外，各级水行政主管部门还通过开展教育培训、隐患曝光、问题整改、经验推广、案例警示、监督举报、知识竞赛、网络讲堂等有声势有实效的宣传教育活动，营造水利行业防范化解重大安全风险氛围，夯实各地区各单位安全生产工作基础。

3.1 规模以上在建工程多，涉水地下工程规模大，安全生产监管任务重

2022年上半年，广东省规模以上的在建水利工程超过1 000宗，其中涉及深基坑、高支模、高边坡、地下暗挖、起重吊装和拆除爆破等超规模以上危险性较大的工程共80宗(标段)，工程参建人员规模超过5万人。在建重大水利工程10宗，其中涉水地下工程有6宗，涉及46个标段。这些工程整体呈现点多、线长、面广的特点，涌水突泥、有毒有害气体中毒、冒顶片帮、掌子面失稳坍塌、触电等各类安全生产风险较大，对于重大风险的管控提出了较高的要求，包括重大危险源的辨识与管控、重大事故隐患的排查与治理，以及与之相匹配的安全防范措施和应急处置能力建设等。另外，根据《广东省水利发展“十四五”规划》，经初步匡算，广东“十四五”水利建设项目共95项，总投资规模达到8201亿元。其中，“十四五”期间计划完成的投资规模为4 050亿元，2022年计划完成的投资800亿元，水利工程建设任务的繁重程度可见一斑。然而，部分工程仍然存在安全生产主体责任落实不到位、事故隐患排查不及时、安全防范意识淡薄等现象，习惯性的违规违章作业(包括高处作业、吊装作业、有限空间作业和动火作业等)时有发生。整体而言，当前广东省水利建设工程安全生产风险隐患问题仍较突出，对于重大风险的管控要求仍然较高，安全生产行业监管面临的压力较大。

3.2 安全生产技术能力水平整体不高，安全风险分级管控和隐患排查治理难度较大

当前，广东省各地区各水利建设工程的安全生产技术能力参差不齐，一些基层地区由于人力财力物力不足，对于安全生产费用的投入长期较为有限，加之安全生产管理技术力量较为薄弱，主要原因表现在：一是主管部门贯彻安全风险防范机制不坚决不到位，管理人员安全风险排查治理意识低，风险防范认识不到位，风险辨识管控能力差，经常出现组织不力或者走过场等现象；
二是部分水利生产经营单位未牢固树立隐患就是事故的观念，对隐患视若无睹或排查流于形式，大部分单位尤其是基层单位，发现隐患的能力不高，隐患排查不够深入，或者隐患整改不彻底，没有闭环管理，甚至虚假整改，导致隐患没有得到有效治理；
三是安全防护措施不到位，在对水利工程现场检查时普遍发现各单位存在安全投入不足，临边、洞口等重要部位安全防护设施缺失的问题，事故隐患长期存在；
四是部分人员对安全风险管控工作持有抵触心态，对新情况、新问题没有及时有效应对，安全教育培训不到位或培训工作质量不高，相关人员对培训的积极性不高，不愿了解相关知识，危险源“不会查、不愿填”的现象普遍存在[4-6]。整体而言，这些地区对于水利建设工程的安全风险管控和隐患排查治理工作大部分只流于形式，工程安全生产隐患问题较多，风险较大，严重制约了广东省水利建设工程的整体安全生产水平。长此以往，必将给广东省水利建设工程安全生产工作带来较大的安全风险隐患。

3.3 安全生产信息化程度不高，生产安全监管效率整体偏低

广东省各地方的水利生产经营单位主要通过水利部水利安全生产信息系统对水利建设工程中存在的危险源和安全事故隐患进行登记管控。由于各地方对于水利建设工程中存在的危险源和安全隐患认识程度不一致，敷衍应对水利安全生产的信息填报现象长期存在。个别地市根据地方需求，搭建有工程建设管理系统，其中包括工程的安全生产管理。但这些地市搭建的监管系统利用效率也相对有限，难以真正发挥信息化管理的优势。个别省属重大水利建设工程(如珠江三角洲水资源配置工程)建有专门的安全生产管理系统，但其他绝大多数的水利建设工程仍未搭建有专门的安全生产管理系统加强管理。整体而言，广东省目前水利建设工程的安全生产信息化程度不高，生产安全监管效率整体偏低。

3.4 安全生产防范意识淡薄，安全素质亟待全面提升

广东水利工程基数大，水利从业人员数量多。但各类从业人员的安全综合素质参差不齐。在一些水利建设工程中，有些生产经营单位图省事、怕麻烦、贪近利，而“省”去自认为与安全生产无直接关系的防范措施；
有些员工存在侥幸心理，认为违章并不一定会导致事故发生，明知违规违章会有危险，却盲目自信，认为不一定碰巧会发生事故，甚至将冒险偶然得手当作必然结果；
有些人员由于缺乏必要的安全生产教育培训，仅凭个人经验蛮干乱干，自认为一切都熟悉，思想上麻痹大意、作业上习惯性违章，未能注意新情况、发现新问题、采取新措施。典型案例有：隧洞内有人员施工作业时未通风、有限空间作业人员安全防护措施不到位、高处作业人员不系安全带、现场电工人员维修配电线路时未穿戴绝缘手套等。还有一些地方工程存在安全技术交底不到位、安全教育培训走过场、安全生产演练搞形式等[7-9]。以上这些问题，客观反映出一些地方水利部门、水利生产经营单位存在安全发展理念不牢固、责任落实不到位、隐患排查整治不力等问题，从业人员普遍存在安全生产底线思维和红线意识不够强、安全风险防范意识较为淡薄的特点。在日常工程建设管理过程中，安全生产“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”，没有真正重视安全生产工作，没有从源头上把好安全关，甚至将安全防范措施抛于脑后。因此，广东省一些水利从业人员的安全生产意识和整体安全素质水平亟待提高。

当前，广东省的水利建设工程整体呈现数量多、规模大、范围广的特点。为了贯彻落实国务院关于加快水利基础设施建设的部署要求，认真做好“六稳”“六保”工作，按照广东省水利“十四五”规划部署，各地区正在加快推进水利项目建设进度，除了目前正在实施的重大水利建设项目外，一些重大工程项目包括环北部湾广东水资源配置工程、粤东水资源优化配置工程等也将开工建设。这无疑给各级水行政主管部门和生产经营单位在防范化解水利工程建设项目中的重大安全风险带来更大的考验和挑战。同时，广东濒临南海、地处珠江流域下游，历年来易受各种极端灾害天气的影响。2022年入汛以来，广东省多地出现的“强度大、范围广、时间长”强降雨，给全省水利行业安全生产工作敲响了警钟。总体而言，当前广东省水利行业安全生产基础水平仍然不高，安全生产保障能力还需要进一步巩固提升。面对较为繁重的水利工程建设任务，叠加常态化的疫情防控不可松懈和各类生产安全风险，广东省水利建设工程安全生产形势仍然较为严峻复杂。

5.1 深刻吸取重大事故教训，强化重大安全风险管控

全省各级水行政主管部门和水利生产经营单位应深刻吸取近些年发生的多起与工程建设领域有关的生产安全事故的教训，包括黄河小浪底水利枢纽配套工程漫坝事故、珠海石景山隧道“7·15”重大透水事故和四川关州水电站透水事故等，全面加强对地质复杂条件下施工项目的风险研判，分类分级实施管控。以水利安全生产专项整治三年行动为抓手，全面推进“一线三排”工作机制落实，继续加强对重点工程领域、重要环节时段和危险性较大单项工程的安全检查，切实做好在建水利工程项目安全风险监管，检查工作抓早、抓实、抓细、抓准，及时发现、指明问题；
对检查中发现的重大安全隐患，要求责任单位立即整改，严格落实闭环管理。同时，进一步加强水利工程各类危险源辨识和风险评价的管控工作，突出对事故易发多发的重点领域和风险高、隐患多的工程，加强明查暗访、突击检查，强化生产经营单位的安全生产风险隐患排查责任，强化施工现场的安全防护、消防安全管理，提升面对风险的应急处置水平等，确保工程施工作业安全。

5.2 全面摸清危大工程底数，夯实生产安全防范基础

各级水行政主管部门应牢固树立全省安全生产“一盘棋”思想，全面摸清水利建设工程中的洞室开挖、深基坑、高边坡、高支模、脚手架、起重吊装和拆除爆破作业等危险性较大工程的底数，形成工程重大安全风险清单，加强对涉及危大工程的在建项目的全过程监管。重点紧盯当前钻爆法、盾构法施工、有限空间作业和地下暗挖工程的事故风险防范，持续关注工程施工作业安全管理和防护措施(包括组织措施、技术措施和管理措施等)的落实情况，指导、督促全省水利各级部门严抓危大工程“六不施工”、涉水地下工程“六项措施”、有限空间作业“七不准”、高处作业“五个必须”等各项措施落实，不断提高发现和消除事故隐患的能力水平，防范化解各类重大风险，为各级水行政主管部门和生产经营单位做好安全防范工作夯实基础。

5.3 继续发挥追责问效作用，压紧压实安全生产主体责任

深入推进“落实安全生产主体责任”专项行动，持续以行业高压监管态势，整治无资质承揽工程及违法分包转包、随意压缩合理工期、赶工期、抢进度盲目冒险蛮干等行为，严厉打击违规托管、代管、挂靠等现象，以现有安全生产监管规章制度为基础，对监管不力或履责不到位的单位和个人进行严肃的追责问效，除了利用好警示约谈、通报曝光、追责问责等“组合拳”外，严格实施失信惩戒和黑名单制度，进一步加大对安全生产责任主体失信行为的惩戒力度，问责处罚要抓住要害、打在痛处，坚决防止走形式、走过场，倒逼水利生产经营单位主动加强安全生产的风险管控，确保安全主体责任的落实取得实实在在的成效。

5.4 多措并举充分夯实基础，提高安全生产能力水平

广东省各水利部门可在现有法律、法规、部门规章和相关制度基础上，因地制宜，继续强化制度建设，通过制定各类安全生产监管制度或规范性文件，加强安全生产工作。同时，在水利建设工程中全面加强推进水利安全生产标准化建设，不断提高生产经营单位的安全生产管理水平和事故防范能力。针对安全生产管理技术力量和水平不足的问题，水利生产经营单位可通过购买社会服务或者聘用专业技术服务人员等方式，加强工程安全生产管理工作。另外，各地区应继续组织做好各类安全生产的宣传教育工作，特别是针对一线从业人员、新岗位人员、被派遣劳动者、灵活用工人员及实习学生等人员。宣传教育不能只是标语上墙、喊在嘴上、写在纸上，而是要从思想意识培养做起，让员工入脑入心，落实在行动之中，让安全生产成为自觉行动和习惯。各项工程施工前，应组织做好安全技术交底，重点明确安全风险、注意事项和安全保障措施，切实提高从业人员的安全风险意识和防范事故能力，从而进一步夯实水利行业安全生产基础，提高水利建设工程安全生产能力水平。

5.5 加强安全生产信息化建设，提升安全生产监管效率水平

水利建设工程安全生产信息化监管是解决当前监管难度较大和监管效率不高的关键手段，建议由广东省水利厅牵头，搭建一个覆盖全省的水利建设工程安全生产监管系统。所有在建水利工程必须纳入到监管系统中进行统一管理，服务对象包括工程参建单位、行业主管部门等。系统内容必须包括危险源辨识与管控、事故隐患排查与治理、安全事故处理、危大工程管理、设施设备管理、危化品管理、从业人员管理、应急管理和安生生产管理制度等，同时对安全生产不良行为进行记录。该系统不仅可以作为工程各责任主体的内部管理系统，同时可以作为各级水行政主管部门加强行业监管的依据和参考。各级部门可以实现对辖区范围内的所有水利建设工程安全生产情况进行全面掌握与管控，同时可以有的放矢加强监管，从而进一步提升工程的安全生产监管效率和水平。

广东省正处全面推进水利高质量发展的新时期，水利建设工程的安全生产监管工作也面临新的形势和挑战。安全是发展的前提，发展是安全的保障。各级水行政主管部门和水利生产经营单位应深刻领会习近平总书记重要论述精神，切实把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府关于安全生产的决策部署上来，坚持“两个至上”，落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“三管三必须”，充分认识到当前广东省水利建设工程安全生产的监管现状和存在问题，并分析研判新时期面临的新的安全生产形势。在此基础上，坚持“理直气壮、如履薄冰、从严从实、责任到人、标本兼治、守住底线”，进一步强化对重大安全风险的管控，全面摸清危大工程的底数，并继续发挥追责问效的作用，压紧压实安全生产主体责任。同时，在现有法规制度基础上，切实加强制度化建设，全面推进水利安全生产标准化，做好从业人员安全教育培训，充分夯实安全生产的基础，提高广东省水利行业的安全生产能力水平。另外，可重点加强广东省水利工程的安全生产信息化建设，以提升水利部门安全生产监管的效率和水平。通过多措并举，才能切实履行水利建设工程安全生产行业监管职责，为广东省水利建设工程创造良好的安全生产环境。

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