公益类科研院所实施全面预算管理中存在的问题及对策

沈静 江苏省海洋水产研究所

党的十九大提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”以来，各地财政大力贯彻执行绩效管理与预算一体化，行政事业单位全面预算绩效管理深入推行。公益类科研院所作为行政事业单位管理系列的重要组成部分，既有行政事业单位普遍属性，又有其独特的行业个性。作者通过这几年在公益类科研院所财务部门的工作实践和摸索，认为公益类科研院所只有摒弃传统的粗放式预算管理理念，才能有效提升预算管理成效，确保科研事业的顺利发展。

全面预算是企业为了实现某一期间内的目标做出的经营、投资、财务活动的统筹计划。20世纪20年代，全面预算管理在美国通用电气、杜邦、通用汽车公司开始实行，随着市场经济的快速发展与不断积累的实践经验，全面预算管理理念逐渐为我国认可与使用。2010年4月财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了18项应用指引中第15号应用指引为《全面预算》。2021年4月国务院发布《进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求严格预算编制管理，强化预算执行和绩效管理，提高预算管理信息化水平。对公益类科研院所而言，全面预算管理应把本年发生的所有活动纳入预算，对全部收入、支出及目标（公共产品质量或服务质量）进行筹划与分解，通过全员努力最终实现既定目标。

项目经费是开展基础研究、应用研究、科技服务的基础，公益类科研院所资金的重要来源是项目，这是公益类科研院所区别于其他行政事业性单位的行业个性。加强项目的预算管理、开展全面预算对公益类科研院所的发展有着重要意义。全面预算管理可以促进科研院所对往期项目实施情况及资金使用情况进行分析，为未来项目的申报、规划奠定良好基础；
可以推进单位内部仪器设备共享，促进资源整合，关注经费支出的必要性，有效控制成本，减少项目资金不必要的浪费；
可以使各部门梳理现行项目并对照项目开展情况掌握资金实时支出进度，加快项目实施及结算速度，有效兼顾小型科研课题的实施；
还可以促进单位内部的纵向与横向交流，调动员工的主动性和责任感。

（一）对全面预算管理的认识不足

（1）全面预算管理是全员的预算管理。目前，公益类科研院所对预算管理工作重视程度普遍不足，内部未建立规范、完善的预算管理组织架构，未量身制定详尽且具备实际指导意义的预算管理制度，管理层以下人员在全面预算管理中的参与度总体还不够。部分公益类科研院所的部门预算编制工作由财务部门参照历年数据增量编制，部分单位由财务部门收集各部门材料汇总编制；
预算执行期间部门人员通常忙于执行本部门领导布置的具体项目实施任务，对项目的整体进程与实施中遇到的具体问题缺乏深度思考与参与。

（2）全面预算管理是全方位的管理，单位的人、财、物等均应涵盖在内。政府采购是全面预算管理的重要组成内容，而公益类科研院所在政府采购中仍存在诸多问题，如：忽视配置限制数的问题，某些通用类资产如电脑、打印机、复印机等办公设备配置数达上限，致使后期因人员新增等原因产生的购买需求无法满足；
因对设备的参数配置的特殊要求导致设备采购价格超出配置标准价格上限的现象也时有发生；
公益类科研院所作为科学研究单位，对设备的专业性要求较高，行业标准等因素的变化可能导致无预算的专用设备的更新购置。

（3）全面预算管理是全过程的管理。预算编制工作作为财政部门布置的常规性任务，每年都有新的变化与要求。绩效目标管理是深化全面预算管理改革的重要突破口。近年来，我省的财政部门对于部门预算二上编制中的绩效目标编制工作尤为关注，对预算单位上报的绩效目标分行业分领域层层审核、严格把关。为了确保指标值的完成度，有的公益类科研院所在编制项目绩效目标时指标值设置得过于保守，最终实际完成质量远超既设指标值；
有的绩效目标量化程度不够，多设为定性指标，项目完成情况无法精准把握；
对于公益类科研院所而言，某些科研项目的经济、生态、社会效益等指标较难直接获取，这也为预算绩效目标的完整编制增加了一定难度。预算管理是一个闭环系统，预算考评作为连接环节，既是对当年预算管理工作情况的总结，又对下一年的工作起指导作用，同时预算考评结果的正确运用对员工也能起到一定的激励作用。然而现实工作中，预算考评环节长期不被多数公益类科研院所重视，考核机制缺失、问责环节薄弱，预算管理效果无从考量，长此以往，预算管理沦为数字游戏，不利于单位长远发展。

（二）全面预算管理中存在一定的时间差问题

（1）项目实施期与预算周期存在差异。公益类科研院所通常项目量较大，由于行业特殊性，项目普遍涉及跨年度执行，项目入库时填列的绩效目标在入库当年预算周期内通常无法实现。

（2）项目预算批复、下达与执行期间存在差异。财政专项项目批复和预算下达间隔期通常较长，资金下达不及时、当年经费在年末下达的情况较常发生，预算下达前项目无法开展，后期预算下达到位时，季节依赖性较强的工作已不适合开展。预算下达与执行期之间的时间差影响了项目实施进度和年末预算执行进度。为了不影响项目的正常开展，有的项目组在财政资金下达前采取赊账方式或申请基本户垫付的方式实施项目，但这些方式不能从根本上解决项目实施期与资金下达时间的差异问题，财政资金归还基本户垫付的手续较为烦琐，同意赊账采购的企业有限，同时财政资金下达后的集中结算造成了突击花钱的假象。

（三）缺乏有效的内控监督机制

公益类科研院所通常把更多的关注点放在科研方面，忽视了日常的管理。部门预算编制工作被视为应付性事务，预算执行过程中经费支出随意性较大，存在应支未支、超支等现象，预算编制与执行两张皮。已建立内控制度的单位对内部控制制度未严格贯彻执行，监督过场化、形式化。自2021年起，为了进一步提高预算执行效率和资金使用效益，全面掌握项目实施情况及项目执行中存在的问题，很多省市相继开展中期（半年）绩效运行监控填报工作。该项工作通常由财务部门牵头、汇总各部门提供的半年绩效目标完成情况、项目实施情况，系统中未要求上传佐证材料附件等，对各部门提供的材料的真实性缺乏考究。填报采取与年初绩效目标值比较的方式，对正向及负向的差异及原因均需作相关说明，并列出下半年的整改措施。对于很多季节依赖性较强的项目，中期绩效目标值的比较没有可比性及现实意义。

美国著名管理学家戴维·奥利曾说过：“全面预算管理是为数不多的能把组织的所有关键问题融于一个体系的管理控制方法之一。”公益类科研院所的管理者重视单位科研水平和科技成果的同时，应关注整体管理水平的提升，对预算管理工作在思想和行动上均应给予支持。

（一）加强制度建设，提高全员参与度

优化全面预算管理首先要从制度建设入手。完整的预算管理制度除了对预算编制与执行进行概述，还应对预算管理组织体系、预算结果的分析、考核和奖惩等内容作详细说明。公益类科研院所应结合自身特性，根据相关文件细化预算管理制度、内控管理制度等，使单位的日常管理及科研活动各环节有章可循、有据可依。其次，需在内部公示预算管理组织架构，强化单位内部预算管理意识，使架构内各角色明确自身责权，提高全员参与度，积极参与预算管理活动，明确本部门在本年度所承担的工作任务，综合考虑各类影响因素，对本部门的绩效目标提供合理意见，使绩效目标更具科学性和准确性，学好、用好预算管理制度，有效预防预算执行中出现违纪违法等不合规的行为。全员高度参与预算管理有助于部门成员间的沟通与配合，提高团队协作力，打造优秀团队。

（二）优化信息化手段，实现全方位管理

公益类科研院所应不断优化信息化手段和工具，对项目、资金、固定资产等实行全覆盖式标准化管理，促进部门间信息交换，真正实现内部信息透明、公开化。我们可以通过OA协同办公系统实现资产信息的在线查询，促进内部资源共享与可持续分配，有效解决资产配置数量受限情况下的购置需求，盘活闲置资产，发挥现有资产的最大效用。我们还可借助现代化信息手段打通财务核算软件与单位内部办公系统及支付系统的联结，促进全面电子化，精确成本归集，使报销人员能查询款项的支付状态及列支项目，使单位内部的项目参与者能实时查询项目实施情况，便于项目管理，适时推进项目进度、加快资金结算，同时又达到内部监督的效果。

（三）注重全过程性，健全预算考核和评价体系

在预算编制环节，公益类科研院所应充分估计未来预算周期内的业务，科学、客观设置绩效目标，不能为了达成目标而将绩效目标设置得过于保守，指标尽可能量化、细化，量化指标较难确认的可邀请专家或委托第三方，寻找通过某些统计方式可进行衡量的定性指标，将不可量化的指标间接性量化。为避免全面预算管理流于形式，公益类科研院所应建立预算考核评价机制。基于考评的合理性和可操作性，可考虑以季度或半年度为考核周期，对当期工作进行阶段性总结和考评，并将考核结果列入年终综合考核事项，作为员工职位晋升、绩效奖励的重要依据。对考核优秀的团队年终予以表彰、给予奖励；
对于考核中发现的差异及时分析，对发现的不足予以整改；
对考核中发现的违规行为主张追责，情节严重的提交相关部门进行严肃处理。

（四）财政部门与主管部门应给予公益类科研事业单位支持

财政部门与主管部门应进一步优化项目资金的审批下达流程，提前组织项目立项评审等工作，根据评审意见及项目的实施需求对符合条件的项目及时下达预算，提高预算资金分配到位率，保障科研活动的按时进行。对于实施期涉及跨年度的项目，应采取分年度、分阶段下达预算的方式，有效避免年终预算执行进度低、年末结转资金过大的现象。

（五）加强监督，提升全面预算管理效果

1.加强内部监督

加强内部监督，重在预防。预算一经确认批复，相关部门应参照预算执行责任体系进行责任分解，将任务层层分配至各部门、各岗位，压实责任，避免预算执行中出现踢皮球现象。公益类科研院所项目来源多，项目总数多，财务核算中通常按项目分别进行独立核算。财务核算软件中可针对项目预算的部门经济科目和预算金额增加预警模块，在预算执行数达到预算金额一定百分比或发生非预算内容事项支出时发出预警提示，有效避免项目在预算执行中偏离预算。单位监察部门应定期组织中层以上管理者探讨、完善内部控制制度，集思广益，对制度建设薄弱环节排查风险点，采取措施封堵预算管理中的漏洞。

2.加强外部监督

虽然我省近年来相继出台了“科技创新30条”“关于改革完善江苏省省级财政科研经费管理的实施意见”等一系列为科研松绑的政策，但资金监管与反腐力度从未减弱。省财政厅制定了《江苏省级单位资金纳入预算管理试点方案》，试点单位的实有资金账户及财政资金账户的收支全部纳入预算管理一体化系统，从资金源头入手对各预算单位进行管理监督，使机构改革更为彻底化。2023年，江苏省将迎来预算管理一体化单位会计核算软件的整合的新变化，账务数据与国库支付系统对接，报表数据按统一口径自动抓取，核算软件的整合将实现账目在线可视，全面监控预算执行情况。此外，公益类科研院所应接受并配合上级主管部门及财政部门的不定期指导、检查和“回头看”等活动，对管理及业务中发现的问题及时加以整改并落实到位；
每年按财政部门的相关部署及时公开本单位的预、决算情况，接受社会群众的监督；
预算年度结束后可邀请第三方机构对全年的业务事项进行专项审计，进一步规范本单位的经济活动。公益类科研院所应创新和丰富监督方式，寻求本行业、本单位适用的监督形式。

（六）倡导业财融合，注重人才队伍的培养

面对不断发展的市场经济，不断改革的经济体制，公益类科研院所应倡导管理与科研、财务与业务的融合，注重复合型人才队伍的培养。

财务部门与业务部门、人事部门、资产部门等其他非财务部门是合作关系。术业有专攻，各部门人员应彼此学习，实现跨部门、跨学科、跨领域知识的融合。专项经费的管理办法因科研项目类型的不同而差异化，财务部门可针对不同的项目类型开展专题培训，使业务部门对其负责项目所试行的管理办法做到了然于胸。同时，财务部门虽然提倡按章办事，但不能完全被规章制度的字字句句束缚，对于项目预算执行中遇到的实际新、难题应积极与业务部门协调意见，在合法合规的前提下寻求最佳解决方案。业务部门应具备基本的财务思维，及时、据实地提供材料附件，完成项目入库、执行、验收等各项工作。

公益类科研院所应认清多变的形势，为基层财务人员提供多种提升技能的渠道。每年国家会计学院等推出提升行政事业单位会计人员专业技能的一系列课程，公益类科研院所财务人员可以针对薄弱环节选择性参加一些线上、线下培训，钻研新业务，学习新政策，以适应全面预算管理模式对财务岗位的新要求；
条件允许可以定期安排财务人员去体验和了解科研业务部门的日常工作，以便更好地为科研提供服务和保障工作；
邀请行业内的财务专家为财务人员进行培训和答疑，鼓励财务人员走出去，通过交流、调研等与行业内外的其他单位互相探讨学习，为后期工作拓宽思路。

在社会各界对财政预算改革的关注下，我国行政事业单位的预算管理和绩效评价虽然有了很大的进步，但在预算编制、执行及考核评价等方面仍需进一步优化和完善。公益类科研院所应认清预算管理的发展趋势，重视预算管理工作，组建人才队伍，全面梳理、规范预算管理工作，发挥预算监督和考核的作用，提高预算管理效率，强化预算管理效果，保障科研事业高质量持续发展。

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