全过程人民民主：逻辑理路、价值意蕴与实现机制

范逢春，袁 玲

（四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065）

党的十八大以来，中国的民主发展进入历史新时期，中国式民主话语体系走向成熟。2019 年11月，习近平总书记来到上海虹桥街道考察，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”[1]303。2021 年7月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上，正式提出“发展全过程人民民主”[1]304。同年11 月，党的十九届六中全会通过的“历史决议”三次提及全过程人民民主，强调新时代党和国家事业取得的历史性成就之一，是在政治建设方面“积极发展全过程人民民主”[2]。2022 年10 月，党的二十大全面擎画了新时代新征程中国共产党的使命任务，“发展全过程人民民主”[3]被列为中国式现代化的九大本质要求之一，是推进中华民族伟大复兴的重大战略任务，指明了中国民主道路的新方向、新路标、新定位，标志着中国人民民主建设的新里程碑。

全过程人民民主是新时代社会主义民主政治建设的重大理论创新和实践创新，是对我国人民民主在实践中发展出来的新理念、新形态的高度概括，凝聚了中国共产党百年来持续探索人民民主的政治智慧，深刻阐释了中国特色民主道路“人民性”和“全过程性”的突出特质，为新时代发展人民民主提供了价值指引和实践遵循。作为国家治理场域中的新型政治话语，全过程人民民主一经提出便引起了学术界的广泛关注，成为政治学领域的热点话题。学者们对全过程人民民主的显著制度优势[4]、传统思想渊源[5]、内在逻辑[6]、制度基础[7]、运作形态与实现机制[8]等议题展开了广泛讨论，但全面、立体、多维的系统研究相对缺乏。本文以“是什么、为了谁、怎么做”为分析框架勾勒全过程人民民主的整体图景，对全过程人民民主的逻辑理路、价值意蕴以及实现机制进行系统解剖。

“一个国家特定的基础条件和背景条件有利于民主的稳定。”[9]124作为新时代人民民主的新形态，全过程人民民主的形成与发展绝非偶然，其背后有着清晰的逻辑理路，是中国共产党以马克思主义为指导，从优秀传统文化、特色制度体系、特殊基本国情出发，全面总结社会主义民主政治建设经验基础上进行的伟大政治创造。

（一）全过程人民民主的历史逻辑

党的百年奋斗史，亦是为实现人民民主不懈努力的历史。百余年来，中国共产党牢记为人民谋幸福、为民族谋复兴的使命初心，时刻履行着对人民的庄重承诺，始终高举人民民主的光辉旗帜，为实现人民当家作主进行了艰苦卓绝的奋斗，人民民主范围由小到大、内容由浅入深、制度由点到面。从历史的视角看，中国共产党持之以恒地追求民主、发展民主、升华民主，是形成和发展全过程人民民主的不竭动力。

新民主主义革命时期，中国共产党深刻认识到，争取民族独立和人民解放是实现人民当家作主的根本政治前提。1922 年，中共二大首次提出建立民主共和国的政权目标。土地革命战争时期，中国共产党以俄为师，在江西瑞金探索建立了以工农联盟为基础的苏维埃民主政权，标志着中国民主政权建设的伟大开端。抗日战争时期，中国共产党在陕甘宁革命根据地建立“三三制”抗日民主政权，按比例吸纳不同党派、阶级、阶层和团体参政议政，还创造了诸如投豆、举手、画圈、画杆、写票等特色民主投票方法，促进了广泛真实的民众政治参与。伴随着解放战争胜利和新中国成立，民族独立和人民解放的历史任务终于实现。独立自主的国家政权在世界东方巍然耸立，为发展全过程人民民主创造了稳定的社会政治条件。

社会主义革命和建设时期，中国共产党领导人民建立起社会主义制度，坚持人民是国家的主人，人民成为国家发展和社会建设的主体力量。1954年诞生的新中国第一部宪法，明确了我国人民民主专政的国家性质，确立人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度三大政治制度。这一时期，人民当家作主的基本政治框架初步确立，开创了以制度体系保障人民民主的新篇章，标志着国家民主建设开始走向制度化和法制化阶段。

改革开放新时期，社会主义市场经济的纵深发展推动社会深刻转型，公民的权利观念和民主意识日益提高，这对社会主义民主政治建设提出了新要求。以邓小平、江泽民、胡锦涛为核心的领导集体，相继致力于探索中国特色社会主义民主政治道路，不断发扬党内民主和健全基层民主，人民民主从国家层面的政治民主拓展至基层层面的社会民主，人民群众当家作主的权利得到有效保障。这一时期，国民经济高速发展，总体小康目标基本实现，社会主义民主法制建设成就斐然，为发展全过程人民民主奠定了更加坚实的物质基础和制度保障。

党的十八大以来，中国共产党对人民民主的领导更加坚强有力，人民当家作主的制度体系更加健全，社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进，民主政治建设步入了一个崭新的发展阶段。站在新时代的历史方位，着眼社会主要矛盾的新变化，发展更高质量和更高水平的人民民主成为中国共产党的新历史使命和新时代课题。习近平总书记深刻把握人类民主政治发展规律，提出“发展全过程人民民主”的科学论断，这是立足中国特色和彰显中国智慧的民主话语创新，将中国式民主道路提高到新的层次，为解构西方民主话语霸权和推动世界民主发展贡献了中国方案。全过程人民民主凝聚了中国共产党百年民主探索的历史经验，是中国特色民主政治建设的必然趋势。

（二）全过程人民民主的理论逻辑

全过程人民民主的提出并不是“无水之源”，而是有着深厚的理论基础和思想文化渊源。全过程人民民主是中国共产党立基于马克思主义民主思想，根植于中华优秀传统文化，在探索发展人民民主的历史进程中不断推进理论创新的智慧结晶。作为马克思主义中国化的最新成果，全过程人民民主集中反映了中国共产党对人类民主发展规律的深刻认识，是社会主义政治文明的新形态。

马克思主义民主理论深刻揭示了民主本质和民主运行规律，是全过程人民民主的理论基石。根据马克思主义观点，人民是国家的创造者，国家制度作为“人的自由产物”[10]281应体现人民的意志，人民构成了国家全部政治生活的决定性环节。与此同时，民主具有鲜明的阶级性。民主制作为一种国家制度或组织形式，属于政治上层建筑的范畴，是对社会经济基础的直接反映。在西方代议制民主下，资产阶级掌握生产资料所有权和国家政权，宣扬以自由、平等、民主、全民选举为特征的“全民政权”“纯粹民主”或“一般民主”[11]685，其本质是披着平等外衣的资产阶级专政，无法真正实现人民当家作主。无产阶级民主是对广大被剥削劳动者的民主，赋予人民“充分自由和全部权力”[12]131，使人民群众“有成效地、直接地、普遍地参加国家管理”[13]288，是一种更真实、更高级的民主形态。马克思主义强调人民民主不仅是一项政治制度或政治原则，更代表广泛的政治参与实践，应该渗透在公民政治、经济和社会生活中，是发展全过程人民民主的行动指南。

马克思主义中国化的民主思想是全过程人民民主的本土理论依据。中国共产党是马克思主义政党，自成立以来就注定领导人民走出一条不同于西方模式的民主发展道路。在《论联合政府》中，毛泽东指出“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”[14]1031，强调人民群众是推动历史发展的根本力量。党的十一届三中全会提出“必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”[15]9，明确法制建设对人民民主发展的重要意义。在《坚持四项基本原则》的讲话中，邓小平提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[16]168，将社会主义民主置于关系社会主义事业兴衰成败的重要高度。党的十七大报告指出“人民民主是社会主义的生命”[17]22，第一次系统诠释了中国特色社会主义政治发展道路的科学内涵。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。习近平总书记纵观人类民主发展史，全面总结国内外民主政治建设的经验教训，对新时代如何发展人民民主进行了深邃思考，深刻阐明人民民主的真谛、本质要求、评判主体与标准、显著优势等重大问题。以马克思主义为思想武装的中国共产党与时俱进丰富中国特色社会主义民主理论，为中国民主的未来发展指明了根本方向，奠定了全过程人民民主本土化、中国化的理论基础。

传统民本思想是全过程人民民主的思想渊源。中华五千年源远流长的传统文化深刻影响着国家政治体系和政治发展。传统民本思想蕴含的爱民、重民、保民、教民、养民等思想观念，对现代民主政治建设依然具有十分重要的借鉴价值。例如，《尚书·五子之歌》中的“民为邦本、本固邦宁”，强调人民是政权稳固的根基。孔子提出“为政以德”的治国方略，主张用道德和礼教治理国家。孟子倡导“民为贵，社稷次之，君为轻”的“仁政”思想，以及荀子关于“君舟民水”的君民关系论，都表明人民是国家的根本。中国共产党在探索人民民主的进程中，始终坚定文化自信，自觉从传统民本思想中汲取精神养分，并根据时代需求进行创新性改造和批判性发展，最终创造出独具东方智慧的全过程人民民主新形式。

（三）全过程人民民主的实践逻辑

全过程人民民主是涵盖“五大民主”的系统工程。纵观我国人民民主的实践历程，从民主选举、民主管理、民主监督“三大民主”，到加入民主决策的“四大民主”，再到增加民主协商的“五大民主”，环环相扣的民主链条逐步形成并完善。发展全过程人民民主，是新时代我国人民民主在各个环节取得全新突破的实践必然。

在民主选举层面。1953 年我国颁布实施第一部《选举法》，随后开展了中华民族历史上第一次普选，共登记选民3.24 亿人，参加投票的有2.78 亿人，参选率达85%[18]。改革开放以来，选举法历经七次修改：从等额选举到竞争性差额选举，从举手表决到无记名投票，直接选举范围从乡镇扩大到县级，城乡代表的人口比例从8∶1 和4∶1 到同票同权，民主选举已成为建构政权合法性的重要基础。特别是十八大以来，中国特色的选举制度机制日臻完善，适当增加了基层人大代表数量，强化了县乡两级人大代表联系人民群众的桥梁纽带作用。在新一轮县乡人大换届选举中，10 亿多选民直接选举产生了200 多万名县乡两级人大代表，为保障人民当家作主奠定了更为扎实的基础。

在民主协商层面。十八大以来，社会主义协商民主建设在中央顶层设计和地方实践创新的双向互动中取得突出成就。在广泛多层制度化的协商民主体系下，形成了多元主体“共商共建共治共享”的治理格局，以“有事好商量”彰显人民民主的真谛。特别是在基层协商民主领域，涌现了村（居）民论坛、民主恳谈会、村（居）民议事会、楼院议事会、小院议事厅、党群议事会、党建联席会等协商形式，依托QQ 群、微信群、网络论坛等在线平台的网络化协商也在各地兴起，保障人民真实有效地参与公共事务治理。

在民主决策层面。坚持群众路线，是中国共产党治国理政的基本原则和优良传统。新中国成立初期，毛泽东强调各级领导干部要深入群众、深入基层开展调查研究，将其作为各级党政机关决策的重要参考。改革开放以来，民主决策的规范性制度体系逐步形成，从制度上有效保障公民参与公共决策。十八大以来，在民主立法层面，全国建成22 万多个人大代表联系选民的“家、站、点”，建立22 个“国字号”基层立法联系点、427 个省级立法联系点和4350 个设区的市级立法联系点，以全方位、多领域、深度化的公民参与确保为民立法，愈发彰显人民民主的全周期和全过程。

在民主管理层面。截至2021 年年底，全国共有基层群众性自治组织60.7 万个，其中居委会11.7万个，村委会49.0 万个，实现城乡社区居民就社区基础设施建设、社区服务、环境卫生、社会治安、矛盾纠纷等公共事务进行自主治理。2020 年，全国基层工会发展到247.6 万个，会员总数达2.7 亿人，深化职工与单位共建共享的发展格局。党的十八大以来，我国社会组织蓬勃发展，各级民政部门登记的社会组织数量从2002 年的24.4 万个增至2021 年的90.2 万个，社会组织日益成为基层民主管理的重要主体。十八大以来丰富的基层民主创新实践，昭示着全过程人民民主在中华大地的勃勃生机。

在民主监督层面。中国共产党在新时代不断强化党内监督，发展人大监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等多样化民主监督形式，逐步构建起一套科学配置、运行高效、有机协调的权力监督机制，确保公共权力运行的公开性、公正性和民主性。特别是互联网的迅猛发展，舆论、媒体、网络等群众性监督的影响力愈发显现，反映现代信息技术正以突出优势持续驱动国家民主治理转型。中国特色权力制约和监督体系的发展完善，强化了全过程人民民主的法治意蕴和保障机制。

（四）全过程人民民主的制度逻辑

制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”[19]225-226。全过程人民民主的制度逻辑，体现在以社会主义制度为制度基础，以党的领导为根本政治保证，以人民代表大会制度为制度载体，以社会主义协商民主为重要实践形式。

社会主义制度是全过程人民民主的制度基础。一个国家选择何种民主形式往往与特定的国家制度密切相关。现代西方代议制民主建立在资本主义私有制基础上，其本质是精英民主或少数人民主。我国社会主义公有制的经济基础，决定了全过程人民民主的根本属性是社会主义民主，以实现和维护最广大人民群众根本利益为最高目标。无论从历史还是实践来看，全过程人民民主孕育和发展于社会主义的制度土壤，中国特色社会主义制度是我国实行全过程人民民主的最佳制度场域。

党的领导是全过程人民民主的根本政治保证。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。在地域广阔、人口密集、利益多元的现代社会，以人民为中心的政治立场和共产主义的理想信念，是中国共产党能够广泛凝聚社会共识和实现社会价值引领的根本保证。坚持党的全面领导是全过程人民民主相比于西式民主的显著优势。西方竞争性政党制度下，政党着眼于短期治理绩效展开的项目竞争和利益博弈，致使理性的公共政策难以形成，更难以持续。作为使命型政党，中国共产党始终将人民置于最高地位，以实现人民当家作主作为矢志不渝的崇高追求，将尊民意、汇民智、聚民力、重民生作为最高执政纲领。全过程人民民主只有在党的领导下才能坚持正确的发展方向并焕发强大的生命力。

人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体。人民代表大会制度是按照民主集中制的原则实现人民当家作主的政权组织形式，是我国的根本政治制度。各级人民代表大会作为国家权力机关，代表人民行使立法权、决定权、任免权和监督权。人大代表按照普遍、自由、平等、直接和定期的原则选举产生，代表人民管理国家和社会事务并受人民监督，是广泛联系人民群众的重要桥梁。人大代表来自各行业、各阶层、各地区、各民族等，通过植根基层、植根人民，传递最真实最广泛的人民意愿和群众呼声，体现了人民民主的真实性。不同于西方国家普遍以三权分立、权力制衡为原则构建政权结构，人民代表大会制度坚持“民主”与“集中”相结合的复合型治理，充分发挥民主与效率的合力效能[20]，有效避免了政治分裂与利益分化，为发展全过程人民民主提供重要制度保障。

协商民主是全过程人民民主的重要制度形式。选举民主关注民主的形式，为权利行使提供“合法性保障”；
而协商民主侧重于民主的过程和结果，为权利落实提供“事实性保障”。中国共产党在对人民民主孜孜不渝的探索中，基于我国的历史、国情、政情、社情和民情，创造并发展出了社会主义协商民主这一独特制度形式。协商民主以公共利益最大化为基本原则和价值追求，强调理性决策、平等参与和公共责任，主张在开放、去中心化和合作的治理场域，审视多元主体、多元话语和多元价值，追求民主真实性、公共理性、政策合法性等非效率价值，是彰显全过程人民民主的重要制度安排。

制度是价值的载体，任何制度的建构必然秉承特定的价值理念。只有从价值层面系统辨析全过程人民民主的理论意义，才能回答其“为了谁”和“为什么好”的核心问题。全过程人民民主以人民至上为根本价值追求，以公平正义为价值导向，以国家发展、社会进步和人民幸福为价值考量，是实现良政善治的高质量民主模式。

（一）全过程人民民主的价值目标

“在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定。”[10]281坚持人民至上，是全过程人民民主的根本价值追求。“人民”代表以人民为中心的价值方向，“至上”则意味着人民在价值体系中处于最高地位。人民至上强调以人为核心要义，将人民利益置于首要位置，把人民立场作为根本立场。

全过程人民民主聚焦人民向往，坚持人民利益至上。随着新时代社会主要矛盾的深刻转型，人民利益多元化和复杂化的趋势愈加凸显。坚持最广大人民群众的根本利益，是全过程人民民主的基础和前提。全过程人民民主对人民利益至上的追求，体现在公共治理的各个环节和程序之中。民主选举保障国家政权的“人民性”，人大代表由全体人民选举产生，与选民之间构成实质性的代表与被代表关系，是把握人民利益的根本途径；
民主协商保障国家治理的“公共性”，通过不同利益主体平等对话、交流、讨论，在多层次、多维度的良性互动中协调分歧和达成共识，是协调人民利益的关键环节；
民主决策保障国家治理“科学化”，通过人民意志与国家意志的耦合互动，确保公共治理所有环节充分吸纳最广泛的民意，是判断人民利益的重要节点；
民主管理保障国家治理“民主化”，主张人民民主的全过程参与而非一次性票决，使人民民主广泛覆盖于党政机关、事业单位、城乡社区、民间组织等人民基本生产单位与生活单元，是坚守人民利益的有效形式；
民主监督保障国家治理“法治化”，由人民多渠道、全方位监督公共权利运行，是维护人民利益的切实路径。

全过程人民民主立足人民立场，坚持人民地位至上。历史昭示我们，人民的认同、人民的支持、人民的实践，是中华民族铸就百年辉煌的根本动力。新中国成立70 多年以来，国家层面的民主制度建设走向成熟，“造创人民可实践、可运行的民主形式”[21]123成为新时代国家民主政治的落脚点。全过程人民民主的“全”，是全体人民、全面参与和全程参与，不是少数精英人士的参与，亦不仅仅是对特定领域的参与，既回答了新时代全过程人民民主“如何运行”的程序性问题，更深刻阐明了人民民主“为了谁”的根本价值问题。作为参与式民主的重要范畴，全过程人民民主强调人民群众参与公共事务治理的一致性和连续性，人民不仅对公共事务具有投票权，更广泛参与到公共决策讨论、制定、实施、监督和评价的全过程。全过程人民民主坚持“以人民为中心”的根本立场，始终将人民作为民主国家治理的关键要素，充分尊重人的权利、人的需要、人的价值、人的主体地位，切实保障人民全方位、真实、有效地参与国家治理和社会治理，深刻彰显中国式民主“人民性”的底色和特色，开辟了中国民主政治发展的新前景。

（二）全过程人民民主的价值导向

“正义是社会制度的首要价值。”[22]1全过程人民民主以公平正义为价值导向，将“公正”置于比“效率”更优先的地位，建设民主政治发展的中国道路。公平正义包含过程公正和结果公正两个层面。结果公正以程序公正为价值前提，程序公正以结果公正为价值旨归。

过程公正意味着将权利公平、机会公平、规则公平贯穿于人民民主运行的全过程。基于权利公平导向，全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等环节紧密贯通，确保公民对公共事务的知情权、参与权、表达权与监督权，使人民真正拥有管理国家和社会的主人权利。基于机会公平导向，全过程人民民主最大限度地发挥人民群众的主动性和创造性，保障人民群众以多种形式、多种渠道参与公共事务治理，无论性别、种族、收入、社会地位与宗教信仰，所有人民平等地享受公民权利和履行公民义务。基于规则公平导向，全过程人民民主具有完善的制度体系和完整的参与实践，公民可通过多种制度化途径参与法律/政策制定、干部任用、政策执行、政务公开、基层治理等各个环节，极大地拓展了人民民主的广度和深度，彰显出中国式民主强大的生命力。

结果公正意味着立足“人民的统治”，真正做到为了人民、依靠人民、造福人民。抽象的民主概念只有建立在实践基础上才能转化为治理效能。人民民主不是价值层面的空中楼阁，而是用来解决人民实际问题的治理方案。全过程人民民主用系统化视角和整体性思维重塑民主运行过程，不仅强调民主理念和制度设计等结构要素，更突出民主实践的过程维度，是一个由“价值系统—制度系统—行为系统”构成的整合性系统，开拓了民主从理念层次、制度层次到实践层次的新境界。科学的理论体系、健全的制度架构和有效的实践机制，使人民群众广泛参与到公共治理各领域、各方面、各环节。马克思主义认为，社会民主高于政治民主。在政治生活领域实现独立、自由、平等是民主的首要前提，但真正意义上的民主应渗透在经济、社会、文化、教育、生态等社会生活领域。全过程人民民主是政治民主与社会民主的有机统一，其本质是国家权力向社会力量的回归，使人民声音、人民主张、人民意志体现在国家政治生活和社会生活方方面面，以人民的治理推动国家和社会的善治。

西方代议制民主以效率为价值导向，将民主等同于选举，片面强调选举形式而忽视民主治理的本质，割裂了人民民主与国家治理的内在联系。金钱政治、政治内耗、公民参与不足、决策脱离民主等现实矛盾，导致现代选举民主提供的合法性日益衰微，甚至使民主本身成为国家衰败的根源。不同于以“治理术”为统治技巧的西式民主，全过程人民民主摒弃虚伪的治理技巧，将公平正义融入国家治理的各个环节，突破了资产阶级民主的固有缺陷，是真正为民服务、受民监督、让民满意的实质民主，体现了结果公正与过程公正相统一。

（三）全过程人民民主的价值考量

民主是历史的、具体的、发展的，世界上不存在放之四海皆准的民主模式，能实现良政善治的民主才是高质量的民主。从善治的角度看，全过程人民民主之所以是具有显著制度优势的高质量民主，是因为其价值理念、制度设计和实现形式，源自国家发展和社会进步的现实需要，源自人民美好生活的真切向往。

国家发展是全过程人民民主的首要价值考量。国家发展是民族国家自立自强的根本，也是民主政治建设的基础。基于中国人口规模庞大、发展不平衡不充分的基本国情，发展全过程人民民主首先要处理好民主与发展的关系，始终把发展作为第一要务，将人民民主的制度优势转化为治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。十八大以来，党和国家积极发展全过程人民民主，实现了第一个百年奋斗目标，建成惠及全体人民的小康社会，全面迈入向第二个百年目标奋进的新发展阶段。在中国式现代化和中华民族伟大复兴的新征程中，全过程人民民主以国家发展为价值考量，构建“人民民主”与“国家发展”之间的融合互动关系，实现党的主张、国家意志和人民意愿的紧密结合，紧紧依靠人民推动国家发展，并将发展成果惠及全体民众，以高质量民主推动了高质量发展。

社会进步是全过程人民民主的重要价值考量。社会进步是经济、政治、社会、文化、生态和人的发展协调互动的过程，涵盖物质充裕、制度公正、民生改善、社会和谐、环境友好、人的全面发展等多维要素。评价全过程人民民主，要看其制度设计是否始终遵循社会发展的客观规律，为社会进步提供明确的价值取向、有序的制度安排和规范的实现形式。发展全过程人民民主的过程，不仅是保障人民权益和体现人民意志的过程，更是激发人民创造的过程。全过程人民民主使人民享有广泛的民主权利，拥有平等的发展机会，是促进社会自我发展和自我完善，最大限度激发社会活力的重要制度安排。

人民幸福是全过程人民民主的最高价值考量。人民幸福是党的初心和使命，其本质是满足人民对美好生活的向往，实现共同富裕和人的自由全面发展。是否贯彻“以人为本”理念，使人民生活更加幸福美满、更有尊严和更有价值，是评价全过程人民民主的最高价值标准。西式民主将民主简化为政治民主，且将政治民主等同于票决式民主，难以实现人民利益和增进人民福祉。全过程人民民主以“为人民谋幸福、为民族谋复兴”作为出发点和落脚点，不仅强调政治领域的独立、自由、平等，更强调日常政治生活的持续广泛参与。全过程人民民主是保障人民当家作主，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，使发展成果由全体人民共享的高质量民主。

制度的生命力在于执行。全过程人民民主是一个价值更新与实践革新并行的过程，是在一定的价值框架下对人民民主原则与制度的操作化、具体化运用。实现全过程人民民主，需要围绕完善制度体系、优化治理结构和强化技术支撑三个方面，构建高质量的民主运行体制机制，使人民民主的制度优势转化为高质量的治理绩效。

（一）完善全过程人民民主的制度体系

全过程人民民主不是单一的民主实践问题，而是党的领导、人民当家作主与依法治国的内在统一。党的领导是根本保证，人民当家作主是本质特征，依法治国是坚实保障。政治、民主与法治三者统一，构成了全过程人民民主的复合制度体系。

实现全过程人民民主，要坚持和完善党的领导制度体系。“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。”[23]396党的领导制度是我国的根本领导制度。在中国特色党政体制下，党始终处于组织空间的中轴地位，为国家发展和社会行动提供价值引领和方向引导[24]。执政党全面融入政府体系形成的“集中统一”[25]的党政结构，确保党的人民至上理念和群众路线贯彻到国家治理的各个环节。发展全过程人民民主，要坚持党对人民民主全面、系统、整体的领导，确保党始终总揽全局、协调各方，不断完善领导方式、提高领导水平、增强执政本领，健全党内民主，以党内民主带动人民民主，形成“党的领导—党内民主—人民民主”层层递进的制度链条。

发展全过程人民民主，要坚持和完善人民当家作主制度体系。一是坚持和完善人民代表大会制度，健全人大组织制度和监督机制，完善人大议事规则和听证论证程序，提高人大代表的代表性和履职能力，充分发挥人民代表大会的主渠道作用，使人民民主体现在从立法到监督的全过程。二是坚持和完善新型政党制度，发挥人民政协的组织效能，团结党外代表人士，畅通协商渠道，优化协商规则，贯彻落实民主监督机制，凝聚最广泛的社会共识。三是坚持和完善民族区域自治制度，铸牢中华民族共同体意识，保障各族人民当家作主的权利，健全维护国家统一和促进民族团结的体制机制。四是坚持和完善基层群众自治制度，以“党建”引领基层自治，夯实人民群众的主体地位，构建“赋能”、“增权”与“减负”相结合的基层治理体系，加强和创新基层社会治理，提高基层治理实效。

发展全过程人民民主，要坚持和完善中国特色社会主义法治体系。法治是民主的基石，依法治国是衡量现代民主国家政治文明程度的重要标尺。民主、自由、平等、公平、正义和人权等基本价值，只有在“法治国家”体系才能贯彻和实现。发展全过程人民民主，要坚持全面依法治国，维护宪法作为国家根本法的权威地位，以人民为中心构建完善的法律规范体系，把依宪治国、依法治国纳入民主运行全过程，确保使人民在宪法和法律的框架下深度参与国家和社会治理，用法治保障人民当家作主，以法治中国推进中国之治。

（二）优化全过程人民民主的治理结构

结构功能主义认为，结构与过程相互依赖，结构是主体行动的基本框架，过程是连接行动与结构的桥梁，制度功能的发挥需要依靠特定的结构[26]。全过程人民民主是“制度话语”，更是“治理话语”，意味着国家和社会治理活动以民主为原则展开的过程。全过程人民民主的治理结构表现为国家主体、市场主体与社会主体之间的关系，这种关系界定了各行为主体的权责关系、行动框架和利益分配，进而影响民主的运行效率与制度绩效。从优化治理结构的角度，发展全过程人民民主必须坚持共建共治共享，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。

共同体是具有共同价值认同和情感归属的个体组成的社会有机体，其本质是“基于共识的联合体”[27]。社会治理共同体是政府、社会组织、公众等主体通过平等对话、协商互动等方式，以解决社会问题、回应社会需求与释放社会活力为目的的治理形态。全过程人民民主意味着尊重全体人民的共同意志，保障全体人民的法定权利，维护全体人民的根本利益，将“以人民为中心”的价值理念通过一系列民主实践落实到国家和社会治理场域。社会治理共同体的本质特征是民主治理，全过程人民民主是国家和社会治理的制度安排，二者在理论上高度契合。发展全过程人民民主，必须构建全过程人民民主与社会治理共同体的耦合互动关系，以有效的治理结构赋能民主治理过程，使人民群众在“共建”中凝聚力量，在“共治”中吸收智慧，在“共享”中收获成果。

以社会治理共同体赋能全过程人民民主，一是要以“人人有责”优化全过程人民民主的权责关系，推动治理重心下移，构建“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的“一核多元”治理结构，明确多元主体的角色定位和社会责任，在党的领导和政府主导下吸纳、组织和动员最广泛的社会力量共同参与国家政治和社会事务管理。二是要以“人人尽责”优化全过程人民民主的行动框架，健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系，推进社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展，完善社会听证、民主评议、政务公开、人民信访等参与式民主，不断创新治理机制和拓展治理渠道，最大限度发挥多元主体优势，实现多元主体间的良性互动。三是要以“人人享有”优化全过程人民民主的利益分配，着力构建公平正义的制度体系解决发展不平衡不充分问题，实现发展成果由全体人民共享，全面保障人民在经济社会文化等方面的合法权益。

（三）强化全过程人民民主的技术支撑

“民主像个陀螺，除了强调使民主运转起来的程度和机制外，还强调民主也像陀螺一样需要推动力和技巧。”[28]自序1 发展更高程度的人民民主离不开更强大的技术支撑。全过程人民民主是对社会充分赋权的民主，而如何扩大民众的直接参与，以最小的运行成本充分实现民主内容，是发展全过程人民民主面临的现实挑战。从“蒸汽时代”、“电气时代”到“信息时代”和“智能时代”，人类社会历次科技革命必然对政治发展与变革产生深刻影响。当前，人类社会正处于第三次与第四次工业革命的交替期。随着智能革命的发展，大数据、人工智能、区块链等智能技术被广泛应用于政治生活。技术进步与政治民主的结合促进了“智能政治”在世界范围内兴起，重塑了政治秩序、治理结构与民主形式等政治生态，深刻影响着现代国家治理与人类政治生活。发展全过程人民民主，要顺应智能时代的趋势，依托智能技术变革传统治理方式，将智慧治理融入民主运行全过程，使人民民主朝着更为全面、普遍、真实的方向发展，实现“原始朴素民主在高级形态上的复归”[29]61。

强化全过程人民民主的技术支撑，一是要利用智能技术拓展民主渠道，依托政务网站、微博、客户端、微信公众号等载体搭建政民互动的技术平台，发展网络问政、数字协商民主等多样化的民主形式，优化公民、社会组织等主体与国家互动的方式，通过开放、平等、包容的制度化空间放大普通民众的政治表达。二是要利用智能技术优化民主过程，搭建省、市、县三级互联互通和统筹协调的数字技术平台，构建不同层级、职能部门之间信息联动共享和资源高效整合的数据运行体系。以“横向到边、纵向到底”打破条块壁垒，从顶层设计层面优化民众参与、决策制定和政策执行等过程，以畅通有序的民主过程促进国家与民众的持续有效互动。三是要利用智能技术提高民主绩效，将智能技术融入人民民主的各领域各方面各环节。变革传统民意测量和民意分析方式，应用先进算法对公民意见和政治行为进行数字化表达与加工，快速、精准识别焦点议题和社会需求，有效实现民意的过滤、筛选与整合。

智能革命无疑为发展全过程人民民主带来机遇，但必须警惕先进技术对民主政治的异化。人工智能的本质是一系列算法和代码的集合，海量数据和智能算法嵌入政治体系对传统政治权力结构进行消解的同时，促进了新型政治样态的发展，由此可能引发“数据利维坦”、“算法民粹主义”等政治风险问题，侵蚀民主政治蕴含的平等、公意、正义等政治价值。智能时代的人民民主应是平衡型民主，体现在国家与社会、精英与大众、工具与价值之间的平衡。智能化的新兴技术永远是辅助工具，以技术促进人本身的治理才是技术赋能全过程人民民主的核心旨归。

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